編者按：2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，扎實(shí)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，全面深化改革，并提出了2025年要重點(diǎn)做好的九個(gè)方面具體工作。2024年中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。為進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議精神，引導(dǎo)學(xué)界加強(qiáng)和深化相關(guān)領(lǐng)域的研究，本刊編輯部邀請(qǐng)5位權(quán)威專(zhuān)家對(duì)其中部分重要內(nèi)容展開(kāi)深度解讀，以饗讀者。
嚴(yán)守耕地紅線，必須構(gòu)建最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系。其中，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，是實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)動(dòng)態(tài)平衡的重要舉措。經(jīng)過(guò)多年努力，中國(guó)耕地保護(hù)取得積極成效，曾持續(xù)多年的耕地“南減北增”狀況開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳媳彪p增”。但必須認(rèn)識(shí)到，中國(guó)人均耕地面積少、總體質(zhì)量不高、后備資源不足的基本國(guó)情沒(méi)有發(fā)生根本性改變，耕地保護(hù)任務(wù)沒(méi)有減輕，而是更加艱巨。黨的二十屆三中全會(huì)提出，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度；2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)守耕地紅線，嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理；2024年中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，強(qiáng)化耕地保護(hù)和質(zhì)量提升，嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理。必須深化改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，使這一制度與耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)目標(biāo)相銜接，更好地服務(wù)于國(guó)家糧食安全，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的需要。
一、耕地占補(bǔ)平衡政策的演進(jìn)歷程
中國(guó)耕地占補(bǔ)平衡的政策演進(jìn)，大體經(jīng)歷了數(shù)量平衡、“數(shù)量－質(zhì)量”平衡、“數(shù)量－質(zhì)量－生態(tài)”平衡三個(gè)發(fā)展階段，體現(xiàn)了制度內(nèi)涵的不斷深化和政策手段的不斷完善。
第一個(gè)階段是耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡階段（1997－2003年）。1986年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》提出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策”。1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》發(fā)布，提出實(shí)行占用耕地與開(kāi)發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策。在1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，耕地占補(bǔ)平衡制度從法律層面被確立；同年發(fā)布的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定嚴(yán)格控制基本農(nóng)田的占用。1999年，《國(guó)土資源部關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》強(qiáng)調(diào)細(xì)化耕地補(bǔ)償制度的責(zé)任與監(jiān)管。2001年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》提出，通過(guò)土地管制和耕地補(bǔ)償落實(shí)“占一補(bǔ)一”原則。在這一時(shí)期，耕地占補(bǔ)平衡制度的核心是嚴(yán)格管控耕地?cái)?shù)量及用途，以確保耕地總量不減少。
第二個(gè)階段是耕地占補(bǔ)“數(shù)量－質(zhì)量”平衡階段（2004－2010年）。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地的需求持續(xù)增長(zhǎng)，耕地占補(bǔ)中“以劣補(bǔ)優(yōu)”的現(xiàn)象頻發(fā)，耕地質(zhì)量退化問(wèn)題越發(fā)嚴(yán)峻。對(duì)此，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》發(fā)布，要求嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度，防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣。2004年第二次修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)一步明確，占用耕地與開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地?cái)?shù)量平衡、質(zhì)量相當(dāng)。這一時(shí)期的政策導(dǎo)向是既要保障耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡，又要確保耕地占補(bǔ)質(zhì)量平衡。
