近日，中辦、國辦印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提到，“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。
意義之所以重大，一方面是因為它關乎農民的土地權利和發展問題，另一方面因為它是對當前農村面臨的重大權利性和機制性問題做出的回應。筆者長期在農村進行田野調查，在調查中，筆者深深感受到土地權屬不清以及流轉機制不完善給農民權利和農民收益帶來的損失。
這些問題主要體現在以下幾方面。一是在部分農村，有大量的荒地存在。由于一些村莊勞動力外出務工的情況較多，同時受制于土地產權，規范化的土地流轉并不多、流轉效益也不大，因此許多耕地就處于無人耕種的狀態。二是人情式流轉現象較多。大多外出打工的農民一般將土地流轉給親戚、鄰居等有人情關系的人，雙方沒有簽訂協議，收益分配一般也靠人情劃分，有的是流入方每年給流出方一些糧食。這樣的土地流轉造成了產權與收益的不對等。三是征地過程中存在著以“集體所有權”壓制“承包權”的現象。筆者在調查中發現，一些城郊村的土地被征用時，常常有干部用“土地是集體的”、“土地是國家的”、“你只是有使用權而已”這樣的理由來回應農民的不同意見。
上述問題在很大程度上可以歸因于“三權”的邊界及相互關系模糊不清，這進一步導致農民的土地權利與權益沒有得到完全實現。首先，集體所有權在強制性權力的支撐下容易侵蝕農民的承包經營權，其結果是農民失去土地。其次，在承包權與經營權邊界界定不清、流轉程序不規范的情況下，農民的土地難以轉為資本，其結果是農民失去收益。
近日出臺的《意見》對農村土地“三權分置”作了明確規定，并提出了相關保障機制，這對于明晰土地權屬、促進土地增值無疑是有益的，因為只有在產權清晰、土地權利得到充分保障的基礎上，農民才能通過土地來擴大收益。不過，仍需注意的是，政策最終還需要基層政府和自治組織來落實，因此，農民土地權益的真正實現還得依賴于基層對農民權利的尊重，并且需要基層發揮智慧探索出將權利轉化為收益的具體路徑。
作者單位：華中師范大學中國農村研究院
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