內容提要：縣委書記大接訪制度將常規信訪工作轉化為黨委政府的中心工作，有利于強化領導干部的責任意識，整合官僚體制內部資源，推動基層信訪問題尤其是信訪疑難案件的解決，密切黨群干群關系。實際運行受官僚體制內部各種復雜交錯關系的影響，使該項制度的實踐邏輯呈現出與制度文本規定的偏差，主要存在權力推動與權力依賴、權力與責任倒置、首問負責制與專業分工矛盾、選擇性治理與接訪績效的消解、政治與專業的沖突等問題。大接訪制度的運行必須嵌入于官僚體制之中，官僚體制將大接訪制度吸納進入了其自身的運轉邏輯，并按照官僚體制的內部運作規則對該項制度進行改造。近期應加大對領導干部實質性解決信訪問題的考核，而不是過于注重對領導接訪臺賬、文案等形式程序的考核；可以在接訪工作與業務工作之間保持適當平衡，避免大接訪制度過多沖擊領導干部的常規業務工作；長期應在形成信訪問題的根源上著力，健全和完善基層民主制度，構建干部與群眾良性對話、協商的平臺。切實推進依法治國戰略，真正做到依法行政。只有這樣大接訪制度才可能具有更高的效率和更強的生命力。
關鍵詞：縣委書記大接訪/群眾路線/信訪制度
自2008年以后，中國在信訪領域出臺了一項極其重要的改革舉措——縣委書記大接訪(它又稱“縣級黨政領導干部大接訪”，本文使用“縣委書記大接訪”這一通俗說法。此處的“縣委書記”并非僅指縣委書記一人，而是泛指縣域內的黨政領導干部，涵蓋鄉鎮干部)。大接訪是黨和國家為應對信訪困局、貫徹群眾路線而出臺的一項制度，它要求基層黨政領導定期接待群眾來訪，傾聽群眾心聲。自大接訪活動開展以來，國家對該項制度的重視程度遠甚于以往任何時期，迄今，這一制度運行已歷時多年，可以說，大接訪制度不僅是國家信訪治理體系的重要組成部分，而且是新時期中共踐行群眾路線的重要制度安排。然而，與該項制度的重要地位相比，學界的相關研究卻顯得滯后且貧乏。目前關于該主題的文獻多為信訪部門官員的工作總結講話和少量的研究報告。系統性、學理性的專門研究付之闕如。在偶爾可見的關于縣委書記大接訪制度的評論中，一些學者認為該項制度不僅不利于信訪問題的解決，反而會進一步強化領導的意志和群眾“信訪不信法”的觀念[1]。筆者以為，對于如此重大的改革舉措和制度安排，在厘清其背后的邏輯規律之前，我們不宜簡單地對該項制度進行批判，而應該將其放在中國官僚體制的情境中去理解。
本文以筆者在豫東M市華江區信訪局等部門進行調研獲取的一手資料為基礎，從官僚體制內部視角對縣委書記大接訪制度的運行邏輯展開實證研究。本文的核心關切是縣委書記大接訪制度嵌入中國官僚體制之后，是如何運行的，又是如何被官僚體制改造的，國家及官僚體制內部各行動主體又是如何圍繞該項制度的實施展開博弈互動關系?借此，我們可以獲得哪些關于中國官僚體制運行的規律性認識?
