原題：史嘯虎：農村土地承包經營權流轉局限性分析
今年中央一號文件著重提出，要“穩定農村土地承包關系并保持長久不變,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。”這是一個進步，也是一件好事。因為這一政策的推行可以適當增加農民，尤其是進城打工的農民工及其家庭的收入，也將有利于農用土地適當集中搞規模化經營。表面上看，這樣做還有利于貫徹國家糧食安全戰略。但是問題并非這么簡單。我認為，農村土地承包經營權流轉本身存在著極大的局限性，弄不好不僅解決不了農民進城定居城鎮化問題，甚至還會反過來阻礙國家糧食安全戰略的實施。具體分析如下：
一、農村土地承包經營權流轉只是一項輕徭薄賦惠農政策，遠不足以解決人的城鎮化問題
有人很可能對這一標題不以為然，農村土地承包經營權流轉可以增加農民，尤其是進城打工農民的收入，為何不足以解決人的城鎮化呢？對此，我們先說一些數據吧。比如，2012年我國農民工的人均年收入為2.6萬元。按農民工家庭平均3.5人口計，其人均收入則約為7500元/年，加上土地流轉收入人均1400元/年（按平均每戶承包土地7畝，人均2畝，每畝流轉租賃費600元+100元糧食補貼共700元計——部分地區承包地流轉租賃價格或高于或低于這一數字——作者注），農民工家庭人均收入大約為8900元/年。這一收入水平高于同期以務農為主的農戶家庭人均7000元收入，但與同期城鎮居民人均年收2.7萬元相比則僅為其三分之一。也就是說，2012年城鎮居民人均年收入是進城打工農民家庭人均年收入的3倍。
這個算法是站得住腳的。再說一個數據為輔證吧：根據官方數據，2012年我國城鄉差距約為3.23:1。對于農民工家庭人口來說，城鎮居民人均收入比其大約高3倍而不是高3.23倍，正好與我的這一計算大致相符。當然，這還只是算了農民工的人均直接收入，沒有將教育、醫衛和社會保障等社會福利包括在內。因為這些福利的提供是政府的職責，應由政府的公共服務加以解決。不過即便如此，這也足以說明，農民工打工收入即便再加上這次允許其承包土地流轉而增加的土地流轉收入，也只有城鎮居民人均收入的三分之一，顯然是遠不足以支撐農民工家庭遷徙和定居城鎮的成本的，更不用說在城市買房定居了。
那么，土地承包經營權流轉對于農民，特別是農民工來說，就沒有好處了嗎？當然不是。好處是有的，也就是前面算出來的，即在農民工打工收入基礎上再增加一筆額外的土地流轉收入，人均約為1400元/年左右。這筆收入是一個什么概念呢？我們可以再算一個帳。10年前中央推行惠農政策，取消農業稅和增加糧補，每個農民約可增收入300元/年（取消農業稅農戶每人約可增加100元收入，而糧食補貼每畝100元，按7畝地，700元，平均3.5口人的家庭，每人亦可增加另外200元）。但如扣除這十年來的物價上漲因素，這次允許承包地流轉的惠農政策與10年前取消農業稅的那次惠農政策在程度上雖然略好些，但其實也差不多。這就是說，對于農民而言，承包經營權流轉能夠增加收入當然是好事，但這遠不能解決不了他們遷徙定居城鎮這一大問題。
