提要：中國一些基層上下級政府行為的一個突出現象是，在執行來自上級部門特別是中央政府的各種指令政策時，常常采取"上有政策、下有對策"的各種手段，來應付這些政策要求以及隨之而來的各種檢查，導致了實際執行過程偏離政策初衷的結果。本文從組織學角度，對這類現象提出一個理論解釋。本文的中心命題是：在中國行政體制中，基層政府間的共謀行為已經成為一個制度化了的非正式行為；這種共謀行為是其所處制度環境的產物，有著廣泛深厚的合法性基礎。本文討論組織制度的三個悖論，對這一現象提出理論解釋：（1）政策一統性與執行靈活性的悖論；（2）激勵強度與目標替代的悖論；（3）科層制度非人格化與行政關系人緣化的悖論。本研究強調，共謀行為不能簡單地歸咎于政府官員或執行人員的素質或能力，其穩定存在和重復再生是政府組織結構和制度環境的產物，是現行組織制度中決策過程與執行過程分離所導致的結果，在很大程度上也是近年來政府制度設計特別是集權決策過程和激勵機制強化所導致的非預期結果。而欲改變這一狀況，首先需要對政府組織現象進行深入系統的研究，提出有力的理論解釋。
關鍵詞：基層政府；共謀現象；制度環境；集權決策過程
*本文寫作過程中得到折曉葉、趙樹凱、張靜、王水雄、艾云、周新等同仁批評指教并得益于他們的研究工作，特此感謝。
一、現象與問題
作為中央政策執行過程的最終環節，基層政府在中國政府組織制度中有著極為重要的戰略位置。已有許多研究關注分析基層政府的狀況和行為（參見趙樹凱，2005，2006b ；在社會學領域，參見周飛舟，2006；張靜，2000；吳毅，2007）。
在中國政府組織制度中，貫徹執行上級政府的各項政策指令是基層政府的一個重要工作內容。上級決策者和政策研究者經常用"上傳下達、令行禁止"這樣的詞匯來形容基層政府工作的理想狀態。但實際生活中一個引人注目的現象是，在執行來自上級部門特別是中央政府的各種政策指令時，一些基層上下級政府常常共謀策劃、暗渡陳倉，采取"上有政策、下有對策"的各種手段予以應付，導致了實際執行過程偏離政策初衷的結果。例如，一位鎮政府主管計生工作的官員這樣描述有關的檢查工作：①「文中列舉事例除注明出處外，均來自作者的訪談和田野記錄。」
省市縣都組織檢查。當省里來檢查時，市、縣、鎮聯合起來對付省的檢查團；當市里來檢查時，縣鎮就聯合起來對付市里的檢查團。省里到縣里檢查時，事先不通知去哪個鎮或村。但是，實際上各地政府都聯合起來對付檢查團。省里來的時候，市里縣里就提前來打招呼："你們那里的問題處理好……"檢查團到了縣里，各個鎮都得到通知，嚴陣以待。一旦領隊的得到通知去哪個村，在去那個村的路上就有電話通知到那個村，連車號、時間、地點的消息都十分詳盡。檢查團一般都是早晨8點以前就到達。所以，一大早，村里婦女小組長就在各個路口把守，一旦發現情況就立即通知村里，把有問題的孩子轉移出去……我工作6年來，除了有一個鄉被省檢查團查出來外，只有兩次（兩個鎮）是縣里檢查出計劃外的問題，做了一票否決的處理，鎮書記和鎮長都調換工作，沒有重用。縣里也沒有向上報告。（訪談記錄H2346）
這種上下級政府間聯手應對上級政府的現象普遍地存在。例如媒介屢次披露，煤窯安全事故發生后，事發地基層政府間層層包庇，封鎖消息，隱瞞不報。再如，媒介時有報道，某些基層官員濫用權力，壓迫民眾；一旦事發，自上而下調查時，當地基層政府上下級也經常互相掩蓋，大事化小，小事化了（參見陳桂棣、春桃，2004；高王凌，2006）。這些行為有著各種表現形式，或者是基層政府出現問題而游說直接上級部門為之掩蓋保護；或者是直接上級部門要求下級部門掩蓋問題，以應付來自更上級政府的要求和檢查。更多的情形下，這類行為體現在上下級基層政府持續雙向的互動過程中。因為這些應對策略和行為常常與上級政策指令不符甚至相悖，所以它們大多是通過非正式方式加以實施（例如"，打招呼"，私下安排等）。本文用基層政府間"共謀行為"這一概念來概括描述這類非正式行為。
值得強調的是，本文所關注的基層政府"共謀行為"是在中性意義上使用的一個分析概念。如下文所討論的，這些"共謀現象"在很多情況下是基層政府執行政策時所表現的靈活性和適應性，是制度創新的一個重要源泉。而那些負面意義上的基層政府間共謀行為雖然是中央政府所不愿意看到并且是力圖克服的，但這類行為的范圍之廣、程度之深、表現之公開、運作之堅韌卻是少見的。在中國社會轉型過程中，隨著政府制度職能的演變和改革，這一問題也日益突出，甚至有愈演愈烈的趨勢。重復再現的組織現象是建筑在穩定持續的組織制度基礎之上和相應的組織環境之中的。本文對這一現象從組織學的角度嘗試提出一個理論解釋。
我們的中心命題是：在中國行政體制中，一些基層政府間的共謀行為已經成為一個制度化了的非正式行為。即，這種共謀行為是基層政府所處制度環境的產物，因此有著廣泛深厚的合法性基礎和特定的制度邏輯。這里使用的"制度化"概念來自組織社會學中的新制度學派（Meyer 參見周雪光，2003）。"制度化"的意義是，某個特定的組織行為或組織結構被社會或組織環境中有關各方所廣泛接受，因此具有合法性或合理性；而組織環境中的制度化機制促就這類現象的穩定存在、重復再生。從這個角度來看，基層政府間的共謀現象恰具這些制度化特點：一方面，這些共謀行為大多與正式政策法令的明文規定不一致甚至相悖，旨在應付、欺騙、蒙蔽上級政府，因此多以非正式形式出現；但另一方面，這些行為并不是個別官員或個別部門的私人活動，在許多情形下，它們在正式組織權力結構下公開運作，以政府部門的組織權威輔以實施，甚至是大張旗鼓地加以部署安排。這些做法已經成為上下級政府甚至中央政府的"共有常識"（commonknowledge）。①「"共有常識"是博弈論中的一個概念，指有關信息在博弈各方充分共享："我知道你知道這個信息，你也知道我知道你知道這個信息"，如此循環下去。」