一、緣起與變遷
常言道：郡縣治，天下安?？h(區)位居中國行政體制結構的樞紐地帶，是連接國家與社會的橋梁[2]。新中國成立后，縣級政權在我國信訪治理體制中扮演著極為重要的角色，受到黨和國家高度重視?？梢哉f，“信訪問題解決的多少、快慢，成績的大小以及成功與否，關鍵在于縣(市)一級機關”[3]52。。鑒于縣級政權在信訪工作中的重要地位，新中國成立初期國家頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》就要求“縣(市)以上各級人民政府必須指定專人處理人民來信；建立接待室或問事處，接待來訪群眾”[3]35。時至1957年11月，國務院頒布了《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，著重強調要加強縣級機關信訪工作[3]113。
改革開放后，縣級信訪工作進一步加強。1982年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》第四章就加強縣級黨委和政府的信訪工作問題作出了詳細規定①。2007年3月，中共中央、國務院《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》第十九條著重強調“預防和解決基層發生的信訪問題，縣級是關鍵，要高度重視縣級信訪工作，切實加強指導”[4]。
領導干部接訪制度是縣級信訪制度建設的重要環節。早在新中國成立之初，就已經有許多縣建立了縣長、書記接見群眾來訪日制度。1957年5月，第一次全國信訪工作會議肯定和推廣了領導接見群眾來訪日制度[3]53。從此，這一舉措逐漸被吸納進入信訪治理體制之內，構成了新中國信訪制度的重要傳統。不過，長期以來，領導干部接訪制度并未受重視，其規范性、嚴格性較為欠缺。2007年3月，中共中央、國務院《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》提出，要在全國大力實施領導干部大接訪[4]。隨后，領導干部接訪制度漸漸被強化。尤其是2008年舉世矚目的奧運盛會在北京舉行，國家對穩定和秩序的強調提升到一個全新的高度。與之相應，縣級政權被推向信訪工作的前臺。2008年6月28日，國家召開了處理信訪突出問題及群體性事件電視電話會議(俗稱“6·28”電視電話會議)。此后，縣委書記大接訪活動迅速在全國推開。
2008年北京奧運會結束后，縣委書記大接訪并沒有淡出中國官僚體制，而是轉向了常規運作形態。2009年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳連續發布了《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》等三個文件，特別強調“縣(市、區、旗)黨委書記、縣(市、區、旗)長一般每月安排一天時間接待群眾來訪，縣(市、區、旗)黨委和政府班子成員、市縣兩級的部門領導干部都要定期接待群眾來訪”|5]?？h委書記大接訪的直接目標，就是要緩和社會沖突和矛盾，減少上訪及其他社會不穩定因素，保持政治社會穩定。
二、制度體系
在新時期，縣委書記大接訪制度設置更加細化。從中央到地方各級黨委政府就縣委書記大接訪提出了一系列嚴格、細致的要求。具體而言，這一制度體系涵蓋了以下一些次級制度安排。
(一)黨政一把手負責制
在中國的行政體制下，黨政一把手尤其是黨委一把手在黨務和政務重大決策中扮演著最為重要的角色。自上而下的各種方針政策也必須經過一把手的推動才能得到更好地貫徹落實。同樣，在縣委書記大接訪運動中，黨政一把手也被賦予最大政治責任。大接訪制度將常規信訪工作轉化為黨委政府的中心工作，賦予其更強的政治意涵。上級給縣級黨政一把手制定了嚴格的責任目標和工作要求。例如，建立縣(市、區、旗)委書記、縣(市、區、旗)長“四個一”工作制度，即縣(市、區、旗)委書記、縣(市、區、旗)長每人每月至少參加一次接訪活動、主持一次疑難信訪問題和信訪不穩定因素排查分析會、化解處理一個信訪突出問題、督辦一次信訪工作進展情況。
