重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)事關(guān)我國基本生態(tài)安全和生態(tài)產(chǎn)品供給，是以空間保質(zhì)量，優(yōu)化國土空間開發(fā)的重要環(huán)節(jié)，推動(dòng)其可持續(xù)健康發(fā)展，必須對現(xiàn)有政策體系進(jìn)行再構(gòu)和完善。
一、政策的協(xié)調(diào)與整合是空間治理的核心內(nèi)容是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵所在
國家在推進(jìn)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略中,對加強(qiáng)和保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)采取了一系列政策措施,先后就其環(huán)境保護(hù)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等出臺(tái)有關(guān)政策,推動(dòng)其主體功能實(shí)現(xiàn)。然而,現(xiàn)有政策涉及層面尚為有限,未形成系統(tǒng)的政策體系,成效也因之受限。
重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以環(huán)境政策為統(tǒng)領(lǐng),以產(chǎn)業(yè)政策為切入點(diǎn),以土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族以及應(yīng)對氣候變化政策為重點(diǎn),以財(cái)政、投資政策為保障,以績效考核評價(jià)政策為抓手,建立起與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃目標(biāo)與長遠(yuǎn)發(fā)展相適應(yīng)的“9 + 1”政策體系,同時(shí),體系構(gòu)建還應(yīng)從科學(xué)性、系統(tǒng)性、實(shí)踐性等方面著力安排。
二、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系構(gòu)建的重大意義
1、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的豐富實(shí)踐
2010年國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,開啟了按主體功能、分區(qū)域科學(xué)開發(fā)與管控國土空間的進(jìn)程。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為功能定位,是主體功能區(qū)劃的重要組成部分。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系的構(gòu)建能夠?yàn)橹黧w功能區(qū)的發(fā)展規(guī)劃提供典型案例,其理論思路和實(shí)踐成果均可以為其他功能區(qū)政策體系的構(gòu)建提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。
2、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)保障
以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為導(dǎo)向,重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展建設(shè)不僅涉及區(qū)域經(jīng) 濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化等多種因素,還關(guān)系到全國范圍內(nèi)的資源配置,需要整合各個(gè)管理部門的政策,共同推進(jìn)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系的構(gòu)建,遵循系統(tǒng)治理的理念,在現(xiàn)有目標(biāo)需求的基礎(chǔ)上,對區(qū)域建設(shè)的方方面面做出明確的規(guī)范化安排。各項(xiàng)政策相互配合、相輔相成,有利于保障重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展建設(shè)行之有理、行之有據(jù)、行之有效。
3、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，負(fù)面清單實(shí)施的有力支撐
按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》的布局,重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度,因地制宜限制和禁止有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,從源頭遏制污染排放。當(dāng)前,負(fù)面清單制定工作穩(wěn)步推進(jìn)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系的構(gòu)建,能夠?yàn)樨?fù)面清單的進(jìn)一步落實(shí)提供行政上的保障,配套財(cái)政政策、績效考核政策等的推行更能從正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)等多方面推動(dòng)負(fù)面清單的執(zhí)行。
三、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系的主要內(nèi)容
按照《中華人民共和國第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》健全主體功能區(qū)配套政策體系的總體要求,結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體功能定位,重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以環(huán)境政策為統(tǒng)領(lǐng),以產(chǎn)業(yè)政策為切入點(diǎn),以土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族以及應(yīng)對氣候變化政策為重點(diǎn),以財(cái)政、投資政策為保障,以績效考核評價(jià)政策為抓手,建立起與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃目標(biāo)與長遠(yuǎn)發(fā)展相適應(yīng)的“9+1”政策體系。
1、以環(huán)境政策為統(tǒng)領(lǐng)
保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的供給能力是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)。在此目標(biāo)導(dǎo)向下,重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“環(huán)境優(yōu)先”的原則,將環(huán)境保護(hù)的要求滲透到其他各項(xiàng)政策當(dāng)中。從穩(wěn)增量和去存量兩方面著手,重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及環(huán)境評估、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、污染監(jiān)測、環(huán)保執(zhí)法、環(huán)境修復(fù)、信息公開等諸多方面。