二、"共謀行為"的組織基礎和制度環境
在經濟學研究中，"共謀行為"（collusion ，亦譯"合謀行為"），這一概念指在非充分競爭的寡頭市場（oligopoly ）條件下，幾家大公司秘密協商定價、瓜分市場等違反反壟斷法的經濟行為。這些行為通常與社會利益相悖，例如違反政府法令、有礙市場競爭，因此是隱蔽的、非正式的共謀行為（Tirole，1988）。共謀行為的激勵在于這些私下協議有利于參與者之間通過非競爭手段獲取超過競爭價格的利潤。近來的相關研究注意到了共謀行為與科層制組織之間的關系。例如，導致共謀行為的一個原因是組織內部各方的信息分布。不對稱信息使得公司所有者（委托方）無法有效控制經理（監督方）和員工（代理方）之間的共謀現象。
梯若（Tirole，1986，1992）提出了新的博弈模型來描述分析在委托-監督-代理三方之間的組織結構中，監督方與代理方"共謀"應對委托方的博弈過程。我們借用梯若（Tirole，1992）使用的上述概念，對本文的研究對象給出一個更為準確的界定：本文討論的共謀行為是指基層政府與它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府的政策法令和檢查監督。我們的關注點是基層政府（代理方）、其直接上級政府（監督方）和更上級政府（委托方）三者之間關系，特別是指基層上下級政府針對其更上一級政府的共謀行為。在這里，基層政府、直接上級政府、更上級政府三方的位置是相對的。例如，在落實中央政策時，省、市、地、縣等各級政府都屬于相對的基層政府；在執行省級政府指令時，地、市、縣政府屬于相對的基層政府；而面對縣政府部門的檢查，鎮政府和村委會則屬于相對的基層政府。為了敘述的方便，下面我們以"基層政府"（作為監督方和代理方的基層上下級政府）應對來自"中央政府"（委托方）的共謀行為加以討論。但是，我們的基本觀點適用于其他層次的針對上級政府的共謀行為。
本文討論的政府間共謀行為與經濟學中關注的企業間共謀現象有一些類似之處。第一，這些行為涉及到政府部門或官員之間的互動，是一種非市場性活動。第二，這些行為通常是非正式的行為。第三，無論在廠商間還是政府間的共謀行為，其中委托-監督-代理三者關系的信息結構、利益分配等都有著許多相似之處。因此，產生這些行為有著相似的機制和環境條件。然而，這兩者又有一些重要的區別。首先，廠商組織間的共謀行為通常是平行正式組織間的非正式合作；但基層政府間的共謀行為則是科層組織內部特別是直接上下級政府間的互動，是建立在科層組織等級制度上的穩定關系。其次，前者面對政府管制這一強大的制度環境，因此通常是秘密的；而后者多是政府組織正式結構內部的運作，常常是公開的秘密。這兩個特點導致了基層政府間共謀行為在實際執行過程中諸方面的獨特性。
從組織學角度來看，基層政府共謀行為不是中國組織制度所特有的現象。隨著現代組織（如政府組織、公司、學校、非贏利組織）規模的擴大，一個困擾科層組織的現象也日益凸顯出來，即政策制定與政策執行環節之間的松散連接、分離偏差，甚至相互對立。這一現象主要表現在：組織上層的決策意圖在實施過程中被具體執行者注入不同的解釋、使用不同的執行方式，因此被曲解、轉嫁，其結果常常與決策的初衷大相徑庭，甚至適得其反。執行過程的差異偏離在很大程度上是規模的代價。組織規模的擴大意味著，行政命令得以貫徹執行的鏈條相應地拉長，因此更多的中間機構和人員參與執行的過程。①「在組織學研究領域中積累了有關這一現象的大量研究工作，可參見Blau，1963；Lipsky，1980；PressmanWilson，1989.」組織成員并不是機械執行上級命令的抽象"組織人"，而是帶有各自想法、情感、利益的社會人，他們必然要把自己的認知、思想、利益帶入執行過程。
基于這一認識，組織學家馬奇（March ，1988）提出了一個重要命題，即執行過程是組織決策過程的延續。這一思路將政策制定過程與執行過程作為一個整體加以分析討論，在理論上對基層組織的執行參與人員和機制給予特別的關注。在這個意義上，一個沒有考慮執行過程的決策是一個不完整的決策；同樣地，一個沒有將執行過程考慮在內的決策研究是一個不完整的決策研究。
傳統的組織學理論將正式組織看作是理性設計的產物。在這一思路中，組織是人們為了達到一定目標而設計的理性工具，例如，為追求共同政治目標而組成政黨組織，因為某個領域的管理協調而建立政府管理部門，為實現某種發明、生產或盈利而組建公司，為實現教育目標而建立學校，等等。為了有效地達到組織目標，人們在正式組織框架內提出了各種有關工藝流程、分工合作、信息加工、激勵機制等組織設計。
然而，大量組織研究發現，正式組織在演化變動的過程中，并不總是按照人們的理性設計運行，而常常受制于制度環境中的其他機制和條件。
第一，一個組織的生存必須與所處環境交換資源而得以生存發展。因此，組織的各種行為舉措受到所處環境的制約和塑造。組織行為在很大程度上反映了對所處環境的應對策略。第二，組織機制設計的有效運行是有條件、有范圍的。如果沒有清楚地意識到這些條件范圍而盲目地應用，就會適得其反。例如，嚴格的科層制度對于上傳下達、執行指令是有效的組織結構，但是它對該組織有效地應對具體環境卻有著很大的約束性。我們的組織分析起點是：組織是一個在有限理性制約下不斷演化變動的生命體。組織行為的有限理性、組織對環境的依賴性和組織設計的條件性這些基本認識是本文組織分析的出發點。