有人會說，那現在承包地可以抵押貸款呀。允許承包地可以抵押貸款雖然擴大了承包經營權的權能，增加了農民的選擇，但土地承包經營權本身的價值有限，這使得即便拿其去抵押貸款也貸不到多少錢，最多是其流轉租賃費的2-3倍，每畝1-2千元而已。而且貸款的錢你能拿來消費或移居城市嗎？肯定不行。另外，根據報道情況看，各地在承包地抵押貸款的操作上都有一個相關政府部門審核和登記的環節，否則商業銀行就不愿發放貸款。我們且不說承包經營權可以抵押貸款是否符合通行的金融信貸原則，只說這樣做今后會給政府走成怎樣的困擾。因為政府硬性推行承包經營權可以抵押貸款，其實是在拿政府的信用做擔保。以后一旦農民無法還款，發生信貸訴訟，政府將何以處之？準備好了履行擔保責任幫助違約人還款嗎？如果沒有，今后發生了該怎么辦呢？即便銀行勝訴，它要那塊地的承包經營權干什么？土地所有權人又將如何看待此事并維權呢？
所以我們可以說，允許承包地流轉及抵押貸款等擴大承包經營權能，對農民而言，經濟上僅是多了一個選擇，又一次輕徭賦而已，解決不了多大問題，而且，今后還會產生很多顯而易見的法理矛盾和法律糾紛問題。
我之所以要計算前述這個小賬是為了讓決策者和讀者們知曉：僅僅是推行農地承包經營權流轉而不是推行包括集體建設用地和宅基地在內的整體集體土地產權制度改革，是遠不能推進城鎮化的。從這個經濟小賬可見，2.6億農民工即便將他們所承包的土地經營權全部流轉出去，他們還是無法籍此而移居城鎮的。相反，流轉出去的土地承包經營權卻像一塊食之無味棄之可惜的雞肋，緊緊地勾住那這些希望移居城鎮的農民，使之無法脫離土地的羈絆而最終融入城市。
那么有人會說，即便土地承包經營權不能讓農民遷徙城鎮，但它會有利于土地相對集中，從而有利于推進農地的規模化經營和國家糧食安全戰略的實現。所以還是可以搞的。對此結論，我仍然不敢茍同。因為很多地方的實踐都表明，僅僅是農業用地承包經營權的流轉而不是其完整產權的市場化交易，表面上雖可暫時實現農業的規模化經營，但也是不可持續的，而且還有礙于國家糧食安全戰略的貫徹落實。
二、農地承包經營權流轉不利于糧食生產，也有悖于國家糧食安全戰略實現
前面我們說了僅靠承包經營權流轉遠不足以從經濟上幫助農民工家庭遷徙城鎮，不利于人的城鎮化推行。這里我再說一下農地承包經營權流轉為何會有礙于國家糧食安全戰略的實施？根據去年我們對安徽省某些縣市鄉鎮的調查，發現承包經營權流轉價格一般都是按當地糧食平均年收成計算的，約為500-700元/畝。低于這一流轉價格就很難租賃到流轉的承包農地。但按照這一平均年收的土地流轉費用支付后，土地租賃方，也即承包土地的受讓方，如再在流轉租賃來的土地上繼續種糧食，絕大多數都會出現經營虧損，除非他能在種植成本不變的情況下，一下子將糧食產量提高20%或以上。但這在實踐上是絕對不可能的事兒。
于是，至少有三分之二或以上的承包土地租賃方（很多都是企業和公司），在獲得流轉來的農地后，都拿來或種植高檔水果和大棚蔬菜或搞園林建設，還有不少干脆改變農地用途，從事特種養殖或發展農家樂等旅游設施，試圖以此彌補先前按照當地平均年收支付了的流轉成本，避免虧損。但這種做法已在不同程度上減少了當地糧食種植面積。當然，也相應減少了當地的糧食產量。還有一部分農戶，如種田大戶和家庭農場，受讓土地后雖然還堅持繼續種糧，但其必須承擔的高昂的土地租賃成本則使之基本處于虧損或非盈利狀態，大多艱難度日。國家給與他們的某些補貼，如農機和燃油補貼等，每畝僅幾十元，遠不能彌補其必須付出的每年每畝數百元的土地租賃費。毋庸諱言，這種情況已嚴重影響了土地流轉較多地區的糧食生產和產量。可以說，凡是農地流轉較多地區，其糧食總產量大多是降低而不是增加的。還有，受到第二輪承包年限的制約，很多地方的土地流轉期限多為8-10年左右，很少有10年以上的。土地受讓方因此一般不愿意在租賃土地上增加種植業所必須的地力培育上的投入，導致地力過度透支逐漸衰竭。