此外，相關制度還規定一般領導在接訪時請假或請人代接都需要向黨政主要領導匯報。在筆者調研的華江區，區委書記曾經批示：“縣委書記大接訪是信訪工作重要舉措，請區黨政班子及其他接訪同志高度重視、嚴肅認真。不得隨意縮短時間或讓別人代接，確有特殊情況的，直接向書記和區長報告，并采取相應調整辦法。”正因為黨政領導尤其是主要領導在縣委書記大接訪工作中的極端重要性，所以各級黨委政府在貫徹落實該項制度時，都要求主要領導必須高度重視。華江區還提出了大接訪要堅持“一把手工程”的口號。
(二)考核與追責并行
為引起縣級政權重視，大接訪工作還被納入黨委政府信訪工作責任制考核內容?？己藘热莅ù蠼釉L的臺賬、檔案健全程度，黨政領導干部按時按量接訪情況，大接訪案件受理、交辦、結案率、滿意率等等。例如，2011年M市《信訪工作黨委政府責任制考核辦法》規定：“堅持縣市區黨政領導干部工作日每天接待群眾來訪制度，確保黨政領導接待日落實率90％以上(含90％)，每下降1個百分點扣5分；領導接待日受理案件按期結案率95％以上(含95％)，每下降1個百分點扣2分?！睂τ诳己私Y果，將納入政府獎懲范圍?？己瞬贿^關的，依據問題輕重對縣級黨政領導、責任人、直接責任人給予通報批評、誡勉談話、行政警告等不同程度的黨紀政紀處分。
此外，上級還定期不定期地對縣委書記大接訪的落實情況進行督查。每次督查結果都在轄區范圍內進行通報。同時還根據督查結果對相關責任單位和責任人給予通報批評、誡勉談話、書面檢查等處分。
(三)多種接訪方式并舉
1.單獨接訪與聯合接訪?？h委書記大接訪的形式包括單獨接訪與聯合接訪。所謂單獨接訪，指由單個的縣黨政領導接待來訪者。單獨接訪意味著接訪領導只能憑自己個人職權或者協調自己分管的相關部門處理信訪案件。若信訪人反映的問題超出接訪領導職權，則接訪領導只能將該案件轉辦或者勸說信訪人選擇對口領導接訪。因此，單獨接訪在解決問題的效果方面有一定局限性。
所謂聯合接訪，就是多名縣領導甚至所有主要縣領導和相關職能部門負責人都同時參與接訪。聯合接訪匯聚了縣級政權的主要力量，有利于推動信訪問題的解決。不過，聯合接訪耗費的人力物力資源太多，因而不可持續，只能間或舉行。
2.定點接訪、重點約訪與帶案下訪。定點接訪是指在某一特定的接訪地點面見來訪群眾，接訪的對象不固定。這是大接訪的主流方式，也是最容易為上級考核的內容。重點約訪是根據信訪案件需要約見信訪人，約訪具有特定的對象，約訪還包括協調解決當事人訴求的問題。帶案下訪要求領導深入基層，聽取和收集群眾意見，研究問題成因，探討解決辦法。
(四)接訪與包案勾連
接訪只是接待訪民，受理、交辦或者轉辦訪民反映的問題。盡管參與接訪的縣級領導都擁有或大或小的職權，能夠推動信訪問題的解決，但是大部分信訪案件都難以在現場獲得圓滿解決。此時，如何妥善處理那些在現場無法解決的信訪案件就成為大接訪制度面臨的難題。如果不能將現場無法解決的案件在領導接訪之后繼續納入處理的議事日程，那么大接訪的意義將大打折扣，所以，大接訪制度就不能僅限于現場的接訪，而必須落實接訪領導的后續責任。領導包案就是強化接訪領導后續責任的制度安排。
華江區在接訪領導包案方面作出了嚴格的制度規定：對群眾反映強烈的突出問題，要實行領導包案，并落實包調查、包協調、包處理、包落實、包穩定、包息訴罷訪的“六包”責任制。包案領導還需要與區信訪工作領導組簽訂書面的包案責任書。
大接訪還實行首問負責制，即“誰接待，誰包案，誰負責”。第一位接訪某信訪案件的領導，一般被定為該案的包案領導，負責該案件的受理、交辦、督辦和跟蹤問效。首問負責制在領導干部與接訪工作之間建立“責任—利益”連接紐帶[6]，有利于強化黨政領導干部的信訪工作責任，避免推諉現象。
包案制度“是基層政府在面臨科層體制與上訪者雙重壓力時所做出的制度安排……(它)不僅在正式體制內進行了分工合作，而且為構建基層政權與上訪者之間的聯結關系提供了平臺”[7]。它將信訪工作績效與領導干部政治激勵相勾連，事實上強化了接訪領導干部的政治責任。
(五)縱向與橫向貫通
為推動縣委書記大接訪制度的貫徹落實，官僚體制內部形成了一張縱橫交錯的責任網絡。
