編者按：2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，扎實(shí)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，全面深化改革，并提出了2025年要重點(diǎn)做好的九個(gè)方面具體工作。2024年中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。為進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議精神，引導(dǎo)學(xué)界加強(qiáng)和深化相關(guān)領(lǐng)域的研究，本刊編輯部邀請(qǐng)5位權(quán)威專家對(duì)其中部分重要內(nèi)容展開(kāi)深度解讀，以饗讀者。
2025年是脫貧攻堅(jiān)取得勝利后中央所設(shè)定的5年過(guò)渡期的最后一年。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要謀劃過(guò)渡期后的具體制度安排，推動(dòng)防止返貧幫扶政策和農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶政策銜接并軌”。2024年底召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，要統(tǒng)籌建立農(nóng)村防止返貧致貧機(jī)制和低收入人口、欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類幫扶制度。其中，農(nóng)村防止返貧致貧機(jī)制和低收入人口幫扶制度主要以人群為幫扶對(duì)象，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度主要以區(qū)域?yàn)閹头鰧?duì)象。筆者在此僅圍繞統(tǒng)籌建立農(nóng)村防止返貧致貧機(jī)制和低收入人口幫扶制度談?wù)動(dòng)嘘P(guān)思考。要在繼續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果基礎(chǔ)上走向農(nóng)民農(nóng)村共同富裕，統(tǒng)籌建立農(nóng)村防止返貧致貧機(jī)制和低收入人口分層分類幫扶制度勢(shì)在必行。
一、明確未來(lái)幫扶政策的戰(zhàn)略目標(biāo)
進(jìn)入過(guò)渡期以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了一系列專項(xiàng)政策，脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果取得顯著成效。2021－2023年，脫貧縣農(nóng)村居民人均可支配收入由14051元增長(zhǎng)至16396元，脫貧人口人均純收入由12550元增至16390元，年均增長(zhǎng)率分別約為8.0%和14.3%，增速分別高于同期全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入年均增速約1.0個(gè)和7.3個(gè)百分點(diǎn)。從過(guò)渡期以來(lái)的情況看，脫貧地區(qū)牢牢守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。習(xí)近平總書(shū)記提出：“到2035年，全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化。到本世紀(jì)中葉，全體人民共同富?；緦?shí)現(xiàn)，居民收入和實(shí)際消費(fèi)水平差距縮小到合理區(qū)間?！蔽磥?lái)，要將低收入人口幫扶目標(biāo)置于這一宏偉戰(zhàn)略藍(lán)圖中來(lái)確定。幫扶目標(biāo)應(yīng)著眼于縮小城鄉(xiāng)和農(nóng)村內(nèi)部差距、促進(jìn)農(nóng)村低收入人口走向共同富裕這一長(zhǎng)期目標(biāo)。
實(shí)現(xiàn)共同富裕，無(wú)疑必須縮小群體之間的收入和福利差距。對(duì)于幫扶對(duì)象而言，就是要使他們與其他群體之間的收入和福利差距有所縮小，也就是要緩解相對(duì)貧困。但是，在實(shí)現(xiàn)總體富裕的前提下，緩解相對(duì)貧困并不必然等于走向共同富裕。實(shí)現(xiàn)共同富裕還必須堅(jiān)決守牢防止規(guī)模性返貧底線。這一底線要求，既是過(guò)渡期鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的基本要求，也是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線性要求。
在這里，應(yīng)對(duì)如何界定“貧困”加以討論。在脫貧攻堅(jiān)期結(jié)束之后，中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部脫貧。但是，這并不意味著今后在中國(guó)不再有新標(biāo)準(zhǔn)下的貧困問(wèn)題。從全球來(lái)看，絕對(duì)貧困始終存在，只不過(guò)其標(biāo)準(zhǔn)因國(guó)家而不同。無(wú)論是2000年《聯(lián)合國(guó)千年宣言》所確定的8項(xiàng)千年發(fā)展目標(biāo)，還是2015年《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》所確定的17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，均將消除貧困列為首要目標(biāo)。從相關(guān)實(shí)踐來(lái)看，許多國(guó)家和國(guó)際組織采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)識(shí)別低收入人口。例如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的相對(duì)貧困線被定義為成員國(guó)居民家庭收入中位數(shù)的50%或60%，歐盟、英國(guó)和日本均使用家庭收入低于可支配收入中位數(shù)的60%的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)識(shí)別相對(duì)貧困人口（張琦和沈揚(yáng)揚(yáng)，2020）。