就以上情況看，農地承包經營權流轉本身并不是一種可持續發展的能有效地擴大農業規模化經營的方式。即便表面上暫時擴大了農業規模，但因承包經營權流轉本身所產生的相當于普通年收的成本，使得繼續種植糧食難以為繼。如果承包地租賃方不得不因此改變農地用途轉作它用，則必然會讓國家糧食安全處于一個危險的境地。
對于后者，國家雖然可以通過頒行嚴格的土地流轉管制辦法加以嚴格地控制，但這樣一來，必然會限制農地流轉，使得計劃中的農地規模化經營成為泡影。而對于前者，如果國家通過增加對流轉土地的受讓方——種田大戶和家庭農場的種糧補貼來予以鼓勵，則又會大幅度推高糧價，引發基本物價上漲。不僅如此，這類無限制增加農業補貼的做法還必然會受到WTO黃箱規則（WTO成員國對農業補貼不能超過本國農業總產值的8%）的進一步制約，甚至引發其它國家的不滿和抗議。
三、應推行包括農地在內的整體集體土地產權制度改革，賦予農民完整的土地產權
十八屆三中全會《全面深化改革決定》第21條指出，要“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”可以說，這句話是十八屆三中全會關于農村集體土地產權制度改革的核心所在，也是這屆全會《決定》可以流芳百世的主要依據所在。眾所周知，包括農民承包土地在內的集體土地是農村最大的一塊集體資產，賦予農民對集體資產股份的各種權利就必然意味著也要將農地的各種權利以股權方式賦予農民。什么叫賦予農民財產權？將農村集體土地完整的而不是部分的產權賦予農民才對呀。我們不能說，我只賦予你某種集體土地完整產權，某些土地只能賦予你部分產權。這種不全面的產權制度改革只會造成更多的矛盾和問題。
有人說，三中全會《決定》第20條只是賦予了農民承包地的各種權能，沒說承包地是可以股份化的集體資產，也沒說賦予農民承包地的各種權利，甚至還用這一條款來否定和阻擾對承包土地進行必要的土地產權制度改革。
其實，土地的承包經營權只是土地完整產權中的一部分，其它產權除了集體土地所有權外還包括第21條中所說的有關集體資產股份的那兩個很重要的有償退出權利和繼承權利等。這是經濟學上的一個常識，否認這一點顯然是不明智的。如果我們不是將承包土地如同集體建設用地那樣也納入集體土地產權制度改革范疇，而是刻意將承包土地撇除在集體資產股份化改革之外，那么我們的集體土地產權制度改革就是不完整的，也是不可能成功的。如果我們滿足于并局限于在所謂的土地承包經營權而不是承包地的完整產權上做文章，那就等于在螺螄殼里做道場，是沒有出路的。而且，這種有限改革既不能促進農民工遷徙定居城鎮，也不能有效地促進農地的規模化經營，甚至還會對國家長期的糧食安全戰略的實施產生極為不利的影響。不僅如此，長期將土地的承包經營權與土地所有權人為分離不僅與法理不合，還會埋下很多潛在法律糾紛的根子。
比如，與國有土地只有一個政府作為其所有權行使人不同，集體土地的所有權行使人數以十萬計。我們在推出承包土地流轉政策時大多是越俎代庖，從未征求過集體土地所有權行使人的意見，也基本無視他們的法定權利。現在也許還好辦，因為現在農村的所謂集體大多是虛置的，很少是組成法人的，而且市場經濟下的財產權利意識在基層干部中普遍淡薄。隨著集體資產產權制度改革不斷深入，集體土地所有權行使人亦將逐步法人化，組建為各種類型的合作社或公司，土地所隱含的巨大的市場價值也會不斷顯現出來。