1.縱向：縣鄉一體化?？h級政權是縣委書記大接訪活動的主體。不過，若僅憑縣級政權處理信訪問題，既非其力所能及又非其所愿，所以，縣級自然會將鄉鎮(街辦)納入大接訪的制度體系中。從華江區的實踐來看，區里甚至給各個鄉鎮領導干部的接訪工作提出了比區自身更為嚴格的要求。例如，區里規定：“各鄉、辦事處要保證每天都有黨政主要領導值班接訪?！瓍^委信訪工作領導組將組織專項督查組對各鄉辦黨政主要領導接訪情況進行抽查暗訪，督查情況定期通報”[8]。通過這一制度安排，縣鄉都被整合進入縣委書記大接訪體系中。
2.橫向：主要領導與一般領導分工。按照規定，縣級黨政主要領導一個月至少安排一天接訪，其余黨政領導安排接訪的天數較主要領導更多。除了黨政主要領導負責主持黨政全面工作之外，其余黨政領導都有各自分管的業務工作領域。區領導(尤其是主要領導)接訪時，信訪案件牽涉的相關下屬(包括副職領導、鄉辦和區直單位負責人等)要陪同接訪。每位接訪領導都可以利用自己的職權召集下屬(或分管業務領域的下屬)協調解決信訪問題。
隨著上述一系列制度的設立，縣委書記大接訪制度漸漸實現了常態化。地方政府將縣委書記大接訪視為一項政治任務來完成，縣委書記大接訪制度也得以確立它在國家信訪治理體系中的中心位置。
三、官僚制與縣委書記大接訪制度的實踐邏輯
縣委書記大接訪制度實施以后，其實際運行深受官僚體制內部各種復雜交錯關系的影響。這使該項制度的實踐邏輯呈現出與制度文本規定的偏差。
(一)權力推動與權力依賴
總體而言，在縣委書記大接訪制度實施過程中，由于黨政主要領導掌握著轄區內的權力和資源，在解決信訪問題上面確實具有獨特優勢，所以，該項制度的實施對于促進信訪問題的解決、緩解信訪嚴峻形勢起到了積極的推動作用。據統計，2010年1—8月，華江區黨政領導共接訪167批次(不含重復訪)，其中現場解決125起，占比為74.85％，立案交辦42批255人，到期應結31案，實際結案17件，群眾滿意131案，群眾滿意率92.3％(現場解決都滿意)[9]。
大接訪之所以能夠取得一定的效果，與官僚體制的權力結構密不可分。在縣級政權層面，縣域主要行政權力集中于縣級黨政領導干部尤其是黨政主要領導(一把手)身上?？h級黨政領導干部在處理各項行政和公共事務方面無疑具有較大優勢?？h委書記大接訪強調縣級黨政領導干部親自接訪，是希望利用他們手中的權力資源推動信訪問題的解決。
在實際運行時，大接訪制度被深深嵌入官僚體制中。大接訪制度的運轉，在很大程度上是以權力為依托的，每位區黨政領導都有自己的工作分工，相應地，每位領導(主要領導除外)一般只分管自己工作領域中的信訪問題。這既是科層制順利運轉的要求，也是信訪問題得以高效、有序解決的前提條件，因為每位領導只在自己分管領域中才能有效行使權力，動員相關資源解決信訪問題，一旦超出自己的分管領域，則無法調配相關資源。
接訪時，黨政領導依靠自己的權力、地位來推動信訪事項的解決。領導地位的高低、權力的大小，在很大程度上決定了信訪問題解決的速度和程度，同時，有不少問題確實需要縣級黨政主要領導拍板才能解決或者更好地解決，尤其是那些涉及不同部門間整合、資源大規?？绮块T調配的信訪案件，更是需要黨政領導特別是主要領導的親自介入。例如，自2011年開始，華江區婦幼醫院職工上訪反映醫院改制后導致職工待遇降低，他們要求政府重新收回醫院，確立其公辦性質，給職工發放財政工資，此事涉及區衛生局、人社局、區編委和財政局等多個部門，若非區主要領導出面斷無解決之可能。之前此問題一直久拖不決，是由于各部門步調不一致，都從部門利益出發而互相推諉，最終還是黨政主要領導親自介入才使該問題得以解決。
黨政主要領導位高權重，可以動用更多的資源，促使下級重視和落實，特別是那些涉及不同部門利益、需要整合協調各部門行動的信訪事項，往往只有一把手拍板，才能實現部門整合，推動問題的解決。且在現實中，訪民的問題往往都會涉及多個部門，僅靠某一部門無法解決這些問題，這在客觀上更加需要黨政主要領導出面協調。