政策執行過程中非正式行為的重要性并不是我們首先注意到的，社會學家對此已經做了深入的研究工作，并提出了"變通"這一概念來描述解釋非正式關系在執行中央政策過程中的重要作用。例如，孫立平、郭于華（2000）發現，在征收農業稅時，村干部不是使用正式制度的語言而是用非正式關系來說服農民。應星（2001）發現，基層干部通過"變通"國家政策和上級指示來處理解決或緩和基層問題和沖突。這些研究強調了在政策執行過程中非正式行為的重要性，對本文的研究工作有著重要的啟發。本研究在此基礎上嘗試做新的推進：第一，從組織分析角度進行理論解釋和分析，提出一個與以往研究不同的理論角度和解釋邏輯。第二，以前研究關注點是國家政權與社會百姓的交接點，而本文關注的是政府內部的共謀。第三，以往研究大多討論"變通"策略對完成自上而下的政策指令的積極作用，而本文關注的是更為普遍的政府間共謀行為。其中，既包括正面的變通，也包括負面的"歪曲執行"；既包括基層政府與百姓之間的互動，也包括基層政府間的互動。
在我們的分析框架里，上述"變通"行為是共謀現象的一個特例，即在共謀行為中采取了不同場景定義和情景邏輯的具體做法來"靈活"執行自上而下的政策。這類變通做法與我們討論的共謀行為在實際執行運行中都屬于同一類行為，即政策制定與政策執行的分離偏差，兩者可以從本文分析的組織基礎和制度環境中找到同樣的穩定存在的淵源。
共謀行為反映了中國政府組織制度環境、組織決策過程、激勵機制諸方面的不兼容性及其矛盾，而且常常是近年來政府改革中各種"理性"制度設計所導致的未預期的后果（unintendedconsequences）。從這個分析角度出發，我們提出組織現象的三個悖論來概括描述這些問題：（一）政策一統性與執行靈活性之間的悖論；（二）激勵強度與目標替代的悖論；（三）科層制度非人格化與行政關系人緣化的悖論。下面我們圍繞這三個方面來分析和討論導致共謀現象的制度邏輯。
（一）政策一統性與執行靈活性之間的悖論
在規模龐大的等級組織中，上級部門通過行政指令（或政策）的機制指導規定下級部門的工作部署以實施其組織目標，這是政府部門活動的特點之一。中國各級政府屬于同一個龐大的科層制體制，上下級政府有著直接的行政隸屬關系，但越級的上下級政府間或平級的各個政府機構間沒有直接的行政關系。所以，對于一級地方政府來說，他們主要向直接上級政府負責；而來自非直接上級政府的各種政策法令和平級政府機構的往來可以看作是它所面臨的環境壓力。在這些環境條件中，最為重要的是來自上級政府特別是中央政府的各種政策法規的任務部署。自20世紀90年代中期以來，隨著財政資源向中央政府集中，政府決策的集權程度大大強化。"號令自中央出"成為誘發各級政府行為的一個基本制度環境。
在基層政府，我們常常看到這種狀況：來自上級政府的各項任務部署和隨之而來的檢查驗收接踵而至，令人應接不暇，基層政府的許多時間和精力都花費在應對上級政策和相應的檢查部署上（趙樹凱，2006a ）。這是中國基層政府面臨的一個特定的環境條件。這個特定環境條件的一個特點是來自中央政府的政策一統性，即中央政府（或者有關部委機構）制定的政策指令在不同地區或部門貫徹落實有著相當程度的一致性。在實際生活中，我們不難看到這種政策一統性的諸多表現：各種政策指令以自上而下的渠道綿延不斷地傳達到各級政府，覆蓋了其整個管轄領域范圍中的不同地區部門，一旦某項政策下達，各級政府即通過宣傳動員、制定細則、部署實施等方式層層加以貫徹落實，并以各自的組織動員渠道和各自需要部署相關的活動。隨之，上級政府通過收集資料、聽取匯報，或直接檢查等方式加以監督驗收，防止執行中的偏差失誤。這種一統性反映了集權決策的一個基本特點：指導全局的政策產生于一個集中的過程，其政策內容只能"一刀切"，不可能考慮所有地區的不同差異，也沒有能力直接評估執行過程各種落實結果的合理性。政策一統性體現并強化了中央政府實施治理的能力。①「當然，有一些政策方針只是籠統的"政策精神".一個沒有具體執行內容的政策是一個無法執行也無需執行的政策，不需要基層政府采取共謀行為以應對之，因此不在本文討論的范圍。」
然而，政策一統性的一個難以避免的后果是，其政策在不同地區、部門執行過程中與當地實際條件狀況不能完全相符，從而帶有微觀層次上的不合理性。例如，計生政策是統一的，但是不同地區因生育意愿、政府資源、組織設施等不同，其執行政策的難度和實現目標的可能性相去甚遠。再如，引進外資的目標是統一的，但是不同地區的經濟發展基礎、生產設施、自然或人文條件有著巨大差別，引進外資的硬件和軟件條件大相徑庭，其成功的可能性也每每不同。這些微觀層次的差異性意味著，在國家政策一統性的背后，執行過程的靈活性是一個不可缺少的運行機制。實際上，在實際生活中我們可以觀察到執行"靈活性"的各種表現方式在空間與時間上的差異：在空間上，不同地區和部門在實際執行過程中有著不同的做法和結果，這些差異性得到上級政府的允許和默認；在時間上，政策執行的效果和力度在不同時間點上是不同的，這些差異亦被默認合理。例如，在上級政府大張旗鼓的政策實施過程中，不同地區可能暫時保持了高度的統一性（例如，清除違章攤位），但風頭一過，地區間的差異故態重萌。靈活性也體現在公開與隱蔽的方式差異上：在公開場合，各地區保持與中央政策的高度統一，但是在實際運作過程中則隱蔽地各行其是，以適應當地的特殊情況。
