《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年（2016—2020年）規(guī)劃綱要》里明確要求：“推進(jìn)以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，加快新型城鎮(zhèn)化步伐，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。”2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)：“促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，要更加注重人口經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境空間均衡；保障改善民生，要更加注重對(duì)特定人群特殊困難的精準(zhǔn)幫扶”。近些年來(lái)，上海以“三個(gè)集中”（人口集中、土地集中、產(chǎn)業(yè)集中）為戰(zhàn)略導(dǎo)向，強(qiáng)化“謹(jǐn)慎更新”與“有機(jī)更新”的理念，尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，利用土地整治促進(jìn)郊區(qū)農(nóng)民相對(duì)集中居住，引導(dǎo)農(nóng)民到新型社區(qū)和城鎮(zhèn)來(lái)生活生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶、改善人居環(huán)境，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。
一、總體情況與典型案例
上海市以土地整治促進(jìn)郊區(qū)農(nóng)民相對(duì)集中居住，主要有增減掛鉤項(xiàng)目、市級(jí)土地整治項(xiàng)目、郊野公園項(xiàng)目三種類(lèi)型。目前，上海市以土地整治方式促進(jìn)農(nóng)民集中居住的戶數(shù)達(dá)到18950戶，均疊加使用增減掛鉤政策。近些年來(lái)由于堅(jiān)持先行先試，形成一批各具特色的農(nóng)民集中居住的典型案例。
1外岡模式——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型（鎮(zhèn)區(qū)安置）嘉定區(qū)外岡村項(xiàng)目為2011年度市級(jí)項(xiàng)目，建設(shè)規(guī)模533.23公頃，涉及農(nóng)戶508戶。項(xiàng)目采取宅基地置換模式，規(guī)劃農(nóng)戶原宅基地拆除后，在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一建設(shè)集中高層商品安置房。
2小昆山模式——小城鎮(zhèn)建設(shè)型（整鎮(zhèn)分批）松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)通過(guò)小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)工作，推進(jìn)該鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)5個(gè)村面積153.69公頃的分散農(nóng)民住宅地塊實(shí)施拆舊搬遷，實(shí)現(xiàn)2269戶6770名農(nóng)民“洗腳進(jìn)城”。騰退出的土地將著力打造產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)集中區(qū)、集鎮(zhèn)建設(shè)示范區(qū)、人口轉(zhuǎn)移集聚區(qū)、文化旅游發(fā)展區(qū)和農(nóng)田設(shè)施規(guī)模區(qū)。
3新葉模式-鄉(xiāng)村復(fù)興型（村內(nèi)安置）奉賢莊行新葉村項(xiàng)目為2011年度市級(jí)項(xiàng)目，建設(shè)規(guī)模408.81公頃，涉及農(nóng)戶830戶。項(xiàng)目采取宅基地歸并模式，規(guī)劃農(nóng)戶原宅基地拆除后按戶建設(shè)集中安置房。參加歸并以后，農(nóng)民住進(jìn)了聯(lián)排別墅，日用品商店和農(nóng)資供應(yīng)點(diǎn)，以及醫(yī)務(wù)、健身、娛樂(lè)、學(xué)習(xí)設(shè)施一應(yīng)俱全的農(nóng)家會(huì)所。
4廊下模式-風(fēng)貌保護(hù)型（跨村近鎮(zhèn)安置）金山區(qū)廊下鎮(zhèn)擬搬遷的戶數(shù)為623戶，搬遷人口為2754人，宅基地面積合計(jì)為18.7公頃。搬遷農(nóng)戶采用“一補(bǔ)、二換、三不變”形式安置，現(xiàn)安置區(qū)一期已基本建設(shè)完畢，100余戶農(nóng)戶已于2014年底前喬遷新居；安置區(qū)二期也即將建設(shè)完畢。
二、規(guī)劃引導(dǎo)結(jié)合
上海市各區(qū)縣的村莊布點(diǎn)規(guī)劃，未來(lái)土地整治促進(jìn)集中居住可按類(lèi)別如保護(hù)型、發(fā)展型、撤并型和保留型分別予以引導(dǎo)，因地制宜地采取原地更新集中居住、本村異地集中、鎮(zhèn)區(qū)或城區(qū)集中等模式。
1.保護(hù)型村莊：指列入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)區(qū)的村莊以及生態(tài)重要度高、景觀多樣性豐富的村莊。可開(kāi)展保護(hù)性整治，提高村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，改善村民的生活水平，適度發(fā)展休閑、旅游產(chǎn)業(yè)等。
2、發(fā)展型村莊：指鄉(xiāng)村功能協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施完善、人口集聚度高的村莊。鼓勵(lì)結(jié)合現(xiàn)狀自然村布局，通過(guò)鄉(xiāng)村空間重構(gòu)，提高鄉(xiāng)村發(fā)展活力并合理調(diào)整農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間布局，加強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，重點(diǎn)解決農(nóng)村生活和產(chǎn)業(yè)污染治理。
3、撤并型村莊：指村莊規(guī)模小、礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后等整體功能出現(xiàn)衰落的村莊。涉及生態(tài)安全和健康安全的村莊應(yīng)優(yōu)先撤并，引導(dǎo)向新市鎮(zhèn)或城區(qū)安置。
4、保留型村莊：指生態(tài)環(huán)境較好但是村莊規(guī)模、人口集聚度、公共服務(wù)設(shè)施一般，鄉(xiāng)村發(fā)展并沒(méi)有明顯的特點(diǎn)和趨勢(shì)的村莊。暫時(shí)維持現(xiàn)狀，不鼓勵(lì)村莊公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套的再投入，引導(dǎo)人口的自然流出。
三、政策建議
建議下一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，可在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)整體實(shí)施郊野單元規(guī)劃，系統(tǒng)解決資金平衡和土地平衡問(wèn)題，明確鎮(zhèn)政府在涉農(nóng)資源整合中責(zé)任主體地位。同時(shí)將減量化和造血機(jī)制同步進(jìn)行，工業(yè)用地整治和宅基地置換同步，徹底改觀農(nóng)村面貌。最后應(yīng)給予農(nóng)民多種選擇權(quán)，補(bǔ)償方式可由單一的房屋補(bǔ)償變?yōu)?span>“房屋+貨幣”補(bǔ)償相結(jié)合的形式，有序引導(dǎo)農(nóng)民集中居住和現(xiàn)有宅基地退出。
(本文系上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心“農(nóng)民相對(duì)集中居住”課題組刊于國(guó)土資源部土地整治中心《土地整治動(dòng)態(tài)》第6期的文章)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：上海土地整治
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