我們看到，黨政主要領導在解決信訪問題上具有更高的效率，而且往往吸引了更多的訪民。例如，2012年9月12日，華江區區長接訪時，共有7批33人次上訪，其中，現場解決2起，其余5起均承諾了解決期限[10]。當天下午，區長還在接訪現場臨時召集5位副區長和財政、勞動、人事等局委負責人商討解決群眾信訪事項。此外，據華江區信訪局統計，自2012年年初至2012年9月，區委書記共召開黨政聯席會議8次，研究解決信訪事項58起，區長召開區長辦公會14次，研究解決信訪事項132起[10]。黨政主要領導的獨特權力地位，使他們在解決問題上具有更大優勢，主要領導如此強大的資源動員和體制整合能力，絕非一般領導所能比肩。所以，每逢黨政主要領導接待日，來上訪的訪民要比其余領導接待日多出許多。據華江區《信訪工作簡報》所述：“華江區每逢黨政主要領導的信訪接待日，上訪群眾較多，多的時候每天達二三十批幾百人?！盵11]2012年8月16日，華江區委書記當天共接訪6批20人次[12]；2012年9月12日上午，華江區區長在短短4個小時就接訪7批33人次[10]。根據華江區2011-2012年區黨政領導接訪情況統計數據，也可以顯示黨政主要領導較其他區領導更能吸引上訪者(見表1)。
根據表1，在這兩年中，區黨政主要領導接訪的平均批次都遠高于其余黨政領導。筆者還注意到，區委書記和區長每個月一般都只安排1次接訪，而其余黨政領導每個月一般都會安排2次②。也就是說，區黨政主要領導接訪的總次數較其余黨政領導更少，而接訪的批次數量卻較其余黨政領導更多。如果考慮這一因素，那么對于上訪者而言，區黨政主要領導要遠較其余黨政領導更有吸引力。另外，我們從表2也可以看出，華江區黨政主要領導每次接訪的平均批次數量為4.08，其余黨政領導每次接訪的平均批次數量僅為1.82，前者是后者的2倍多。
由于信訪問題的解決效率與權力的大小呈正相關關系，權力越大，解決信訪問題的效率越高，反之亦如此，這導致的負面效應是：一般領導干部和工作人員因位低權輕而在處理信訪工作時力不從心。如同華江區群眾工作部副部長所言：“有的領導覺得自己拍板了也沒啥用，干脆就不拍”。③一些領導干部也常以自己無力解決為由而對信訪事項予以推脫，這在一定程度上助長了推諉現象，不利于信訪問題的及時有效解決，并損及政權的群眾基礎和合法性。此外，它還在客觀上強化了群眾對權力的膺服，使得權力因素在國家信訪治理工作中的功能進一步凸顯。大量的信訪問題都被推向了黨政主要領導，讓群眾誤以為凡事找主要領導可以得到解決，可能助長群眾“信訪不信法”的觀念。
可見，縣委書記大接訪制度與現有的權力體系相契合，同時又強化了既有的權力體系。黨政主要領導可以依靠自身權力實現對轄區內官僚集團的整合，督促下屬解決訪民的問題，這維系了黨政主要領導的魅力型權威[13]，而犧牲了其他黨政領導干部和一般工作人員的威望。然而，問題在于，黨政主要領導并不能總是親自去解決訪民的問題，而必須要依靠下屬和一般工作人員去解決，如果訪民的問題最終未獲解決，同樣會令訪民對黨政主要領導的權威產生質疑。
(二)權力與責任倒置
理想的權力配置模式應該確保權責互相匹配，如此方能實現有效治理，然而，在縣委書記大接訪的制度安排中，卻出現了嚴重的權力與責任倒置現象。首先，在橫向上，主要領導與一般領導的權責不匹配。主要領導位高權重，在處理信訪問題上面更具優勢，而一般領導權力更小，在處理信訪問題時難度更大。從權責匹配角度來講，主要領導的接訪任務應該較一般領導更重，然而，無論是上級規定還是縣級政權的實際操作，大接訪的值班任務安排都是優先照顧區主要領導。例如，中共中央2009年頒發的《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》規定：“縣(市、區、旗)黨委書記、縣(市、區、旗)長一般每月安排一天時間接待群眾來訪，縣(市、區、旗)黨委和政府班子成員、市縣兩級的部門領導干部都要定期接待群眾來訪”[5]。在華江區的黨政領導干部接訪值班安排表中，區委書記和區長每個月都只安排1次接訪，而其余黨政領導干部一般都安排2次甚至更多。掌握權力、資源更多的主要領導被安排更少的接訪任務，而權力小、解決信訪問題的資源和能力更弱的一般領導卻被賦予更重的接訪任務。黨政主要領導具有更多的解決信訪問題的權力資源，上訪群眾對黨政主要領導有更高的期待，但群眾接觸和求助于黨政主要領導的機會卻更少。這也是每次黨政主要領導接訪時往往場面爆棚的重要原因。