從組織設計角度觀之，有三種不同性質的執行"靈活性".最為主要的一種形式是，政策本身留有許多執行靈活性的空間，例如許多國家政策的執行細則由各地政府制定或相應調整，或者對執行政策過程中的靈活性默認甚至鼓勵。這些做法實際上把政策的解釋執行權力給予基層政府，把監督權交給它們的直接上級部門。其道理顯而易見：直接上級部門更為了解有關下級執行部門和執行過程的有關信息，他們作為監督人可以更為有效地評估執行過程靈活性是否合理。這種執行靈活性對上下級基層政府之間在執行政策過程中加以解釋變更等提供了合法性基礎。另外一種"靈活性"情形體現在用不同手段或在不同領域渠道之間實行資源轉移以完成某項任務。基層政府在執行政策的日常工作中，時常面對多重任務與多重目標。許多組織行為（例如動員資源的手段和渠道）在某一個政策點上來看是不合理的，但從另外一個政策點上來看卻是合理的。例如，一個鎮政府同時接受了上級部門推動的"村村通"修路工程和"退耕還林"項目的落實安排。在"村村通"項目的執行過程中因為款項不足而導致集體負債。當還債沒有著落，債主催逼上門時，基層政府可能不得不挪用其他專用款項（例如退耕還林資金）以解燃眉之急。從退耕還林專款專用的組織制度來說，這一做法是不合理的，但是，對于基層政府面對燃眉之急的多重目標、多重壓力的情形，采取這些臨時做法或者默認下屬部門這些做法卻是合理的。許多從某一正式制度角度來看是不合理的行為，在基層政府處理繁雜日常工作而資源匱乏的實際情形下卻是合理的，是司空見慣的。第三種"靈活性"情形是，中央政策是合理的，但是它涉及影響了某些群體的利益，因此這些群體通過執行過程中的靈活性操作加以歪曲，達到維護本群體私利的目的，而政策制定者沒有能力實行有效督察。例如，在落實救濟政策過程中，執行人員可能利用權力營私舞弊，假公濟私，為私利而歪曲執行國家政策。
以上這三種情況是為了理論分析的方便而提煉出的"理想類別"（idealtype）。從社會利益角度來看，前一種情形是合理的，也是政策制定者允許甚至鼓勵的。
第二種情形從政策制定者來看是不合理的，但是從執行者和直接上級（代理方和監督方）甚至社會利益角度來看可能是合理的。①「例如，在許多情況下，有關"專款專用"的規定主要是為了防止基層政府官員的營私舞弊，而不是考慮資源的合理配置。」第三種情形從政策意圖和社會利益角度來看都是不合理的，是正式制度設計所力圖杜絕的。但是在實際運行中，這三種情形常常相互交織，難以明晰分辨。一方面，追逐私利的行為也常常打著執行政策的合理性的幌子；另一方面，政策執行本身是一個各種機制交織互動的過程。例如，某鎮為了完成上級部門部署的村村通修路工程，默認村委會因資金不足而克扣退耕還林部分資金的做法，而在使用這些資金時也有村干部趁機中飽私囊。當上級政府追查下來時，縣、鎮、村干部通過共謀行為來掩蓋這些問題。從縣政府來看，村村通工程需要資金，但村委會無力通過其他渠道籌措，由此挪用退耕還林部分資金來達到這一目標是合理的；從鎮政府來看，挪用資金于這一工程，完成了上級交給的任務，為鎮政府出了政績，減輕了工作壓力，這是值得鼓勵保護的好事；而從村政府來說，上馬修路、為民服務，且由此得到某些個人好處是于公于私都有益處的。不難看出，在這個項目的執行過程中這三種情形同時出現，互為交織。如果嚴格處理村干部私自挪用資金則意味著修路工程無法進行，上級任務無法完成，村集體陷入癱瘓。對于基層政府來說，不難判斷兩者之間的利弊取舍。
那么，是不是可以通過某種理性設計使得基層政府在執行過程中將這三種情形區別開來"，去莠存良"，堅持"好的"靈活性而擯棄"壞的"靈活性呢？從組織分析角度來看，這是難以做到的。我們可以借用威廉姆斯（Williamson，1985）的"有選擇干預"（selective intervention ）命題來討論這一問題。他指出，在市場和科層制不同機制并存的情況下，委托方并不能任意選擇市場機制或科層制機制來解決組織內部問題。這是因為這些機制在組織的運行過程中并不總是兼容的（貝克、吉本斯和墨菲將這一思路模型化了，參見Bakeretal.，2001）。其間的道理是，不同的治理機制有著不同的激勵，依賴不同的組織結構，而這些各類組織結構和激勵機制并不總是兼容的。某一機制一旦制度化，就會排斥不兼容的其他機制；而不同機制的任意替代會引起內部沖突，從而導致組織的不穩定性。
這個命題也可以應用來解釋上級政府在"靈活性"和"歪曲執行"這兩個方面進行"有選擇干預"所面臨的困境。一個組織制度建立了允許"靈活性"的機制意味著鼓勵執行人員發揮主觀能動性，積極尋找答案，解決問題。為此，需要有意識地選拔有這些特點的人員，使用激勵機制鼓勵這類行為，在組織結構中提供相應的空間，而這些做法成為組織的常規（routine ）并得以保存。因此，那些臨時制止"靈活性"以防止"歪曲執行"的有選擇干預方法與已有行為方式、共享認知、激勵機制等諸方面不兼容。各種不同性質的靈活性在實際生活中交織融合，難以在執行過程中將政策允許的合理靈活性與不合理性的行為嚴格區分開來，所以"有選擇干預"的策略無法有效實施。當上級政府默許下級政府在此時此地通過挪用資源完成它所要求的"重要任務"，便亦在無意間同時默許下級政府在彼時彼地以同樣方式完成其他的"重要任務".由此，在上級政府默認政策執行過程中的靈活性的同時，它也不得不為其他方式的靈活性提供合法性基礎。①「那種要求基層政府官員隨時更改行為以應對來自各方上級部門多重的不斷變動的要求，只能誘發"風派"行為，促就"萬金油"干部，使得政府在低效率中運作，與政府改革的初衷相悖。」
這種合法性的一個重要淵源來自上下級政府在實際運行過程中所產生的共識。