中國(guó)不僅以斐然的減貧成績(jī)?yōu)閲?guó)際減貧事業(yè)作出直接貢獻(xiàn)，也為世界各國(guó)減貧實(shí)踐貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧、中國(guó)方案和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。正因如此，在過(guò)渡期后，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)明確中國(guó)新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，既是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，也是更好地在國(guó)際舞臺(tái)上講好減貧“中國(guó)故事”的需要。
基于上述考慮，統(tǒng)籌建立農(nóng)村防止返貧致貧機(jī)制和低收入人口幫扶制度的關(guān)鍵要義是：建立一個(gè)體系，制定兩套標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施分層分類幫扶。
二、建立統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測(cè)幫扶體系
以農(nóng)民農(nóng)村共同富裕為目標(biāo)，農(nóng)村防止返貧致貧監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制的功能應(yīng)該是守牢防止規(guī)模性返貧底線；低收入人口幫扶制度則應(yīng)在此基礎(chǔ)上，以縮小城鄉(xiāng)之間和農(nóng)村內(nèi)部的收入及福利差距、持續(xù)緩解相對(duì)貧困并逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕為目標(biāo)?；谶@一邏輯，農(nóng)村低收入人口的監(jiān)測(cè)幫扶對(duì)象顯然應(yīng)包含農(nóng)村防止返貧致貧監(jiān)測(cè)幫扶對(duì)象。兩類對(duì)象不是平行關(guān)系。目前，農(nóng)村防止返貧致貧監(jiān)測(cè)幫扶體系和農(nóng)村低收入人口監(jiān)測(cè)幫扶體系分別由不同部門(mén)主責(zé)。今后有必要整合兩個(gè)體系，超越現(xiàn)有管理格局，建立統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測(cè)幫扶體系，以統(tǒng)籌開(kāi)展對(duì)幫扶人群的監(jiān)測(cè)、識(shí)別和幫扶工作。
建立統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測(cè)幫扶體系的意義主要有以下三方面。一是有利于在監(jiān)測(cè)幫扶標(biāo)準(zhǔn)的制定方面統(tǒng)籌考慮堅(jiān)決守牢防止規(guī)模性返貧底線和緩解相對(duì)貧困的需要。二是有利于整合信息收集機(jī)制。目前，農(nóng)村防止返貧致貧監(jiān)測(cè)幫扶體系和農(nóng)村低收入人口監(jiān)測(cè)幫扶體系的信息收集都依賴于農(nóng)戶自主申報(bào)、鄉(xiāng)村干部摸排與部門(mén)大數(shù)據(jù)比對(duì)。監(jiān)測(cè)體系的統(tǒng)一將使信息收集、傳遞和共享更為順暢，降低基層政府及基層干部的工作成本，減少基層干部和群眾的認(rèn)知混亂。三是有利于幫扶機(jī)制的精準(zhǔn)統(tǒng)籌。在實(shí)踐中，對(duì)于有致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶或其他低收入農(nóng)戶，是采取兜底幫扶方式還是發(fā)展性幫扶方式，必須根據(jù)農(nóng)戶的具體情況來(lái)確定。統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測(cè)幫扶體系的建立，有助于統(tǒng)籌考慮各類幫扶措施，進(jìn)而做到精準(zhǔn)幫扶。
三、制定兩套監(jiān)測(cè)幫扶標(biāo)準(zhǔn)
在統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測(cè)幫扶體系中，針對(duì)不同的政策目標(biāo)，應(yīng)建立兩套監(jiān)測(cè)幫扶標(biāo)準(zhǔn)。