其次，在縱向上，縣鄉之間權責不匹配?？h級政權是一級職能和機構都較為完備的政權。無論是在權力、地位還是資源等方面，縣級政權都要優于鄉鎮政權。按道理來講，縣級政權應該承擔更多的接訪任務和信訪治理工作。然而，在現實中，鄉鎮的接訪任務和信訪治理工作量都要遠甚于縣級政權。例如，縣級黨政主要領導只要求每個月接訪1次，其余黨政領導一般每個月為2次左右，而鄉鎮、辦事處的黨政主要領導卻被要求每天值班接訪，甚至要隨時隨地接訪。此外，上級要求鄉鎮將信訪問題解決在基層，對大部分信訪案件而言，縣里都要求鄉鎮出面辦理和解決，但實際上，鄉鎮卻并不具備解決信訪問題的權力和資源。
概言之，無論是在縱向上還是在橫向上，大接訪制度在實際運行過程中都因為接訪主體的權責不對等而影響了信訪治理的效率。
(三)首問負責制與專業分工的矛盾
前文提及，為強化接訪領導的責任、督促接訪領導解決群眾反映的問題，縣委書記大接訪實行首問負責制。首問負責制有利于明確信訪案件的責任人，進而規避推諉、拖延現象。然而，首問負責制卻與官僚體制內既有的業務分工秩序存在一定的矛盾。一旦群眾反映的問題并非接訪領導業務分工范圍內之事，接訪領導將無權處理。即使接訪領導可以召集相關部門負責人前來協調，但是由于這些部門并非該接訪領導管轄，其負責人可以不予理會或者采取應付推脫之策。按照官僚制的運作慣例，下屬一般只對自己的直接上級負責。在中國的官僚體制中，各種宗派、關系圈子盛行，許多領導都有自己的圈子，而一般下屬也都被吸納進入各種圈子里面[14]。特別是有的部門負責人只唯黨政一把手馬首是瞻，不把其他一般黨政領導放在眼里，此時，要讓接訪領導協調這些部門解決問題，其難度之大可想而知。
為降低首問負責制可能遭遇的阻力，華江區大接訪制度規定：“對不屬接訪領導所分包鄉辦、區直部門的問題，要明確建議由其他相關領導包案處理，區委信訪工作領導組再發文交辦分包領導?！盵15]不過，這一規定的效力有很大局限性。筆者在接訪室觀摩領導接訪過程時，常常碰到一些上訪者反映的問題并非當班接訪領導業務分工范圍。此時，接訪領導常常表示無能為力，只能照例登記上訪者反映的問題，走完交辦程序。而被交辦信訪案件的包案領導又往往以該信訪案件并非自己接訪為由推脫，或者不跟蹤督辦。如此，群眾反映的信訪問題又繼續被吸納入漫無邊際的官僚體制常規運作過程中。群眾反映的問題是否解決、何時解決，仍然取決于他們將訴求“問題化”的能力。
(四)選擇性治理與接訪績效的消解
在中國的基層治理中，選擇性政策執行[16]現象較為普遍。基層政府為了迎合上級需要，常常只貫徹執行那些上級重視的政策，而對其余政策不予執行或隨意應付。在縣委書記大接訪制度運行過程中同樣存在類似情況。
1.重形式程序而輕實質解決問題。按照制度規定，上級要定期不定期對縣委書記大接訪工作進行督查。督查的重要內容之一是相關文牘臺賬的整理規范情況。臺賬是接訪制度績效的重要體現，也是上級考核檢查區里落實該項制度具體情況的重要憑證。臺賬比較直觀簡單，容易進行考核檢查。無論平時工作做得如何優秀，如果臺賬不規范，同樣將面臨上級批評，所以，筆者在華江區信訪局看到，近年來局里對臺賬建設高度重視。信訪局給每一位縣級黨政領導都建立了接訪臺賬，臺賬內容包括接訪時間、地點、來訪人姓名、信訪內容、批示辦理情況等等。
然而，在大接訪的形式、程序日益受到重視的同時，解決群眾實質問題卻仍然被忽視。胡偉曾指出：“群眾路線對于共產黨與其說是一種制度，還不如說是一種作風。……就一個黨員或黨的領導干部而言，他是否聯系群眾以及多大程度上聯系群眾更多取決于他個人的民主作風而非制度”[17]。王紹光也認為，群眾路線過于依賴干部的自覺性，黨員干部在貫徹群眾路線時容易走形式，這是群眾路線的軟肋[18]。同樣，作為新時期群眾路線重要體現的大接訪制度的貫徹也依賴于領導的個人素質和作風。領導素質和作風過硬，則效果較為明顯，否則，效果將大打折扣。在實際中，一些接訪領導常常心不在焉，致使接訪流于形式，對群眾反映的問題一概交辦了事，而實質上并沒有解決問題。接訪之后，上訪者反映的問題繼續被納入官僚體制的常規運作過程，一旦官僚體制各部門間發生摩擦、扯皮，那么上訪者的問題將繼續無解。此時，上訪者只能等待下一次的領導接訪，通過訴求領導重新激活官僚運作過程，使自己的問題早日納入官僚體制的議事日程。華江區信訪局在總結大接訪活動情況時也指出：“存在重視案件辦理而忽視不穩定因素化解的情況。到目前為止，60起不穩定因素，向領導組辦公室書面匯報情況的僅1起?！盵19]重形式、程序現象的廣泛存在導致大接訪的實質效果受到嚴重影響。