例如，艾云（2008）的研究發現，在計生政策執行過程中，各級政府同時扮演著"檢查者"與"被檢查者"的雙重角色。當縣計生局應對來自省市上級部門的檢查時，他們作為被檢查者一方，與鎮政府和村委會一起參與"共謀行為"；而當縣計生局檢查下級部門的工作時，同一批官員則扮演著"檢查者"的角色，并且這種角色轉換常常在一夜之間實現。在這些過程中，各級政府官員身處雙重角色，深諳這些游戲規則，其雙重角色參與本身給予了"共謀行為"的合法性基礎，即各級政府默認這些行為的合法性和合理性。在這個過程中，上下級政府間的關系也經歷了一個微妙的轉換：從正式行政關系到非正式運作關系，從上下級關系到同謀關系；而科層等級制度也隨之被弱化了，人緣化了。在這個角色轉化的過程中，不同參與者的認知得以同化，形成共識，成為廣為接受的合法基礎。
在這里，我們看到了政策一統性與執行過程靈活性之間的一個組織學悖論：國家政策越明確一統，它與地方實際條件的差異就越大，政策決策過程與執行過程的分離就越大，其執行過程就不得不越允許靈活應變。因此，政策一統性本身隱含了執行靈活性的存在根據；而執行靈活性同時為基層政府間的共謀行為提供了合法性基礎。從基層政府日常工作來看，執行過程的靈活性與共謀行為是同類行為的不同表現形式，是不同標簽下的同類行為。當中央政府默認這些行為時，它們便被認為是合理的；而當中央政府強力推行其政策時，這些行為則被認為是不合理的，但又常常是貫徹政策所不得不采取的，因此必然會以隱蔽的非正式方式出現。由此，共謀現象應運而生。這一悖論為共謀行為的合理性提供了基礎，促就了共謀行為的制度化。我們提出這樣一個基本命題概括上述的政策一統性與執行靈活性之間的悖論：政策的一統性越強，它與基層實際情況的差異越大，基層政府在執行過程中注入的靈活性就會越大；因此，基層政府間共謀行為的空間便越大。
這一邏輯還表現在其他方面：政策制定層次越高，它與實際利益相關者之間的距離越遠，其一統性越高；如果資源分配流動的渠道越狹小（如由某一政府部門管轄），其一統性越高，那么決策過程與執行過程的分離就會越大。因此，我們可以提出相應的命題：一個領域中的資源分配渠道越集中，或者政策執行的鏈條越長，基層政府在執行過程中注入的靈活性越大；因此，基層上下級政府間共謀行為的合法性便越強。
（二）激勵強度與目標替代的悖論
如果說執行政策的靈活性為共謀行為提供了合法性制度環境的話，那么近年來政府制度改革中強化激勵機制的做法則是在組織基礎上提供了直接的驅動力。
政府改革的一個重要內容是強化對干部政績的考核，提高激勵強度，誘導激勵期待的行為，以使基層政府官員的利益與中央政府意圖保持一致。然而，這些激勵機制常常沒能發生其預期作用，甚而適得其反。對此，我們認為，在政府組織改革舉措中，由于某些激勵機制的設計與實際組織運行邏輯不符，導致了相互間不兼容甚至沖突；而這些矛盾沖突造就了與中央政策相悖的利益共同體，為基層政府間共謀行為提供了利益基礎，因此，在執行過程中組織的正式目標被基層官員切身利益產生的其他目標所替代。由此，我們提出"激勵強度與組織目標替代"這一悖論來描述分析這類現象。
組織學研究很早就注意到了"目標替代"這一現象。德國學者米歇爾斯（Michels，1968）在研究20世紀初歐洲國家勞工組織和社會主義黨派時發現：許多組織在實際運行過程中，常常由于種種原因背離其原定的正式目標而追求與原目標不同甚至相悖的目標，進而提出了"目標替代"（goaldisplacement）這一概念來描述這一組織現象。社會學家韋伯（Weber ，1946）也注意到了類似的現象，他指出，科層制組織形式有著職責分明、按規章制度辦事等特點，有助于實現組織的理性目標；與此同時，科層制組織有可能演化成以自我生存為目標的生命體，而不是致力于實現組織設計初衷的理性目標。
本文所關注的基層政府間的共謀現象正是目標替代的一個突出表現，即共謀者在這些應對過程中以新的目標來替代中央政策的原目標；而這種目標替代的非法性誘發了隱蔽的非正式的共謀行為。例如，在計生檢查的過程中，基層政府的工作目標常常不是集中精力落實好有關政策，而是通過做假、變通來應付上級政府的檢查。安全事故發生后，掩蓋事故真相成為當地政府的首要目標，而不是查找原因，從而有效解決和預防類似問題。由此，我們解釋共謀行為的組織目標替代的原因的一個命題是：政府內部的考核機制設計在很大程度上促就了基層政府間形成利益共同體，為各方維護共同利益而參與共謀行為提供了另外一個制度化基礎，導致了目標替代。
近年來政府改革的一系列舉措中，一個重要的組成部分是規范政府官員行為、調動其積極性的激勵制度，包括目標責任制和獎懲分明的規定，以及更為具體可測的指標和手段，以防止政策落實過程中的走樣偏差導致目標失落。這些激勵制度有著以下幾個特點：（1）許多政策有著明確可測的責任目標。例如，計生政策在某縣的貫徹落實被分解為300分，從出生率到報表上墻，方方面面無所不至。（2）激勵機制有著明確的"連帶制度"，即一旦出了問題，追究有關上級部門的責任。（3）"激勵力度"大大增加。例如，計生工作的"一票否決"規定意味著一旦這一領域出現問題，其具體負責官員和主管領導及上一級領導都會受到相應的處罰。
從組織學的角度來分析，這些激勵機制的設計通過提高違規的成本（激勵力度）、測量準確性（具體指標）和責任落實（連帶機制）來提高國家政策落實執行的有效性。
組織中激勵設計的目的是誘導有利于組織目標的行為。但是，如果激勵設計不當，就會導致與組織目標相悖的行為。有效激勵設計的基本前提是，設計者必須對組織激勵與人們組織行為之間的關系有著深入了解。組織學家克爾（Kerr，1975）闡述這一命題道：如果你對行為A 提供激勵，而期待得到行為B ，那是十分愚蠢的。近年來的社會科學研究工作在有關激勵方面有了新的進展。我們不妨引用經濟學家米爾格羅姆和羅伯特（Milgrom ）的研究來說明。有關激勵強度的一個原則是要考慮"員工努力程度和產出之間的關系".如果員工無論怎樣努力，都難以改變其產出的話，增加激勵強度只能誘導員工通過作假來達到自上而下的預期。激勵強度的另外一個原則是，激勵強度應該與"測量表現的準確程度"成正比。如果一個官員的政績表現難以準確測量，提高激勵強度只能是誘使其加強與上級主管官員的非正式關系，以便規避仕途風險。