第三個(gè)階段是耕地占補(bǔ)“數(shù)量－質(zhì)量－生態(tài)”平衡階段（2011年至今）。2012年，為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于耕地?cái)?shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)的有關(guān)要求，原國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》。2017年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。2024年發(fā)布的《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》指出，完善占補(bǔ)平衡要堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，切實(shí)做到數(shù)量平衡、質(zhì)量平衡、產(chǎn)能平衡。
根據(jù)以上階段的發(fā)展?fàn)顩r，可以看出，中國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度不斷完善，由單一的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)調(diào)整為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益綜合目標(biāo)，注重對(duì)耕地的多維保護(hù)和永續(xù)利用。
二、耕地占補(bǔ)平衡制度運(yùn)行的主要問(wèn)題
當(dāng)前，耕地占補(bǔ)平衡制度在運(yùn)行過(guò)程中主要面臨三大問(wèn)題：耕地占補(bǔ)如何進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管？占補(bǔ)耕地誰(shuí)來(lái)保護(hù)？占補(bǔ)耕地資源如何拓展？這些關(guān)鍵問(wèn)題的解決，對(duì)于改革完善現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度具有重要意義。
第一，耕地占補(bǔ)監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制不足。長(zhǎng)期以來(lái)，耕地占補(bǔ)中“占多補(bǔ)少”“占優(yōu)補(bǔ)劣”“破壞生態(tài)”等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。雖然耕地保護(hù)的考核機(jī)制有助于遏制地方政府的“占多補(bǔ)少”，保障占補(bǔ)總量平衡，但是，耕地質(zhì)量監(jiān)督上的考核困難與生態(tài)保護(hù)上的信息不對(duì)稱(chēng)，易于誘發(fā)地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，難以達(dá)成國(guó)家目標(biāo)與地方政府行為響應(yīng)的激勵(lì)相容。其主要原因在于，占補(bǔ)項(xiàng)目在工程實(shí)施的后續(xù)監(jiān)管中涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等多個(gè)管理部門(mén)，但協(xié)同機(jī)制的缺乏使得各部門(mén)在后續(xù)監(jiān)管中多側(cè)重于其職責(zé)范圍，難以在目標(biāo)上達(dá)成一致。同時(shí)，統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)和考核機(jī)制的缺乏，使得地方政府在占補(bǔ)耕地管理上以數(shù)量的平衡為優(yōu)先，對(duì)質(zhì)量提升和生態(tài)修復(fù)的投入不足。而對(duì)于耕地質(zhì)量和生態(tài)情況的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)監(jiān)管，需要專(zhuān)業(yè)的技術(shù)手段和人員投入，隱含著高昂的監(jiān)督成本。當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展，將衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術(shù)運(yùn)用于耕地占補(bǔ)動(dòng)態(tài)管理已成為可能，但是，集耕地資源存量變化和占補(bǔ)平衡監(jiān)管、永久基本農(nóng)田監(jiān)測(cè)、增減掛鉤與土地征收監(jiān)管等多個(gè)功能于一體的綜合信息管理平臺(tái)的構(gòu)建，尚處于起步階段。
