編者按：2024年中央經濟工作會議強調，扎實推動高質量發展，全面深化改革，并提出了2025年要重點做好的九個方面具體工作。2024年中央農村工作會議指出，“堅持城鄉融合發展，進一步深化農村改革，完善強農惠農富農支持制度，全面推進鄉村振興”。為進一步深入學習領會2024年中央經濟工作會議和中央農村工作會議精神，引導學界加強和深化相關領域的研究，本刊編輯部邀請5位權威專家對其中部分重要內容展開深度解讀，以饗讀者。
嚴守耕地紅線，必須構建最嚴格的耕地保護制度體系。其中，改革完善耕地占補平衡制度，是實現耕地數量、質量和生態動態平衡的重要舉措。經過多年努力，中國耕地保護取得積極成效，曾持續多年的耕地“南減北增”狀況開始轉變為“南北雙增”。但必須認識到，中國人均耕地面積少、總體質量不高、后備資源不足的基本國情沒有發生根本性改變，耕地保護任務沒有減輕，而是更加艱巨。黨的二十屆三中全會提出，改革完善耕地占補平衡制度；2024年中央經濟工作會議強調，嚴守耕地紅線，嚴格耕地占補平衡管理；2024年中央農村工作會議指出，強化耕地保護和質量提升，嚴格耕地占補平衡管理。必須深化改革完善耕地占補平衡制度，使這一制度與耕地數量、質量、生態“三位一體”保護目標相銜接，更好地服務于國家糧食安全，更好地適應經濟社會高質量發展的需要。
一、耕地占補平衡政策的演進歷程
中國耕地占補平衡的政策演進，大體經歷了數量平衡、“數量－質量”平衡、“數量－質量－生態”平衡三個發展階段，體現了制度內涵的不斷深化和政策手段的不斷完善。
第一個階段是耕地占補數量平衡階段（1997－2003年）。1986年《中共中央、國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》提出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策”。1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》發布，提出實行占用耕地與開發、復墾掛鉤政策。在1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》中，耕地占補平衡制度從法律層面被確立；同年發布的《基本農田保護條例》規定嚴格控制基本農田的占用。1999年，《國土資源部關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》強調細化耕地補償制度的責任與監管。2001年發布的《關于進一步加強和改進耕地占補平衡工作的通知》提出，通過土地管制和耕地補償落實“占一補一”原則。在這一時期，耕地占補平衡制度的核心是嚴格管控耕地數量及用途，以確保耕地總量不減少。
第二個階段是耕地占補“數量－質量”平衡階段（2004－2010年）。隨著經濟社會快速發展，工業化和城鎮化對建設用地的需求持續增長，耕地占補中“以劣補優”的現象頻發，耕地質量退化問題越發嚴峻。對此，2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》發布，要求嚴格執行占用耕地補償制度，防止占多補少、占優補劣。2004年第二次修正的《中華人民共和國土地管理法》進一步明確，占用耕地與開發復墾耕地數量平衡、質量相當。這一時期的政策導向是既要保障耕地占補數量平衡，又要確保耕地占補質量平衡。
第三個階段是耕地占補“數量－質量－生態”平衡階段（2011年至今）。2012年，為落實黨中央、國務院關于耕地數量管控、質量管理和生態管護的有關要求，原國土資源部發布《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》。2017年發布的《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》強調，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。2024年發布的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》指出，完善占補平衡要堅持耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，切實做到數量平衡、質量平衡、產能平衡。