以此借鑒分析，由于制度設計和激勵機制設計不當，有時會導致事與愿違的后果。如周雪光（2005）指出，政府晉升制度中有關政績考核的激勵機制為基層政府向下攫取資源提供了強大的推動力。共謀現象如出一轍：面對無法完成的目標和強大的激勵（懲罰）壓力，基層政府只能通過共謀行為來應對。例如，上級政府在制定目標時急于出政績而提出不切實際的目標，在制定政策和下達任務時沒有考慮到執行的成本和困難程度，共謀行為便易發生。有位街道負責人就曾觀察道：
過去出臺一個政策前要試點考察，有一個程序。現在上級領導都急于出成果，出政績。有時候他提出一個項目，還沒有試點完成就急于全面推廣。結果是與下面的情形差別很大？？我們日常工作里要面對許多困難。最為困難的是你的上級給你的任務不現實，根本無法完成。現在的領導仍然是按拍腦袋的方式做事。有時領導讓你3天之內給他摘下月亮來！他不管你能不能做到，只要你給他辦成。現在的領導給你直接下命令，不聽你解釋。他只要結果，不管過程或者你是怎樣做的。（訪談記錄G0515）
在這種強大壓力下，基層政府或被迫采取共謀行為以糊弄上級政府，或采取其他手段、通過挪用其他資源完成任務；而挪用資源意味著違規，進一步誘發了共謀行為以掩蓋之。這樣，懲罰失誤的激勵機制誘發了與預期相反的組織行為，誘發了目標替代這一組織現象。若干年前，一位基層政府干部觀察到：
計劃生育，一票否決。如果不做好，鎮、區、市的所有工作都會受到影響。當然如果做得太好了，也不行。一個鎮管計劃生育的專職人員只有兩個，根本不夠用。我們雇用了20多人。這些人沒有財政撥款，只能靠罰款養活。如果計劃生育做得太好的話，沒有罰款，就無法養活這些人了。所以，總是有一個自然平衡點，每年總有兩三個違章的，罰個二三十萬，正好夠養活這些人。（訪談記錄G0520）
同時，激勵制度中的連帶機制造成了基層政府之間的利益共同體。
在政策執行過程中，如果難以完成任務，后果嚴重，那么基層政府必須通過非正式機制化解由此產生的環境壓力。例如，在計生領域中，一旦出現問題，不僅具體負責人要承擔責任，而且追究主管領導和上級政府領導的責任。這種連帶責任機制誘發產生了"一榮俱榮，一損俱損"的利益共同體，加劇了基層政府間的共謀行為。在資源向中央政府高度集中的情形下，基層政府常常負債累累，捉襟見肘。執行政策過程中的資源經過層層克扣，到了基層已經遠不足以有效運作。
在自上而下的頻繁檢查活動中，基層政府和有關機構常常疲于應付這些活動，其工作中心逐漸從貫徹政策移位到應付上面的檢查。在許多情形下，一統化政策不適合當地情況，執行的成本太高甚至根本無法完成，迫使基層政府不得不在應對策略上大作文章。面對明確可測的責任目標而無法完成的情況，基層政府官員編造同樣"明確可測"的虛假資料應對，其直接上級部門明了政策執行的難度和下屬部門捉襟見肘的窘況而默認允許。在這個意義上，正式制度的激勵強度（如一票否決）加大了問題暴露的后果風險，恰恰誘發了在目標無法完成的條件下以共謀行為規避風險的沖動。換言之，正式制度的激勵力度越大，其無法完成的后果越嚴重，目標替代的現象越突出，掩蓋問題的激勵越強。經此番討論可概括為如下一個命題：在激勵與組織目標不一致的情況下，正式激勵機制力度越大，目標替代的現象越嚴重，共謀行為的驅動力便越強。
（三）科層制度非人格化與行政關系人緣化的悖論
在觀察思考基層政府間共謀現象時，我們注意到一個令人困惑的現象：近年來政府機構運作的制度化有了很大進展，法令法規的制定實施、政策落實的步驟細則、政府官員的素質等都有了很大進步，但基層政府之間的共謀現象卻未因此明顯改觀。韋伯（Weber ，1946）指出，科層制組織的一個特點是非人格化（impersonal），即按章辦事，不茍私情。
按說，各種規章制度的頒布實施，考核指標的數字化、操作化，這些正式制度化的努力應提高組織制度的規范作用、削弱參與者的人為偏差并逐漸成為組織行為主流。從這個意義上說，這些制度化建設也應該減緩縮小政府間共謀行為的程度和范圍。但在實際生活中，我們卻看到了與此相反的行政關系人緣化傾向，即在實際運行過程中，組織內部和組織間的交往在很大程度上通過非正式關系——人緣化及其關系網絡——經營運作；各級政府官員花大力氣經營與上級部門領導、同級同事，以及各個合作單位之間的非正式關系和特殊性關系。于是，我們觀察到這樣一個奇怪的現象：一方面法規條令、正式制度安排不斷出臺，另一方面非正式關系、特殊性紐帶在日常工作中不斷延伸強化；而這些穩定可靠的非正式關系，為基層政府間共謀行為提供了重要的非正式制度條件。在這里，我們提出科層制度非人格化與行政關系人緣化這一悖論來描述和解釋這一現象，討論它與基層政府共謀現象之間的關系。
組織研究很早就注意到，在正式組織中，組織成員之間不僅有著建立在組織結構地位之上的正式關系，同時也有著與組織正式結構不同的非正式關系。成員間正式組織關系與非正式關系相比較，前者具有普遍性、一般性的特點（universalism），即公事公辦，按制度辦事；而后者隱含著特殊性關系（particularism ），即成員間的互動因其各自的社會關系的差異而迥然不同。正式組織之外的各種社會關系（如朋友、同學、熟人）為組織內非正式關系提供了重要的基礎。這可以說是差序格局的特殊性社會關系（費孝通，1998）在組織內部的體現。與此相應，同一組織內部有著同時并存的正式制度和非正式制度。這兩者有時是相輔相成的。
