原題：堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度
日前閉幕的中央農(nóng)村工作會議對于開辟農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作嶄新局面、實現(xiàn)全面建成小康社會具有重要意義，意味著最受矚目的農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改革將會進入全面落實階段。
一、堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有
關(guān)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)，會議的政策是堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，強調(diào)“堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，農(nóng)村集體土地應該由作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”。
中央關(guān)于農(nóng)村土地是集體所有的最重要的要求，不是對集體所有制的抽象強調(diào)，而是在關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的具體部署中強調(diào)充分依靠農(nóng)民自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題。確權(quán)過程中的自主協(xié)商事項當然是公權(quán)力的事項，而不是私權(quán)利。也就是說，確權(quán)是確集體土地的權(quán)，而不是說農(nóng)民目前承包的土地就是他們私人的。這一規(guī)定充分表明了農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)。
在操作層面，中央強調(diào)可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。農(nóng)民土地承包權(quán)并不一定非得與他們現(xiàn)有的集體承包關(guān)系對應，現(xiàn)有土地承包關(guān)系不是私權(quán)利，而是公權(quán)力。確地并非將農(nóng)民現(xiàn)有的具體承包土地長久不變地承包下去，而是有期限的、還要調(diào)整的。這更是明確了農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)。
此舉其實是向2002年《土地承包法》的回歸。之所以會發(fā)生這一回歸，是因為中國人多地少，農(nóng)戶戶均耕地規(guī)模極小且地塊細碎，農(nóng)戶土地權(quán)利越是明確具體，土地產(chǎn)權(quán)就越是無法有效整合，土地耕作就越是難以進行。從這個意義上講，農(nóng)村的實踐改變了中央政策。
有人期待借農(nóng)村土地確權(quán)進一步強化農(nóng)戶對具體承包地塊的權(quán)益，虛化土地的集體所有權(quán)，讓農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)替代集體土地所有權(quán)。這種認識顯然是有問題的。中央允許改變現(xiàn)有的具體土地承包關(guān)系，既表明實踐中存在強烈的改變現(xiàn)有土地承包關(guān)系的要求，又說明了中國農(nóng)村土地實質(zhì)上的集體所有性質(zhì)。
二、堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系
會議強調(diào)“堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，依法保障農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)利”，體現(xiàn)了中央維護農(nóng)村穩(wěn)定的一貫政策。
2002年《土地承包法》第一條即規(guī)定：“為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護農(nóng)村土地承包當事人的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法。”第四條規(guī)定：“國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”。依據(jù)2002年的《土地承包法》，具體土地承包關(guān)系是30年不變，長期穩(wěn)定的是農(nóng)村土地承包關(guān)系，是農(nóng)民具有長期而有保障的土地使用權(quán)。
在當前農(nóng)村土地十分細碎、農(nóng)戶經(jīng)營面積十分狹小、農(nóng)村人地關(guān)系十分不穩(wěn)定即承包土地的農(nóng)民大量進城而其土地使用權(quán)正在流轉(zhuǎn)、人地發(fā)生了普遍分離的情況下，過分強調(diào)農(nóng)民現(xiàn)有具體承包土地的權(quán)利，反而會導致土地產(chǎn)權(quán)無法有效整合、土地因此無法有效耕作的嚴重問題。保留農(nóng)村土地集體所有制，同時賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)，土地確權(quán)就可以理解為在第二輪承包期30年不變基礎(chǔ)上的確權(quán)，而非要將農(nóng)民具體承包土地的地塊關(guān)系確立下來并長久不變。
三、放活土地經(jīng)營權(quán)
放活土地經(jīng)營權(quán)是全面深化農(nóng)村改革的重要突破口。會議指出“要加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務，推動土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”。
在當前農(nóng)村已經(jīng)普遍出現(xiàn)人地分離情況下，具有承包權(quán)的農(nóng)戶可能進城務工經(jīng)商去了，他們的土地流轉(zhuǎn)給另一方耕種，因此出現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離存在兩種情況，一種情況是，農(nóng)戶將自己承包的土地流轉(zhuǎn)給同村社的親戚朋友或鄰居熟人。這種流轉(zhuǎn)一般是不規(guī)范無協(xié)議的，一般租金很少，可以隨時收回。這種情況下，所謂土地的經(jīng)營權(quán)問題不突出，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)還沒有發(fā)生明顯分離。第二種情況是，農(nóng)戶將自己承包的土地流轉(zhuǎn)給公司（包括各種農(nóng)業(yè)大戶）經(jīng)營。這種流轉(zhuǎn)一般要簽正規(guī)土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，租金比較高，有明確土地流轉(zhuǎn)年限規(guī)定，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)發(fā)生了明顯分離。
農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，無論是市場風險還是自然風險都很高。在土地租金很高的情況下，公司要通過經(jīng)營土地賺錢，就必須要認真規(guī)劃，精心經(jīng)營，并需要對基礎(chǔ)設施進行投資。如果遇到資金瓶頸，就有向銀行貸款融資的需要。中央允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資，正是要回應公司務農(nóng)的這一需要。
作為向金融機構(gòu)抵押融資的是土地的經(jīng)營權(quán)，而不是承包權(quán)。雖然公司與承包土地的農(nóng)戶簽了正規(guī)的長期土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，一般情況下，獲得土地經(jīng)營權(quán)的公司只有能力按年度支付土地租金，一年一付，最多預支下一年度的租金。在農(nóng)業(yè)本身利潤就比較薄的情況下，公司不可能一次支付得起所有土地租期的租金。如果僅僅是一年租期的經(jīng)營權(quán)，公司以此向金融機構(gòu)抵押融資，這個抵押聊勝于無，意義不大。
從筆者在全國農(nóng)村調(diào)研情況來看，真正從事農(nóng)業(yè)贏利的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營幾乎沒有。這個時候，“放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”，可能會帶來預料之外的風險。由政府推動、公司進入的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，一旦出現(xiàn)公司經(jīng)營破產(chǎn)，所有麻煩就又要落到地方政府身上。因此，允許公司以土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資，必須通過保險公司參加的機制來防范相關(guān)風險。
四、防止土地變相私有化
當前農(nóng)村有一個被各方有意忽視的現(xiàn)實就是，未來30年，中國還將有數(shù)量極為龐大的農(nóng)民需要依托土地來完成勞動力和家庭的再生產(chǎn)。即使進城的農(nóng)民工，他們也大多將土地作為自己進城失敗后可以返鄉(xiāng)的基本保障和社會保險。或者說，農(nóng)民自己還要種地，且中國絕大多數(shù)耕地還是要由農(nóng)民自己來耕種。在當前農(nóng)村人地分離的背景下面，農(nóng)民種地最大的困難是土地規(guī)模小且地塊細碎。他們希望可以調(diào)整土地以連片經(jīng)營，同時希望借村社集體的力量來解決單家獨戶小農(nóng)“不好辦和辦不好”的諸種事務。
當前全國正在開展的土地確權(quán)試點，有人認為是計劃給農(nóng)民更加具體明確的土地權(quán)利，甚至有人認為是要把土地變相私有化，這明顯是一種誤解。這種認識既不符合農(nóng)村實際，又與中央政策對土地集體所有權(quán)的堅持背道而馳。從2015年中央農(nóng)村工作會議我們可以看到，當前土地集體所有權(quán)仍然是實實在在的，是可以依據(jù)農(nóng)村現(xiàn)實情況的變化而調(diào)整的。
作者簡介：賀雪峰，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、教授,長期致力于村治研究,著有《新鄉(xiāng)土中國》等
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：天大研究所網(wǎng)
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