在全面評估區(qū)域資源環(huán)境稟賦的基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境容量科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線與環(huán)境質(zhì)量底線,進(jìn)而分解確定區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與清潔生產(chǎn)要求,以此為據(jù)嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)測與稽查執(zhí)法。與此同時(shí),鼓勵(lì)環(huán)保科技創(chuàng)新,提高區(qū)域節(jié)能減排與污染治理能力,并通過信息公開強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任,提高環(huán)境保護(hù)公眾參與程度。
2、以產(chǎn)業(yè)政策為切入點(diǎn)
產(chǎn)業(yè)既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎,也是從源頭治理環(huán)境污染的動(dòng)力。作為限制開發(fā)區(qū)域,重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)在于結(jié)合區(qū)域資源條件,在不影響生態(tài)環(huán)境的前提下,有限度地發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)。其中,限制性和適度性體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)類型的選擇、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的控制、產(chǎn)業(yè)布局的安排等方面,需要以產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單為抓手,對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行科學(xué)的定性和定量管理。通過產(chǎn)業(yè)定性管理確定鼓勵(lì)、限制和禁止的產(chǎn)業(yè)類別,通過定量管理對項(xiàng)目占地、耗能、耗水以及污染排放等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化限定,由此將產(chǎn)業(yè)政策整合至產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單當(dāng)中。以清單為依據(jù),對未來產(chǎn)業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格篩選,對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)監(jiān)督管理,對適宜產(chǎn)業(yè)進(jìn)行鼓勵(lì)支持,對不適產(chǎn)業(yè)進(jìn)行退出整頓,并通過對清單的動(dòng)態(tài)管理實(shí)現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)化管理。
3、以土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族以及應(yīng)對氣候變化政策為重點(diǎn)
土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、氣候是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中包含的重要要素,在全國性政策安排的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)對上述方面的政策安排應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步融入自身的主體功能導(dǎo)向,使之為區(qū)域主體功能目標(biāo)服務(wù)。在土地政策方面,合理安排土地的用途和規(guī)模,確保生態(tài)用地性質(zhì)不改變,規(guī)模不減少;在農(nóng)業(yè)政策方面,通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、價(jià)格杠桿等,倡導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色生產(chǎn),減少農(nóng)業(yè)污染排放;在人口政策方面,實(shí)施積極的人口退出政策,鼓勵(lì)引導(dǎo)人口向縣城和中心鎮(zhèn)集聚,向重點(diǎn)開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移,避免區(qū)域人口分布與生態(tài)承載能力失調(diào);在民族政策方面,著力解決重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)少數(shù)民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出的民生問題和特殊問題,在保障基本生產(chǎn)生活的同時(shí)提高少數(shù)民族群眾的就業(yè)水平和收入水平;在應(yīng)對氣候變化政策方面,推進(jìn)天然林資源保護(hù)、退耕還林還草、退牧還草、風(fēng)沙源治理、防護(hù)林體系建設(shè)、野生動(dòng)植物園保護(hù)、濕地保護(hù)與恢復(fù)等,增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的固碳能力,并積極發(fā)展風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮?充分利用清潔、低碳能源,減少區(qū)域碳排放。
4、以財(cái)政、投資政策為保障
生態(tài)環(huán)境作為公共物品,不僅投入產(chǎn)出周期較長,其產(chǎn)出的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)還具有顯著的空間正外部性。小至相鄰區(qū)域,大至全國范圍都能享受到重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量提升所帶來的生態(tài)效益。為避免由此帶來的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣、市在環(huán)境和產(chǎn)業(yè)管控等政策落實(shí)過程中可能出現(xiàn)的積極性不足和能力缺失問題,需要在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系中輔以財(cái)政政策和投資政策作為保障。