例如，非正式制度可能有助于員工間的融洽和諧，減輕正式制度的壓力，提高工作效率；但有時兩者互為對立：非正式制度可以產生與正式組織權威相悖的非正式權威，削弱正式制度的有效性。非正式關系產生的原因和作用因不同組織和環境而異，其作用對于不同組織來說也可能大相徑庭，因此需要做具體分析。
對目前基層政府共謀現象中的科層制度非人格化與行政關系人緣化的悖論關系的解釋，我們提出如下命題：在目前中國政府組織環境條件下，制度正式化給基層官員的職業生涯帶來了極大的不確定性和風險；而行政關系人緣化是政府官員針對這些風險的應對策略。具體說來，在中國政府制度正式化的過程中，各級政府官員面對著自上而下任務的剛性、激勵機制的強度，以及同事間晉升的競爭，他們升遷流動的職業生涯前景與其在現有崗位上完成任務、做出政績有著密不可分的關系（周雪光，2005）。科層制度非人格化在很大程度上增加了政府官員執行政策過程中所承擔的風險和工作考核的不確定性。例如，在沒有明確責任目標的情形下，下級部門的工作成績取決于上級部門的主觀判斷，可以通過游說上級部門得到通融理解；但如今面臨各種有著具體指標和考核內容的任務，如果基層政府不能如期完成，就會對其官員的職業生涯發生重要影響。為了應對這些風險和不確定性，他們需要采取相應的應對措施來達到以下雙重目標：一方面，他們需要有能力動員資源以便完成任務；另一方面，他們需要經營自身保護的安全網，以便在出現問題時得到保護。這些做法加劇了政府官員對上下級部門和同級單位的合作關系和依賴性，產生了對社會關系網絡的需求。而行政關系人緣化正是這些應對措施所導致的結果。
共謀行為通常建立在深厚的非正式關系之上，這是因為需要通過"君子協議"來實現共謀契約。與經濟學中討論的廠商共謀情形不同，在中國政府組織中共謀行為有著合法性基礎；因此"，君子協議"非正式關系的盛行不是封鎖消息的需要，而是動員資源的需要。我們以政府部門間資源"挪用"現象為例來說明。
政府部門為了完成任務需要動員資源。在資源匱乏或分割占據的情形下，時常發生資金挪用現象，即政府不同部門之間，不同政策領域之間，甚至同一政策領域中不同渠道之間通融拆借資源。例如，吳毅（2007）發現，某鄉鎮的稅收任務無法完成，鎮領導通過人際關系買通上級稅務單位的負責人來"挪用"其他鄉鎮完成的指標，頂替該鄉鎮的任務。又如，當上級政府向鄉鎮村莊下達修路任務所配給的資源不夠，需要當地政府籌措不足部分，在資金無法籌措情形下，其他領域中專款專用的資金被挪用到修路項目上。再如，地方政府在協助電力網絡線路建鐵塔征地的過程中，當國家規定的補償標準（或者經過克扣的標準）不能與利益涉及到的百姓達成協議，而任務急迫不得不完成時，執行人員則通過尋找其他借口去變通（例如，把征地的面積夸大）以便達到雙方可以接受的賠償數目。
這類"挪用"現象有幾個特點：第一，這種行為在資源匱乏的基層政府是普遍存在的，是完成上級任務所難以避免的。從基層政府的角度來看，中央政府在下達政策指令時，常常沒有把執行的成本考慮在內，或者雖然有時伴隨著相應的執行資源，但被中間環節部門克扣。因此在許多情形下，執行政策過程中需要通過挪用資源來完成任務。第二，這些挪用行為大多是違規操作。在組織制度正式化的大趨勢下，政府部門間"分灶吃飯"，對資源的占有權也日益明確。這些挪用做法不符合正式制度專款專用的規定，需要通過非正式渠道的同謀行為加以實施。不僅如此，這些挪用行為常常涉及同級基層政府組織間合作通融，而且只能通過非正式制度來運作。這樣，執行政策過程本身產生了非正式制度活動的需求。
在這里，資源是一個重要的約束條件，組織間的非正式關系程度與資源依賴程度成正比。在資源充足的機構部門，沒有產生非正式關系動員資源的壓力需求。值得指出的是"，挪用"與否，挪用合法性與否，在很大程度上是組織制度所人為規定的，是一個相對的界定：如果一個組織使用資源的自主權擴大，資源在不同領域之間的流動則成為正常合理的，從定義上也就不存在所謂的"挪用"現象。
換言之，挪用拆借是基層政府動員資源的一個有效手段和普遍做法，而非正式的社會關系是這種挪用有效性的重要保證。挪用資源是政府各部門垂直集權，以及由此產生各種資源的分隔占有制度化的結果，它刺激了跨邊界動員資源的需求，加劇了共謀行為。因此，我們不難理解，在日常生活中，政府官員利用各種機會培養發展特殊性關系，花費極大精力經營各種關系網絡以便通融資源流動。
然而，社會網絡關系與共謀行為是一個雙向互動的過程：一方面，基層政府各個部門執行政策的任務導致了對非正式行為、社會關系的需求和做法，為人們經營社會網絡提供了動力；另一方面，隨之而來的行政關系人緣化又降低了共謀行為的成本代價，提高了其回報，從而進一步強化了共謀行為。如此，我們看到一個互為強化的怪圈：上級政府為了防止共謀而集中權力，加大執行過程的激勵強度，推動組織制度正式化；而這些做法在很大程度上恰恰誘導、強化了共謀現象：權力越集中，治理力度越大，基層政府面臨的執行壓力越大，其經營各種關系網絡的沖動越強。基此，我們提出以下命題：在制度正式化的過程中，制度環境壓力越大，政策執行的不確定性越高，行政關系人緣化趨勢越強，政府間共謀行為的程度便越高。
三、結束語：重新認識基層政府間的"共謀現象"
本文從組織學角度討論了基層政府間應對上級政府政策指令所采取的共謀行為，對這類現象的組織基礎和制度環境進行了理論分析。我們提出，雖然"共謀現象"在各種組織中或組織間均有體現，然而，中國政府組織中基層政府間的共謀現象有其獨特的制度環境和組織基礎。