第二，耕地占補(bǔ)的保護(hù)主體責(zé)任并不明確。政府依靠行政力量所主導(dǎo)的耕地占補(bǔ)平衡具有較高的執(zhí)行力，但耕地占補(bǔ)平衡后的補(bǔ)充耕地大多實(shí)施“項(xiàng)目制”管理，具有周期短、重工程建設(shè)而輕后期管護(hù)等特征，往往難以達(dá)到項(xiàng)目驗(yàn)收的長(zhǎng)效性標(biāo)準(zhǔn)。占補(bǔ)后的農(nóng)田整治通常也由政府主導(dǎo)，通過(guò)土地平整、田間道路和農(nóng)田水利建設(shè)等工程性手段和農(nóng)地權(quán)屬調(diào)整等管理措施來(lái)提升耕地產(chǎn)能，但農(nóng)戶(hù)作為耕作主體，缺乏對(duì)占補(bǔ)耕地及其配套工程設(shè)施的管護(hù)資金和動(dòng)力，仍然難以有效發(fā)揮耕地產(chǎn)能，并可能加劇耕地撂荒問(wèn)題。在耕地占補(bǔ)過(guò)程中，占用、復(fù)墾和管護(hù)等環(huán)節(jié)涉及多個(gè)實(shí)施主體，各個(gè)主體間權(quán)利、責(zé)任與享益不匹配，導(dǎo)致各方參與占補(bǔ)耕地后續(xù)保護(hù)的積極性不足。關(guān)鍵原因在于：一方面是缺乏考核的全面性。既有耕地占補(bǔ)多以數(shù)量平衡為導(dǎo)向，耕地占用方依據(jù)占補(bǔ)數(shù)量給予資金補(bǔ)償，地方政府所實(shí)施的復(fù)墾項(xiàng)目也以數(shù)量補(bǔ)充為主，相對(duì)忽略耕地質(zhì)量和生態(tài)修復(fù)，并沒(méi)有明確的指標(biāo)考核占補(bǔ)耕地質(zhì)量和生態(tài)狀況。另一方面是缺乏考核的長(zhǎng)期性。“土地財(cái)政”催生了耕地占補(bǔ)的跨區(qū)指標(biāo)交易，指標(biāo)交易價(jià)值遠(yuǎn)超占補(bǔ)耕地的實(shí)際價(jià)值。利益補(bǔ)償機(jī)制的缺位，誘使地方政府將小部分補(bǔ)償資金用于耕地復(fù)墾，而將大部分資金用于其他財(cái)政事項(xiàng)支出，這導(dǎo)致復(fù)墾耕地的后續(xù)管護(hù)資金缺乏。占補(bǔ)資金錯(cuò)配致使農(nóng)戶(hù)難以獲得與占補(bǔ)耕地相關(guān)的利益分配。并且，占補(bǔ)耕地本身質(zhì)量較低，耕作主體出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)收益的權(quán)衡而較少進(jìn)行長(zhǎng)期投資。
第三，在占補(bǔ)過(guò)程中對(duì)耕地后備資源的開(kāi)發(fā)利用不夠。18億畝耕地紅線決定了耕地占補(bǔ)資源的有限性，因此，必須加大力度強(qiáng)化后備耕地資源的開(kāi)發(fā)利用。后備耕地資源主要包括鹽堿地、低效閑置建設(shè)用地、長(zhǎng)期不耕作的撂荒地，以及從耕地中流出的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，中國(guó)耕地后備資源日益匱乏，利用和開(kāi)發(fā)力度欠缺，且較難真正轉(zhuǎn)化為具備產(chǎn)能的占補(bǔ)耕地。畜禽養(yǎng)殖和設(shè)施農(nóng)業(yè)等非農(nóng)用地、非糧用地的復(fù)墾騰退成本高，使得耕地占補(bǔ)平衡的可操作空間較小。除基本的糧食生產(chǎn)外，居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變使得多種類(lèi)型食物需求增長(zhǎng)旺盛，這些農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)均需要一定的土地要素支持。事實(shí)上，中國(guó)耕地后備資源空間分布不均，多處于中西部的生態(tài)脆弱區(qū)，整治鹽堿地、撂荒地以及其他農(nóng)用地的成本較高，地方政府缺乏開(kāi)發(fā)耕地后備資源的資金和動(dòng)力。同時(shí)，耕地后備資源本身的立地條件較差、質(zhì)量水平較低，要通過(guò)改造達(dá)到占補(bǔ)條件可能需要采用多種技術(shù)手段，而當(dāng)前相關(guān)技術(shù)的缺乏也進(jìn)一步制約了耕地后備資源的開(kāi)發(fā)。例如，鹽堿地綜合治理須采用化學(xué)、生物和物理等多種手段，且在短期內(nèi)難以恢復(fù)產(chǎn)能，可耕作品種也相對(duì)受限。
三、完善耕地占補(bǔ)平衡制度的策略性思考
全面深化農(nóng)村改革，完善耕地占補(bǔ)平衡制度，必須與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)及農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)踐狀況相適應(yīng)，與耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)目標(biāo)相銜接。
第一，確保耕地?cái)?shù)量紅線不變，因地制宜實(shí)施精準(zhǔn)化策略。耕地保護(hù)是中國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策，而堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線是穩(wěn)定糧食安全的底線。要深化“耕地紅線就是底線”的責(zé)任認(rèn)識(shí)，并加強(qiáng)對(duì)耕地資源的系統(tǒng)性認(rèn)知，依據(jù)資源稟賦狀況及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，因地制宜確立守住耕地紅線的策略。遵循“國(guó)家管總量、省級(jí)負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的原則，建立嚴(yán)格的總量管理體系。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，應(yīng)該嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張、穩(wěn)定現(xiàn)有耕地保有量、嚴(yán)守?cái)?shù)量平衡，進(jìn)一步提高耕地資源利用效率；對(duì)于糧食生產(chǎn)功能區(qū)，要確保其耕地尤其是永久基本農(nóng)田不減量、不降質(zhì)、生態(tài)向好發(fā)展，嚴(yán)控耕地“非糧化”“非農(nóng)化”問(wèn)題，根據(jù)水土要素稟賦匹配狀況動(dòng)態(tài)調(diào)整糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地劃定范圍；對(duì)于西北干旱、黃土高原和南方丘陵等生態(tài)脆弱地區(qū)，面對(duì)耕地退化、水土流失、酸化等問(wèn)題，應(yīng)將耕地質(zhì)量提升和永久基本農(nóng)田生態(tài)修復(fù)作為核心，確保耕地存量不減少。
