承包地“變現”記
——進城農民“退地”觀察(上)
編者按：農村承包地、宅基地是農民最重要的土地財產權益。隨著城鎮化加快，一些已在城鎮站穩腳跟的進城農民，希望“變現”其留在農村的“兩塊地”，嘗試各種農地有償退出的辦法。當前，不少來自基層的退地嘗試，在保障農民利益前提下，找到盤活農地資源、實現城鄉市場要素高效配置的路徑，助推農民市民化進程。
退地是現實需求，也是理性選擇
作為全國城鄉統籌改革試驗區的重慶市，不少農民在城鎮已有穩定的職業和住所，享受到城鎮教育、醫療等公共保障，同時他們在農村仍保留宅基地、承包地等土地權益。對一些進城農民來說，人地長期分離，一方面使農地資源難以有效盤活，加劇承包地撂荒或宅基地閑置，不利于農業農村發展；另一方面，農地作為進城農民重要財產權益，價值無法“變現”。
作為全國第二批農村改革試驗區，重慶梁平縣全縣承包地面積近百萬畝，農民約有72萬人，其中超過4成常年外出。隨著大量農村人口轉移到城鎮，放棄了農業生產，不少農民確實有退出土地的意愿。為此，重慶梁平縣從2014年開始進城農民整戶退地試點。今年5月初，梁平縣川西村9社7戶農民，向社集體經濟組織申請整戶退出承包地，面積超過26畝，退地農民每畝地將獲得1.4萬元補償。
土地有償退出，來自于農民現實理性的選擇。半月談記者在川西村了解到，這7戶退地農民進城多年，有著穩定的職業和居所。45歲農民王元偉在外打工已20多年，在建筑工地干木工，月收入有1萬多元，加上妻子經營餐館，一家人日子過得還算富足。王元偉說，自己既不會種地也不愿種地，家里近7畝承包地，以前免費送給親戚種，2014年又以每畝約700元的價格流轉給大戶種蓮藕和水稻。“流轉當年，大戶按時足額交了租金，但第二年蓮藕價格暴跌，直到現在還有一半的租金沒付。”
談到為何愿意退地，王元偉說：“土地流轉有風險，與其一年一收租金，不如直接退地獲得一次性補償更劃算。帶著近10萬元補償金，一家人就算完全‘洗腳進城’了。”
在川西村，農民馮輝祿從上世紀90年代初起，就東奔西跑各地打工，幾十年都沒摸過鋤頭下過地，也從沒依靠土地生活。如今全家人已從村里搬出，把家安在了福建廈門。馮輝祿這次回村，就是專門處理退地的事。“自己拿到退地補償后就要回廈門了，徹底和土地‘脫鉤’了。以后可能就只能一年回來一次走走親戚了。”
重慶市巴南區也在做類似的退地嘗試。最近，巴南區天星寺鎮芙蓉村有7戶農民將土地承包經營權、集體經濟收益分配權等農村權益退還社集體經濟組織，在獲得相應退地補償的同時，也自愿注銷集體經濟成員資格，轉戶進城。同時，在確保土地集體所有權性質不變、土地用途不變的前提下，農業公司與社集體簽訂了土地流轉協議，對這7戶農民退出的土地進行綜合開發，發展規模經營。
五步流程確保承包地退出平穩有序
進城農民整戶退地，目前處于摸索階段，一些基層做法值得總結。在梁平縣，為了保證改革平穩推進，減少社會風險，縣里按照封閉試點的原則，重點做了五項政策設計：一是設定退地門檻。須同時滿足有穩定職業或經濟來源和有穩定住所兩項條件，才能整戶退地。川西村9社搞退地試點時，有21戶農民提出了退地申請。經嚴格審核，最后只有7戶完全滿足條件，進入退地程序。
二是明確退地流程。農民提出退地申請后，需由集體經濟組織成員會議討論同意、公示、備案并向社集體交還《土地承包經營權證》。
三是確定退地價格形成機制。退地價格由集體經濟組織與退地農戶充分協商，根據當地經濟發展水平及不同地類、地塊位置，綜合考慮本輪土地承包期 (至2027年止)剩余年限和年均土地流轉收益等因素，確定退地補償價格。川西村9社召開了3次村民代表會，共同協商退地價格，最后確定了每畝1.4萬元的補償標準。
四是籌措退地資金。采取縣、鄉鎮財政補助一點、集體經濟組織自籌一點的辦法，籌措退地周轉金，用于支付退地補償款。川西村7戶進城農民退地補償就由退地周轉金先行墊付。
五是建立退地利用辦法。按照“農地農用”的原則，農民退地后，社集體可將土地經營權流轉給農業大戶經營，不改變土地用途和性質。每年流轉收益用于歸還周轉金，超額部分作為社集體經濟組織收入。
梁平縣農村改革辦公室副主任吳正遠說，通過退地試點，一方面“變現”了農民承包地財產價值，使農民帶著財富進城。另一方面也沒有改變農地集體所有性質，不會沖擊土地制度的穩定性。
頂層設計需完善，社保空白要填補
記者在退地試點地區發現，由于承包地退出事關群眾切身利益，直接牽涉土地改革全局，一些國家政策在基層難以突破，一些難題也需要在改革過程中逐步給予回答。
在梁平縣，目前整戶退地面積控制在26畝左右，這主要是出于封閉運行、防控風險的考慮。吳正遠說，退地改革要進一步推廣，有兩個問題需要頂層設計給予解答：一是到2027年第二輪土地承包期結束后，對于退地農民交還給社集體經濟組織的土地，是否應該向本集體經濟組織成員重新分配，目前國家政策、法律尚不明確。二是在對農村土地征用時，為了保障農民生存，目前國家有較為完善的征地農民養老保險等保障政策，但針對自愿退地的農民，相關配套社會保障政策尚處于空白階段。