我們將基層政府間共謀現象與經濟組織間共謀現象對比分析發現：在經濟學模型中，共謀行為有著兩個基本條件：第一，共謀行為使參與者各方有利可圖，所以共謀的隱性合同（sidecontract）是可以執行的；第二，共謀行為被揭露從而受到處罰的風險不大。經濟學有關共謀行為的討論大多集中關注這些條件的脆弱性導致共謀行為的不穩定性。
首先，參與共謀的各方有激勵以暗地違反共謀合同而得利，從而導致共謀合同的失敗。其次，由于政府管制機制日臻完善，非法共謀行為被揭露而得到處罰的機率增大，提高了共謀的代價。但是，這兩個條件在中國基層政府間共謀行為情形中的有效性都大打折扣，甚至毫無約束力。
這是因為政府機構作為一個特殊的壟斷組織，有著一系列特點：第一，與廠商組織不同，共謀行為發生在正式組織過程之中，建立在上下級行政隸屬關系之上，為正式組織制度所強化。①「這里討論的共謀關系與傳統的庇護主義有著不同，如在傳統的庇護主義解釋下，封建領地內部的等級關系與外部環境沒有直接的組織關系；而近年來政治學文獻中提及的地方庇護主義主要是關注政府與非政府組織（如廠商）之間的關系。本文討論的共謀現象主要指政府內部上下級關系，分析解釋所強調的是正式組織內部的權威關系和組織與制度環境的密切關系。」
當上級政府"要求"（非正式的方式）下級政府參與共謀行為（如提供浮夸指標、掩蓋工作漏洞），后者是無法拒絕的。同樣地，面對下級政府部門的共謀要求，作為監督方的上級部門一方面因為連帶政策的后果，另一方面因為了解下屬部門做法的合理性，也有著參與共謀的激勵。第二，政府官員的職業生涯處在一個嚴密的組織內部市場之內，人員的流動升遷都受著組織制度的嚴格約束。這與經濟學討論的經濟組織之間的"共謀行為"有著很大區別。在廠商共謀博弈中，參與者可以選擇"退出"共謀協議（或者暗地違背），從而終止共謀行為；但是，對于身處政府組織結構中的官員來說，他們沒有"退出"共謀活動的機制。第三，更為重要的是，基層政府間共謀行為與政策執行靈活性的其他形式做法，在實際過程中難以分辨，有著深厚的合法性基礎。這些條件意味著，基層政府間共謀行為失敗的可能性和代價都很小。
在這個意義上，我們不難理解為什么現行制度中的一系列措施難以有效解決共謀問題。以干部"輪換"制度為例。干部輪換制度的一個功能是削弱官員長期在一個地區部門而形成共謀基礎，但是，政府是一個高度組織化了的內部市場，人員流動難以超越組織內部結構。如果某一官員拒絕參與共謀，這種"不合作"導致的后果難以通過"退出"而逃避。換言之，與工業組織間共謀現象相比，政府間共謀行為有著強大的實現機制（enforcement ），是建筑在政府組織權威基礎上的制度化行為。這個認識有著重要的意義，即雖然在上面的討論中，我們強調了基層政府間形成的利益共同體在共謀行為中的作用，但這一利益共同體并不是穩定的、一成不變的。恰恰相反，共謀行為在不同政府部門、不同政策領域所涉及的人員是不同的，在不同時間點也是不斷變動的；而且各級政府和當事人可以同時有著雙重身份：作為共謀行為的參與人和成為共謀行為針對的對象。在這里，形成利益共同體并不是基層政府共謀行為的必要條件。我們不難看到，即使參與者沒有共同利益，他們也很難突破共謀行為的圈圍。現有的組織機制和制度環境提供了這類共謀行為穩定存在、重復再生的基本條件。
導致影響基層政府間共謀行為的原因是多方面的，本文只是從組織分析角度提出了一種理論解釋。我們認為，這些組織現象不能簡單地歸咎于政府官員或執行人員的素質或能力。共謀行為的產生和重復再生是政府組織結構和制度環境的產物，是現行組織制度中決策過程與執行過程分離所導致的結果，在很大程度上也是近年來政府制度設計、特別是集權決策過程和激勵機制強化所導致的非預期結果。在上面討論的諸種問題中，政策一統性與執行靈活性這一悖論是關鍵所在，可以概括為這樣一個組織機制：組織決策與執行過程的分離程度與組織決策的集中程度成正比。組織決策的一統性加劇了執行過程的靈活性：當決策權力以及資源向政府上層機關集中時，自上而下的決策和隨之而來的資源分配就更需要依賴漫長的行政鏈條和基層政府的"靈活執行"實施之，從而為共謀行為提供了組織基礎和制度環境。①「上級部門為了防止執行過程的歪曲而設計了許多措施（例如退耕還林資金直接打入農民戶主的帳號）。但是在面臨多重目標的基層政府看來，這些做法并不總是合理的，因此在實施過程中并不盡力執行。」簡言之，基層政府共謀行為是中央集權決策過程所付出的代價。只有在政府組織結構和制度環境方面進行相應的變革，才能有效地克服這類問題。
本文討論的組織制度設計出現的種種問題提醒我們，任何激勵機制或組織結構的有效性都是有前提條件的。政府組織作為一種特殊的壟斷組織，與其他的經濟組織有著許多不同之處，有著特定的內在機制。在沒有充分認識這些組織機制的情況下盲目模仿復制之，很可能得到適得其反的結果。政府組織深入改革的前提是對這一組織現象進行深入系統的研究，提出有力的理論解釋。
參考文獻：略
作者簡介：周雪光，1959年生，山東淄博人。現任美國斯坦福大學社會學系教授、清華大學社會學系兼職教授、香港科技大學商學院組織管理系系主任，北京大學社會學系客座教授。1982年復旦大學本科畢業；1981年參加南開大學社會學班培訓；1991年斯坦福大學社會學博士畢業。周雪光長期從事組織社會學和社會分層領域的研究工作，其研究工作發表在《美國社會學評論》、《美國社會學雜志》、《行政科學季刊》、《組織科學》、《比較政治研究》等刊物上。
中國鄉村發現網轉自：比較政治學研究所 微信公眾號
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