第二，強(qiáng)化耕地占補(bǔ)總體布局，實(shí)現(xiàn)由小占補(bǔ)到大占補(bǔ)的思維轉(zhuǎn)變。耕地占補(bǔ)平衡要立足大國(guó)土觀、大資源觀和大食物觀，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。從大國(guó)土觀來(lái)看，耕地占補(bǔ)平衡要統(tǒng)籌鹽堿地等未利用地、其他農(nóng)用地、低效閑置建設(shè)用地等各類(lèi)非耕地，并將其作為補(bǔ)充性耕地來(lái)源，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)范疇由耕地向其他國(guó)土資源拓展。從大資源觀來(lái)看，要不斷豐富和補(bǔ)充后備耕地資源，為耕地占補(bǔ)平衡提供調(diào)整空間。綜合運(yùn)用生物、化學(xué)、物理手段和高科技手段，改造開(kāi)發(fā)南方丘陵紅壤區(qū)、黃土丘陵水土流失區(qū)、北方沙地區(qū)、西北干旱區(qū)、黃河三角洲濱海鹽堿區(qū)等區(qū)域的邊際土地。從大食物觀來(lái)看，應(yīng)該進(jìn)一步鼓勵(lì)廣義上的耕地占補(bǔ)平衡，滿(mǎn)足多元化食物供給體系的用地需求。對(duì)于能夠提供多樣化食物來(lái)源的區(qū)域，應(yīng)該在用地指標(biāo)交易、財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等方面予以政策傾斜，從而形成保數(shù)量、提質(zhì)量、拓食源、升結(jié)構(gòu)的占補(bǔ)平衡激勵(lì)機(jī)制與長(zhǎng)效機(jī)制。
第三，構(gòu)建耕地占補(bǔ)平衡綜合指標(biāo)，完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。在山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理理念的指引下，應(yīng)該將耕地占補(bǔ)平衡置于各類(lèi)自然資源共同構(gòu)成的自然系統(tǒng)和國(guó)土空間中進(jìn)行保護(hù)和管理，將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹(shù)、種果種茶等各類(lèi)占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補(bǔ)平衡管理。現(xiàn)有的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)體系以面積數(shù)量指標(biāo)為主，相對(duì)忽略耕地質(zhì)量和生態(tài)狀況，單一維度的指標(biāo)也不利于耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立。應(yīng)構(gòu)建起可衡量耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的占補(bǔ)指標(biāo)，并且構(gòu)建全國(guó)范圍的統(tǒng)一市場(chǎng)機(jī)制，以便于指標(biāo)交易，由此發(fā)揮市場(chǎng)在耕地保護(hù)中的基礎(chǔ)性作用。耕地?cái)?shù)量既包括空間維度的耕地面積，也包括時(shí)間維度的播種或收獲面積；耕地質(zhì)量既體現(xiàn)在土壤肥力狀況上，又包括各類(lèi)配套工程（土地連片整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、灌溉設(shè)施、退化治理等）質(zhì)量狀況；耕地生態(tài)不僅包括農(nóng)田系統(tǒng)的生物多樣性、耕地資源及地理景觀的生態(tài)服務(wù)能力，也包括糧食安全、空間布局和生態(tài)系統(tǒng)之間的動(dòng)態(tài)平衡性與可持續(xù)性。綜合來(lái)看，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)綜合指標(biāo)突出表現(xiàn)為耕地的產(chǎn)能潛力及其穩(wěn)定性，應(yīng)以此為基礎(chǔ)引入統(tǒng)一的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)各個(gè)省份間進(jìn)行配額調(diào)劑。同時(shí)，要將耕地占補(bǔ)質(zhì)量和生態(tài)平衡與財(cái)政支持、轉(zhuǎn)移支付等公共政策結(jié)合，實(shí)行高質(zhì)量保護(hù)得益、低質(zhì)量保護(hù)付費(fèi)的差別激勵(lì)策略，明確主體的權(quán)益與責(zé)任，激發(fā)占補(bǔ)耕地保護(hù)主體的積極性。
作者介紹：羅必良，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)文科資深教授、國(guó)家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院院長(zhǎng)、教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)權(quán)理論與制度經(jīng)濟(jì)。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2025年第2期
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