改革開放30余年來，中國環境狀況呈總體嚴峻、局部惡化的態勢。“局部惡化”的表現之一，即城市向農村持續性、規模性地轉移污染，農地、水源、空氣、作物等遭到嚴重侵蝕，農村惡性腫瘤、呼吸系統疾病、皮膚病、癌癥等發病率和死亡率逐年上升。與此同時，我國環保法律體系日臻完善、環境保護在政治話語中的地位不斷提升。新情況不斷出現，農村外源污染可謂“沉疴”未去“新疾”又來。
在計劃經濟時期，工業下鄉給農村帶來了一定程度的污染，但這是國家意志主導下的“非預期后果”。在市場經濟時期，工業下鄉造成污染的事實對于地方政府而言是可預期的后果，對于企業而言則是有意的結果。當環境保護業已成為國家意志，而污染下鄉仍能大規模地持續進行，顯然有其深層機制。眾所周知，在GDP政績考核制度和分稅制財政管理體制下，“經濟增長”對地方政府及其官員構成了硬約束，而“環境保護”則成為軟約束。
在“重城市、輕農村”的環保實踐中，污染企業的城市生存空間不斷被壓縮，而農村則成了逃離轉移的大后方。對于農民而言，城鄉發展失衡這一結構性背景下消費主義的擴張極大地刺激了他們的致富欲望和追趕心理。在某種意義上，污染下鄉是地方政府、污染企業與當地農民之間利益共謀的結果。在污染下鄉的過程中，因缺乏有效監督和有力抵制，污染下鄉不斷嚴重。
在污染企業成功落地、投產的初始階段，污染后果尚未顯現，企業與農民之間的互惠關系壓抑了農民的受害意識和抗爭動機。隨著污染后果的顯現和加深，農民逐漸從受益者淪為受害者，其受害意識日趨增強。生存資源和生命健康遭到侵害的農民開始從“失語者”、“迎污者”轉向“抗爭者”，受害農民在制度渠道內外以各種形式表達不滿、爭取賠償甚至驅逐污染企業。
面對農民的不滿，某些地方政府與污染企業之間存在的利益共謀機制促使二者對之或漠視或撫慰或打壓的同時，以權力和資本為媒介不斷向鄉村社會內部滲透和拓殖。農民也因之逐漸從同為受害群體分化為“絕對受害群體”和“相對受益群體”。所謂“絕對受害群體”主要是指那些受到污染侵害卻又沒有得到相應賠償或補償的普通村民；而所謂“相對受益群體”則是指那些雖然同受污染侵害卻從地方政府、污染企業那里得到某些益處的特殊村民，如在選舉中得到地方政府支持而成功當選的村干部、被污染企業扶植的混混或宗族勢力以及從污染中不當得利的村民。大體而言，農村外源污染衍生出以污染企業等為主的受益群體和以當地農民為主的受害群體，同時在農民內部分化為相對受益群體和絕對受害群體。受益群體和受害群體的分離和重疊使農民環境抗爭陷入內外交困、進退失據的境地。農村外源污染從環境危機日益向社會危機轉化。
在一定意義上，農村外源污染的發生和演變是地方政府、污染企業和當地農民之間利益共謀和博弈的結果。由于受益群體和受害群體的分離和重疊，農民在環境治理中的主體性遭到極大的削弱。鄉村共同體中既有的信任系統和合作機制因利益分化和沖突而趨于崩解，農民集體行動的意愿和能力大為降低。
同時也應看到，農村之外的環保組織和新聞媒體鮮有介入農村污染治理者。概言之，農村外源污染治理面臨的困局表現為自上而下的環境保護難以切實推進、自下而上的表達難以見效以及農村內外的治理資源難以進行整合。困局的根本癥結在于多元主體的利益博弈并未真正納入到制度渠道內并以公開、合法的形式充分展開。
從農村外源污染的發生和演變來看，其治理應包括源頭預防、過程控制和末端治理。無論是源頭預防、過程控制還是末端治理，無不需要通過制度改革和機制創新予以切實保障和有效推進。在制度改革層面，通過政績考核評價體系的重構，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，建立領導干部生態環境損害責任終身追究制，以此化解地方政府在“經濟增長”與“環境保護”之間的角色緊張，提高其進行環境治理的壓力和動力。在制度改革的基礎上，建立政府、企業、新聞媒體、社會組織和農民等多元主體協同參與、全程監督的治理機制，從源頭上遏制污染、在過程中限制污染、對末端污染積極治理。無論是制度改革還是機制創新均是一項牽一發而動全身的系統性工程，其涉及主體之廣、觸及利益之深決定了這項工程的長期性、復雜性和艱巨性。以此而言，農村外源污染治理仍不可過于樂觀。
（作者單位：浙江師范大學法政學院）
中國鄉村發現網轉自：《中國社會科學報》2016年2月26日第913期
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