基層干部和退地農民建議，針對農民土地退出的現實情況，國家可考慮擇機出臺農民自愿退地養老保險，有效保障農民退地后的基本生活，減少改革風險。
同時，在梁平縣退地試點中，采取“財政出資+社集體經濟組織自籌”方式，建立土地退出周轉金，解決退地補償問題。從目前來看，由于退地補償是一次性支付，周轉金面臨著較大的籌措和資金平衡壓力。
在川西村，7戶農民退地需一次性支付40萬元補償，而社集體將農民退出的土地再流轉給大戶，每年租金收入不到2萬元。即便大戶每年按時支付租金，社集體要完全償付周轉金，需要20年的時間。基層建議，要使農民退地平穩運行，應配套完善的土地退出周轉金籌集機制，減輕資金壓力。
地票喚醒沉睡的宅基地
——進城農民“退地”觀察(下)
如今在重慶，農民退出宅基地已有相對完善的制度通道，即依托“地票”交易方式，農民平均每畝宅基地能獲得10萬元以上的收益，成為進城安家落戶的重要資本。
“以前是死資產，如今價值14萬元/畝。”
重慶江津區永興鎮農民周思強將自家宅基地復墾為耕地，獲得收益，隨后在鎮上買了一套100多平方米的商品房。“以前我家農房已有了40多年，四面透風，土墻裂開得有碗口那么大，都成危房了，真沒想到還值9萬塊錢。”
宅基地之所以能復墾“變現”，得益于地票設計。作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在2008年底重慶成立了全國首家農村土地交易所，根據國家城鄉建設用地占補平衡的規定，引導農民對廢棄的宅基地等農村建設用地進行復墾，形成建設用地指標，即“地票”，利用土地級差地租原理進行交易，收益扣除復墾成本，剩余的85%直補給農民，15%歸集體。
“復墾宅基地，搞地票交易，最初動議還來自于群眾主動要求。”涪陵區洪湖村黨支部書記郭中禮說，“農民愿意把宅基地復墾，原因也不復雜。村里 700多套農房中，完全坍塌的有40多套；多年無人居住的、已成為危舊房的有200多套。不少農民覺得，農房沒法進入市場、無法交易，與其長期閑置、破損不堪，不如復墾‘變現’，還能獲得一筆可觀收益。”
“宅基地復墾，地票交易，既是經濟事務，農民利益要保障，經濟訴求要尊重；同時也是群眾工作，要讓農民自愿參與、自主決定，在市場中公平獲得土地財富。”在涪陵區國土局干部楊斌看來，衡量農村土地政策創新是否成功，關鍵要看農民滿不滿意、能否受益，一定要讓群眾自愿、不搞強迫命令。
洪湖村村民譚明清一家經濟狀況一般，全家5口人只有4畝地，一年打工、干農活收入總共只有2萬多元。村民大會之后，譚明清是村里申請宅基地復墾的第一批村民。“通過地票交易，按照宅基地14萬元/畝的交易價格，我家0.6畝地，能得到8萬多塊錢，再加上政府危房改造補助，我在農民新居買了一套 160平方米的房子，生活條件好多了。”
“地隨人走”：自主選擇是基礎，利益激勵是關鍵
目前，我國龐大的農村人口基數決定了巨大的農村居民點用地規模，加上“一戶多宅”、“建新不拆舊”等問題長期得不到解決，農村人口進入城鎮后留下的空置宅基地缺乏流轉再利用或退出機制，“人走地不動”。各種因素疊加導致農村“空心化”加劇，使宅基地閑置、浪費問題凸顯。
在戶籍改革過程中，重慶市曾經有測算，要使新市民完全融入城鎮，人均需要配套約100平方米生活居住用地。對于整個用地市場供給而言，地票在一定程度上暢通了“地隨人走”的機制，伴隨農民大規模進城落戶，其留在農村的宅基地得以重新復墾成為耕地，在當前農村建設用地減少的同時，依靠增減掛鉤機制，城鎮建設用地得以增加，滿足了新增城市人口的用地需求。
在現階段，進城農民不愿意退出宅基地主要原因還是補償低于預期、在城市就業沒有保障、買不起房等。半月談記者曾在梁平、豐都不少村社采訪了解到，只要退出機制合理、補償標準較高、相關權益保障到位，相當部分進城農民有退出宅基地的意愿。
在不少專家看來，地票交易的建立，為城鎮化過程中農民進城提供了利益補償機制。農民通過地票獲取收益，同時在戶籍改革政策扶持下，更有助于解決城鎮住房、養老、醫療等問題，能更快地融入城鎮生活。
在重慶，有了地票之后，農民退出宅基地的畝均收益穩定在14萬元左右，符合農民的心理預期。據統計，重慶全家轉戶進城的農民中，通過地票方式退出宅基地的就達到1/4左右，而且還有一部分已經提出申請并在實施。
記者發現，重慶推動農民轉戶進城，并不強迫要求必須退出宅基地，是否退地、是否通過地票復墾宅基地都是農民的自主選擇。在現階段，地票交易對偏遠農村進城農民吸引力更突出。在重慶城口、巫溪等貧困、偏遠農村，農民房屋長期閑置、甚至廢棄，有的已經喪失了居住功能，不少農民都主動提出將宅基地復墾，退出變現后，搬遷進城或到農民新村居住。而對于經濟較為發達的近郊農村，或對于不少新建農房的農民而言，不少人認為未來宅基地升值潛力還很大，目前的 “地票”交易尚未達到其經濟預期，交易變現不“劃算”，復墾宅基地意愿并不強烈。
中國鄉村發現網轉自：半月談
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