2.重上級交辦案件而輕自立案件。在信訪目標考核責任制的壓力下，縣級政權對上級交辦的信訪案件必須高度重視，否則，將面臨被扣分或者考核不合格的風險。所以，上級交辦信訪案件的辦結速度一般都較快，效率較高。相反，對于區自立案件，因為缺乏考核壓力，推諉拖延現象嚴重。華江區信訪局曾總結到：“一是重視上三級交辦的案件，對區自立案件(縣委書記大接訪案件)重視不夠。上三級到期34件案件已全部辦結，但區自立案件33件僅辦結8件。二是區自立案件超期未結現象比較嚴重，自立案件到期應結17件，有9件超期未結。”[19]既然上級交辦的案件較區自立案件能夠得到更好更快地解決，那么群眾自然傾向于到上級上訪，這也可以部分解釋為什么越級上訪發生的頻率如此之高且屢禁不止，它跟官僚體制的選擇性治理策略緊密關聯。
可見，在對上負責的體制下，縣級政權在縣委書記大接訪過程中面臨“有壓力的目標約束與低度過程約束”[6]。它往往只重視上級關注的政策目標，而忽視其他，這種選擇性治理策略消解了大接訪制度的績效。
(五)政治與專業的沖突
執政黨對黨員干部的要求是“又紅又?！?。大接訪是一項政治任務，是貫徹執政黨的群眾路線、消除黨政領導干部官僚主義作風的重要制度設置。對于這一具有較強政治色彩的工作，領導干部接訪時必須推掉手頭的業務工作，全心投入到接訪之中，不能因為業務工作而打斷接訪過程，否則就會被視為對群眾不尊重，對群眾反映的問題不重視，對群眾耍官僚主義。大接訪在約束領導干部的同時，也不可避免地帶來兩個問題：
1.沖擊領導干部的業務工作。2012年7月10日，華江區當班接訪領導在接訪期間因突發急事，需要前往處理，便提前離開接訪室。7月11日，區當班接訪領導又因到市里開會而找人代替接訪，此事恰好被河南省信訪工作督查組發現，最終，華江區被省里通報批評。就前一事件，根據制度規定，華江區接訪領導確實違規，至少可以追究其未能妥善安排他人代替接訪、致使接訪空崗的責任。就后一事件而言，參加上級安排的會議當屬接訪領導業務工作范圍內，臨時讓人代替接訪應屬無奈，但制度規定不得替接，所以區里仍然受到省通報批評。若堅持“一切工作都要為大接訪讓路”，必然會影響領導干部的業務工作，特別是在中國官僚體制中，領導干部時常面臨著各種突發事件，需要緊急調配人力資源應對。常規的接訪工作與官僚體制的即時動員往往難以兼容，這使得領導干部在接訪政治任務與業務工作中左沖右突，疲于應對，越是地位級別低的領導越可能需要隨時響應上級的召喚和安排，從而越需要更多的自主支配時間。吊詭的是，這些領導往往被安排更為繁重的接訪任務。
2.干擾科層組織的正常運轉秩序。接訪意味著暫停領導分管的業務工作，需要暫時打斷科層制的運轉流程，而這極可能影響既有的科層組織運轉秩序。對于分工專業、流程嚴密的科層組織而言，任何一個部門、流程的暫停，都可能帶來相應的秩序紊亂，甚而導致科層組織陷入癱瘓狀態，嚴重影響科層組織運作效率。華江區領導干部接訪制度還規定，區領導接訪時，其分管的相關部門、鄉辦負責人以及信訪案件涉及的部門負責人也必須陪同接訪。筆者在接訪室觀察區領導接訪時，常?？吹讲簧俟ぷ魅藛T包括一些區領導來到信訪局接訪室外邊等待向正在接訪的區領導匯報工作。華江區的一份《信訪工作簡報》也曾記述這么一個小插曲：區委書記在信訪局接訪室持續接訪5個小時，而因為工作問題需要向區委書記匯報的幾名副區長也在旁邊等了近5個小時，直到接訪結束后，這幾名副區長才向區委書記匯報工作?？梢?，大接訪制度對官僚體制正常運轉秩序的干擾較深。它時常打斷官僚體制的正常運轉過程。這必然會遭到官僚體制的反彈，進而影響到該項制度的可持續運行，一旦缺乏來自上級的檢查考核壓力，那么該項制度極可能流產。
四、結語