根據以上階段的發展狀況，可以看出，中國耕地占補平衡制度不斷完善，由單一的經濟效益目標調整為經濟、社會和生態效益綜合目標，注重對耕地的多維保護和永續利用。
二、耕地占補平衡制度運行的主要問題
當前，耕地占補平衡制度在運行過程中主要面臨三大問題：耕地占補如何進行后續監管？占補耕地誰來保護？占補耕地資源如何拓展？這些關鍵問題的解決，對于改革完善現行耕地占補平衡制度具有重要意義。
第一，耕地占補監管的長效機制不足。長期以來，耕地占補中“占多補少”“占優補劣”“破壞生態”等問題屢見不鮮。雖然耕地保護的考核機制有助于遏制地方政府的“占多補少”，保障占補總量平衡，但是，耕地質量監督上的考核困難與生態保護上的信息不對稱，易于誘發地方政府的機會主義行為，難以達成國家目標與地方政府行為響應的激勵相容。其主要原因在于，占補項目在工程實施的后續監管中涉及自然資源、農業農村、水利等多個管理部門，但協同機制的缺乏使得各部門在后續監管中多側重于其職責范圍，難以在目標上達成一致。同時，統一監管平臺和考核機制的缺乏，使得地方政府在占補耕地管理上以數量的平衡為優先，對質量提升和生態修復的投入不足。而對于耕地質量和生態情況的長期動態監管，需要專業的技術手段和人員投入，隱含著高昂的監督成本。當前，數字技術快速發展，將衛星遙感、大數據、人工智能等數字化技術運用于耕地占補動態管理已成為可能，但是，集耕地資源存量變化和占補平衡監管、永久基本農田監測、增減掛鉤與土地征收監管等多個功能于一體的綜合信息管理平臺的構建，尚處于起步階段。
第二，耕地占補的保護主體責任并不明確。政府依靠行政力量所主導的耕地占補平衡具有較高的執行力，但耕地占補平衡后的補充耕地大多實施“項目制”管理，具有周期短、重工程建設而輕后期管護等特征，往往難以達到項目驗收的長效性標準。占補后的農田整治通常也由政府主導，通過土地平整、田間道路和農田水利建設等工程性手段和農地權屬調整等管理措施來提升耕地產能，但農戶作為耕作主體，缺乏對占補耕地及其配套工程設施的管護資金和動力，仍然難以有效發揮耕地產能，并可能加劇耕地撂荒問題。在耕地占補過程中，占用、復墾和管護等環節涉及多個實施主體，各個主體間權利、責任與享益不匹配，導致各方參與占補耕地后續保護的積極性不足。關鍵原因在于：一方面是缺乏考核的全面性。既有耕地占補多以數量平衡為導向，耕地占用方依據占補數量給予資金補償，地方政府所實施的復墾項目也以數量補充為主，相對忽略耕地質量和生態修復，并沒有明確的指標考核占補耕地質量和生態狀況。另一方面是缺乏考核的長期性。“土地財政”催生了耕地占補的跨區指標交易，指標交易價值遠超占補耕地的實際價值。利益補償機制的缺位，誘使地方政府將小部分補償資金用于耕地復墾，而將大部分資金用于其他財政事項支出，這導致復墾耕地的后續管護資金缺乏。占補資金錯配致使農戶難以獲得與占補耕地相關的利益分配。并且，占補耕地本身質量較低，耕作主體出于對風險收益的權衡而較少進行長期投資。
第三，在占補過程中對耕地后備資源的開發利用不夠。18億畝耕地紅線決定了耕地占補資源的有限性，因此，必須加大力度強化后備耕地資源的開發利用。后備耕地資源主要包括鹽堿地、低效閑置建設用地、長期不耕作的撂荒地，以及從耕地中流出的園地、林地、草地等其他農用地。應該認識到，中國耕地后備資源日益匱乏，利用和開發力度欠缺，且較難真正轉化為具備產能的占補耕地。畜禽養殖和設施農業等非農用地、非糧用地的復墾騰退成本高，使得耕地占補平衡的可操作空間較小。除基本的糧食生產外，居民食物消費結構的轉變使得多種類型食物需求增長旺盛，這些農產品的生產均需要一定的土地要素支持。事實上，中國耕地后備資源空間分布不均，多處于中西部的生態脆弱區，整治鹽堿地、撂荒地以及其他農用地的成本較高，地方政府缺乏開發耕地后備資源的資金和動力。同時，耕地后備資源本身的立地條件較差、質量水平較低，要通過改造達到占補條件可能需要采用多種技術手段，而當前相關技術的缺乏也進一步制約了耕地后備資源的開發。例如，鹽堿地綜合治理須采用化學、生物和物理等多種手段，且在短期內難以恢復產能，可耕作品種也相對受限。