一是以鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果為底線，制定防止返貧致貧監(jiān)測(cè)幫扶對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)渡期以來(lái)中西部22?。▍^(qū)市）防返貧監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)在逐年提高，由2021年的平均6050元增加至2024年的平均8257元，這一標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)年的農(nóng)村居民平均可支配收入之比也由2021年的32%增長(zhǎng)至2024年的36%，但需要注意的是，2010年的貧困標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)村居民平均可支配收入的比重為37%。也就是說(shuō)，過(guò)渡期以來(lái)防返貧監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)年的農(nóng)村居民平均可支配收入之比甚至要低于2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)年農(nóng)村居民平均可支配收入之比。今后，應(yīng)提高農(nóng)村防止返貧致貧監(jiān)測(cè)幫扶標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大幫扶范圍，更好地與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。
二是以緩解相對(duì)貧困、走向共同富裕為目標(biāo)，制定農(nóng)村低收入人口標(biāo)準(zhǔn)。盡管中國(guó)已實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，但在緩解相對(duì)貧困方面仍面臨巨大挑戰(zhàn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2013年，農(nóng)村居民20%最低收入組的人均可支配收入是當(dāng)年農(nóng)村居民人均可支配收入的31%、當(dāng)年全國(guó)居民人均可支配收入的16%，2023年這兩個(gè)比例分別下降為24%和13%；農(nóng)村居民20%最低收入組的人均可支配收入與其他收入組人均可支配收入的比值也都在持續(xù)下降。因此，制定合理的低收入人口標(biāo)準(zhǔn)，并采取措施促進(jìn)低收入人口收入的更快增長(zhǎng)，是緩解相對(duì)貧困、走向共同富裕的迫切需要。參考相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)農(nóng)村低收入人口的確定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以全國(guó)居民收入中位數(shù)的一定比例來(lái)確定。之所以以全國(guó)居民而非農(nóng)村居民收入中位數(shù)的一定比例來(lái)確定，是因?yàn)檗r(nóng)村低收入人口走向共同富裕不能僅僅著眼于縮小農(nóng)村內(nèi)部差距，還需要著眼于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。這也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念的一個(gè)具體體現(xiàn)。如果將農(nóng)村低收入人口標(biāo)準(zhǔn)按全國(guó)居民收入中位數(shù)的50%來(lái)確定，那么，2023年農(nóng)村低收入人口的確定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為人均可支配收入1.96萬(wàn)元。由此可以看出，農(nóng)村低收入人口覆蓋了農(nóng)村防止返貧致貧人口。這也從另外一個(gè)角度說(shuō)明了建立統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測(cè)幫扶體系的必要性。
四、實(shí)施分層分類幫扶
建立統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測(cè)幫扶體系并不意味著對(duì)農(nóng)村低收入人口采取無(wú)差異的幫扶措施。農(nóng)村低收入人口在收入結(jié)構(gòu)、資源稟賦、致貧原因、內(nèi)生發(fā)展能力等方面均存在很大“異質(zhì)性”，因此，幫扶目標(biāo)和幫扶策略應(yīng)具有針對(duì)性。對(duì)于納入防止返貧致貧監(jiān)測(cè)范圍的農(nóng)村低收入人口，幫扶的核心是強(qiáng)化兜底性保障；對(duì)于其他農(nóng)村低收入人口，幫扶的核心是促進(jìn)其收入較快增長(zhǎng)。在幫扶策略上，納入防止返貧致貧監(jiān)測(cè)的農(nóng)村低收入人口是最困難的群體，應(yīng)以救濟(jì)式幫扶為主、發(fā)展性幫扶為輔；對(duì)于其他農(nóng)村低收入人口，應(yīng)以發(fā)展性幫扶為主、救濟(jì)式幫扶為輔。
需特別注意的是，以上思路只是就總體狀況而言，不能絕對(duì)化。不能簡(jiǎn)單認(rèn)為納入防止返貧致貧監(jiān)測(cè)的農(nóng)村低收入人口都是無(wú)勞動(dòng)能力人口，“一兜了之”；也不能簡(jiǎn)單認(rèn)為其他農(nóng)村低收入人口一律都不應(yīng)享受任何兜底保障措施。應(yīng)考慮個(gè)體和家庭的具體情況，針對(duì)其發(fā)展制約因素實(shí)施精準(zhǔn)幫扶。
作者簡(jiǎn)介：林萬(wàn)龍，現(xiàn)任中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)副校長(zhǎng)、國(guó)家鄉(xiāng)村振興研究院副院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，原國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員，長(zhǎng)期從事“三農(nóng)”政策和農(nóng)村貧困問(wèn)題研究。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2025年第2期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