其中,在財(cái)政政策方面,要加大國家對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),特別是較為落后的中西部重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度,同時(shí)建立地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,由生態(tài)環(huán)境收益地區(qū)通過資金補(bǔ)助、定向援助、對口支援等形式對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償;在投資政策方面,加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的政府投資,包括生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目投資、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投資、生態(tài)移民項(xiàng)目投資、促進(jìn)就業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、支持適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資等,并提高其中中央政府投資的比重。同時(shí),鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資,通過金融手段,引導(dǎo)商業(yè)銀行按主體功能定位調(diào)整區(qū)域信貸投向,鼓勵(lì)向符合重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主體功能定位的項(xiàng)目提供貸款,嚴(yán)格限制向不符合主體功能定位的項(xiàng)目提供貸款。
5、以績效考核評價(jià)政策為抓手
推動(dòng)上述9方面重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),關(guān)鍵在于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)績效考核評價(jià)體系的建立與考核結(jié)果的運(yùn)用。要完善績效考核評價(jià)體系,對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行環(huán)境優(yōu)先的績效評價(jià),強(qiáng)化對提供生態(tài)產(chǎn)品能力、執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的評價(jià),弱化對工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評價(jià),主要考核生態(tài)服務(wù)功能水平、生態(tài)空間質(zhì)量、群眾生活水平等指標(biāo)。要強(qiáng)化績效考核結(jié)果的運(yùn)用,把績效考核評價(jià)體系與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)有機(jī)結(jié)合起來。根據(jù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)不同的功能定位,把主體功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度納入對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評價(jià)結(jié)果當(dāng)中,并將其作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、培訓(xùn)教育、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。
四、推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系構(gòu)建的安排
1、要在科學(xué)性上著力
政策體系關(guān)系到重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展,為保障區(qū)域發(fā)展建設(shè)的健康可持續(xù)性,每一項(xiàng)政策都要做到科學(xué)合理。各項(xiàng)政策的制定要建立在充分調(diào)研和專業(yè)論證的基礎(chǔ)上,通過深入調(diào)研,摸底區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境實(shí)情,摸清重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)對各方面政策的具體需求;通過專家論證,確保政策安排符合重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)現(xiàn)有實(shí)際,符合區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的功能定位。
2、要在系統(tǒng)性上著力
政策體系的建立不是簡單地將各項(xiàng)政策放在一起,而是要通過政策的互相配合,形成系統(tǒng)效應(yīng)。環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、應(yīng)對氣候變化、財(cái)政、投資、績效考核評價(jià)十大方面均不是孤立的個(gè)體,各項(xiàng)之間均有聯(lián)系。要站在空間管控的高度,對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策進(jìn)行全盤考慮,通過政策與政策之間聯(lián)結(jié)點(diǎn)的找尋與建立,形成政策之間的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng),推動(dòng)彼此政策目標(biāo)全方位實(shí)現(xiàn)。
3、要在實(shí)踐性上著力
重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系的構(gòu)建并不是要享受紙上談兵之快,而是要將政策具體落實(shí)到實(shí)踐當(dāng)中,取得實(shí)際的政策成果。因此,政策體系構(gòu)建不僅要有科學(xué)性,還需要具備可行性。圍繞政策目標(biāo),要對政策進(jìn)行細(xì)化處理,保證政策意圖在實(shí)施過程中能落地并不失真;要對各項(xiàng)政策在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的實(shí)施情況進(jìn)行評估,梳理現(xiàn)存問題,找尋問題根源所在,進(jìn)而通過政策的調(diào)整和完善加以解決。
4、要在綜合性上著力
重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的工程,涉及國家、省、縣三級政府,發(fā)改、環(huán)保、財(cái)政、國土、農(nóng)業(yè)等諸多部門,關(guān)乎人口、資源、環(huán)境等,需要調(diào)動(dòng)政府、市場與社會(huì),中央和地方等多方積極性,共同參與完成。因此,重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策體系構(gòu)建以政府為主導(dǎo),要充分運(yùn)用市場機(jī)制,拓寬公眾參與,盡可能地將一切有利于區(qū)域建設(shè)的要素都納入進(jìn)來,共同為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的長足發(fā)展服務(wù)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新農(nóng)業(yè)匯評 2017-08-30
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