三、完善耕地占補平衡制度的策略性思考
全面深化農村改革，完善耕地占補平衡制度，必須與當前經濟社會發展現實及農業農村實踐狀況相適應，與耕地數量、質量、生態“三位一體”保護目標相銜接。
第一，確保耕地數量紅線不變，因地制宜實施精準化策略。耕地保護是中國長期堅持的一項基本國策，而堅決守住18億畝耕地紅線是穩定糧食安全的底線。要深化“耕地紅線就是底線”的責任認識，并加強對耕地資源的系統性認知，依據資源稟賦狀況及經濟社會發展水平，因地制宜確立守住耕地紅線的策略。遵循“國家管總量、省級負總責、市縣抓落實”的原則，建立嚴格的總量管理體系。對于經濟發展水平較高的地區，應該嚴格控制城市建設用地擴張、穩定現有耕地保有量、嚴守數量平衡，進一步提高耕地資源利用效率；對于糧食生產功能區，要確保其耕地尤其是永久基本農田不減量、不降質、生態向好發展，嚴控耕地“非糧化”“非農化”問題，根據水土要素稟賦匹配狀況動態調整糧食主產區的耕地劃定范圍；對于西北干旱、黃土高原和南方丘陵等生態脆弱地區，面對耕地退化、水土流失、酸化等問題，應將耕地質量提升和永久基本農田生態修復作為核心，確保耕地存量不減少。
第二，強化耕地占補總體布局，實現由小占補到大占補的思維轉變。耕地占補平衡要立足大國土觀、大資源觀和大食物觀，更好地服務于經濟社會發展用地需求和農業農村現代化發展目標，推進農業供給側結構性改革。從大國土觀來看，耕地占補平衡要統籌鹽堿地等未利用地、其他農用地、低效閑置建設用地等各類非耕地，并將其作為補充性耕地來源，實現耕地占補范疇由耕地向其他國土資源拓展。從大資源觀來看，要不斷豐富和補充后備耕地資源，為耕地占補平衡提供調整空間。綜合運用生物、化學、物理手段和高科技手段，改造開發南方丘陵紅壤區、黃土丘陵水土流失區、北方沙地區、西北干旱區、黃河三角洲濱海鹽堿區等區域的邊際土地。從大食物觀來看，應該進一步鼓勵廣義上的耕地占補平衡，滿足多元化食物供給體系的用地需求。對于能夠提供多樣化食物來源的區域，應該在用地指標交易、財政補貼、轉移支付等方面予以政策傾斜，從而形成保數量、提質量、拓食源、升結構的占補平衡激勵機制與長效機制。
第三，構建耕地占補平衡綜合指標，完善耕地保護補償機制。在山水林田湖草沙一體化保護和系統治理理念的指引下，應該將耕地占補平衡置于各類自然資源共同構成的自然系統和國土空間中進行保護和管理，將非農建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統一納入耕地占補平衡管理。現有的耕地占補平衡指標體系以面積數量指標為主，相對忽略耕地質量和生態狀況，單一維度的指標也不利于耕地保護補償機制的建立。應構建起可衡量耕地數量、質量、生態“三位一體”的占補指標，并且構建全國范圍的統一市場機制，以便于指標交易，由此發揮市場在耕地保護中的基礎性作用。耕地數量既包括空間維度的耕地面積，也包括時間維度的播種或收獲面積；耕地質量既體現在土壤肥力狀況上，又包括各類配套工程（土地連片整理、高標準農田、灌溉設施、退化治理等）質量狀況；耕地生態不僅包括農田系統的生物多樣性、耕地資源及地理景觀的生態服務能力，也包括糧食安全、空間布局和生態系統之間的動態平衡性與可持續性。綜合來看，耕地數量、質量和生態綜合指標突出表現為耕地的產能潛力及其穩定性，應以此為基礎引入統一的計量標準，在全國各個省份間進行配額調劑。同時，要將耕地占補質量和生態平衡與財政支持、轉移支付等公共政策結合，實行高質量保護得益、低質量保護付費的差別激勵策略，明確主體的權益與責任，激發占補耕地保護主體的積極性。
作者介紹：羅必良，華南農業大學文科資深教授、國家農業制度與發展研究院院長、教育部“長江學者”特聘教授，主要研究方向為農業經濟、產權理論與制度經濟。中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2025年第2期
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