可以想見，在不遠的將來，即承包土地流轉若干年后，如果屆時各地的集體土地所有權行使人，即這些組建起來的各種類型的合作社和公司的市場經濟下的土地財產意識覺醒過來時，它們必然會向所有權屬于自己的那些流轉土地的租賃方主張并申索自己的權利。那時將會產生多少法律糾紛來？誰也無法預料。但如果政府通過頒行一些政策壓制它們的權利申索，這又會產生一個新的問題：法理何在呢？不是要讓市場在資源配置中起決定性作用嗎？那為什么土地所有權人不能主張和申索自己的權利呢？
屆時，類似于這樣的法律問題還會出現很多。比如今后農民們也許會問：同為集體土地，為何集體建設用地可以與國有土地同價同權上市交易，而自己的承包地和宅基地卻不能？為何土地承包經營權只允許流轉而不將其完整產權賦予我們以讓我們能夠有償退出？這些政策規定合理嗎？我也會問：如果承包地和宅基地不能市場化，那農民又將如何才能徹底擺脫土地羈絆有尊嚴地遷徙并定居城鎮呢？或者說，我們鼓吹和提倡了那么多年的人的城鎮化又何時才能實現呢？
時下中國的城鎮化已經發展到了這樣一個階段，數億長期在城鎮打工并生活的農民工及其家庭如果在今后幾年內仍然不能很快融入城市的話，中國的城鄉差距和貧富差距就會日益擴大，而以擴大內需為導向的經濟轉型就不可能實現，依舊依賴投資和出口的中國經濟必將受到嚴重的打擊，社會也將出現大的動蕩。什么叫人的城鎮化？人的城鎮化必須也只能基于廣大農民經濟和社會地位的提高，即土地財產權向他們的回歸。僅僅依靠放松戶籍管制以及政府擴大公共服務范圍都肯定是不行的。因此在進行農村集體土地產權制度改革時，我們絕不能過于拘泥于意識形態的束縛，不敢在承包地產權制度改革上越雷池一步，否則我們將錯過最佳的改革時機。
四、建議整體同步推行農村集體土地產權制度改革
為此我建議，中央改革領導小組應該對農村集體產權制度改革進行整體研究和設計，同步推行包括承包土地、集體建設用地和農村宅基地在內的一攬子集體土地產權制度改革。推行時可以根據實際情況和需要分輕重緩急和先后次序，但所有各項集體資產股份制改革都必須是以賦予農民完整土地產權為最終改革目標，而不能有的是賦予完整產權，有的則不是，而僅僅是賦予其部分產權或權能。那樣最終只會阻礙人的城鎮化的健康進行以及國家糧食安全戰略的實施，從而產生與我們當初設定的改革目標可能是截然相反的結果。
這里，我必須強調的是，在建立起嚴格而完善的耕地保護制度基礎上，將農民承包的農用土地和宅基地一并納入集體土地產權制度改革范圍并實行市場化交易是完全可以保障糧食安全的，而且也是推進人的城鎮化的唯一途徑。這樣做不僅符合法理，也絲毫不會從整體上改變農村土地實行集體所有制的性質。那種擔心將承包的農用土地和宅基地完整產權賦予農民可能會顛覆集體所有制的想法顯然是多余的，也是不必要的。
三中全會《決定》多處指出，要“使市場在資源配置中起決定性作用”。農村集體土地產權制度的整體改革可最終將那些市場價值高達數以百萬億元人民幣計的集體土地資源資本化和財富化，從根本上擴大內需，促使農村市場經濟進入一個大發展時期。最后我要說，賦予廣大農民完整的土地產權才是最好的富農政策，也是推進人的城鎮化健康發展和國家糧食安全的最終實現的唯一正確途徑。
（作者系廣州市社會科學院經濟學研究員、安徽大學兼職教授）
中國鄉村發現網轉自：光明網 2016-10-08
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