縣委書記大接訪是執政黨治理官僚體制、貫徹群眾路線的一項重要舉措。大接訪制度的初衷，是密切基層黨政干部與群眾之間的聯系，為群眾解決問題，緩解社會矛盾沖突。信訪工作本是黨委政府的常規工作。一般情況下，信訪部門受理群眾信訪訴求之后，都是按照常規流程將信訪案件交辦、轉辦到相關責任部門，但是，對于某些疑難信訪問題，尤其是那些涉及跨部門或者跨地域的信訪難案，僅憑某些部門的力量和常規程序難以解決。官僚體制內的推諉、扯皮等弊病也加大了信訪問題的解決難度。大接訪的諸多制度安排，都是針對官僚體制的一系列弊病而設置的，它在一定程度上有利于制約基層官僚集團偏離執政者的意圖和民眾利益的傾向，避免官僚體制自我利益的過度膨脹，密切黨群干群關系。大接訪制度將常規信訪工作轉化為黨委政府的中心工作，特別是通過領導包案制度使其上升為一項政治任務，有利于強化領導干部的責任意識，整合官僚體制內部資源，從而推動基層信訪問題尤其是一些疑難信訪案件的解決。同時，大接訪也向民眾宣示了一種親民、為民取向，對捍衛執政黨的宗旨、提升執政黨的合法性具有積極作用。從這個角度來看，大接訪制度的出臺有其合理性的一面，也有較強的現實針對性，這也正是多年來國家大力推行和落實大接訪制度的基本出發點。
不過，大接訪制度也有其局限性。它重在消化已經發生的信訪問題，而并沒有從源頭上根治信訪問題。同時，它雖然有利于強化領導干部的信訪工作責任意識，但同時也可能引導群眾碰到問題時都求助于領導干部尤其是黨政主要領導，強化其“信訪不信法”的觀念。
此外，大接訪制度的運行必須嵌入于官僚體制之中。官僚體制將大接訪制度吸納進入其自身的運轉邏輯，并按照官僚體制的內部運作規則對該項制度進行改造。在實踐中，大接訪制度與官僚體制之間存有難以克服的張力。大接訪制度具有較強的剛性，它要求官僚體制在很大程度上犧牲或者放棄自身的利益，官僚集團為了維護自身的利益，確保自身運轉，必須對大接訪制度進行吸納和改造，于是，大接訪制度在實際運行過程中出現了“名實分離”的問題，在一定程度上偏離了制度設置的初衷。特別是在常規治理時期，官僚體制往往對這些邊緣性的業務工作采取應付之策，這必然影響業務工作的效率。為避免這種偏離過度伸張，上級就必須啟動非常規手段來刺激官僚體制，加強對縣級政權的監控，使其“運動”起來，貫徹落實大接訪的相關政策安排。因此，督查、檢查等手段就顯得異常重要，它是使官僚體制保持活力的源泉。
不過，上級為了確保下級貫徹落實制度的積極性，也必須充分顧及下級的處境，不能形成過強的剛性壓力，而且，督查制度能夠發揮一定的督促作用，卻難以避免下級的選擇性治理策略。在督查期間，下級高度重視大接訪工作，一旦督查結束，下級又繼續消極怠工，于是，大接訪制度的運行又演化為官僚體制內部監控與反監控的諸種游戲，這使得地方政府在落實大接訪制度時并未能有效達到中央貫徹群眾路線、緩解信訪治理困局的期望和要求。
可見，官僚體制的運轉必須在制度化的剛性壓力與其自身的適應能力之間保持一定的彈性和平衡，在官僚體制與群眾之間存有一定的張力甚至矛盾，科層體制的各項制度就在這種相互矛盾和掣肘的過程中運轉?？h委書記大接訪制度運行中的種種怪現狀背后所折射的，正是官僚集團的自身利益與民眾利益之間的內在緊張。
筆者以為，為緩解目前的信訪治理困境，既要有短期應急的治標之策，又要有統籌全局的治本之舉。在短期策略層面，需要進一步健全和完善縣委書記大接訪制度。如前所述，大接訪制度確實有利于強化黨政領導干部的信訪工作責任意識，密切黨群干群關系，所以，在信訪工作仍然繁重的當下，不宜簡單地將該項制度廢除。但是，我們可以對相關制度安排進行調整。例如，可以加大對領導干部實質性解決信訪問題的考核，而不是過于注重對領導接訪臺賬、文案等形式程序的考核；可以在接訪工作與業務工作之間保持適當平衡，避免大接訪制度過多沖擊領導干部的常規業務工作，等等。這樣，大接訪制度才可能具有更高的效率和更強的生命力。
從長期來看，信訪工作必須具有統籌全局的戰略視野，我們需要在形成信訪問題的根源上著力。其中，最為關鍵的有兩方面：一是進一步健全和完善基層民主制度，構建干部與群眾良性對話、協商的平臺。在一些重大社會問題(比如征地拆遷等等)上面，政府必須充分尊重民眾的意愿，做到科學、合理決策。二是切實推進依法治國戰略，真正做到依法行政，牢固樹立法制的權威。唯如此，信訪問題才能從根本上得以解決。
作者及文章信息
* 國家社會科學基金項目(13CKS024)，中央高?；究蒲袠I務費項目(2016CDJSK)。
* 田先紅(1981- )，重慶大學新聞學院研究員，博士生導師。
中國鄉村發現網轉自：《西北農林科技大學學報（社會科學版）》2017年第2期
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