改革開放30余年來，中國環(huán)境狀況呈總體嚴(yán)峻、局部惡化的態(tài)勢。“局部惡化”的表現(xiàn)之一，即城市向農(nóng)村持續(xù)性、規(guī)模性地轉(zhuǎn)移污染，農(nóng)地、水源、空氣、作物等遭到嚴(yán)重侵蝕，農(nóng)村惡性腫瘤、呼吸系統(tǒng)疾病、皮膚病、癌癥等發(fā)病率和死亡率逐年上升。與此同時，我國環(huán)保法律體系日臻完善、環(huán)境保護(hù)在政治話語中的地位不斷提升。新情況不斷出現(xiàn)，農(nóng)村外源污染可謂“沉疴”未去“新疾”又來。
在計劃經(jīng)濟時期，工業(yè)下鄉(xiāng)給農(nóng)村帶來了一定程度的污染，但這是國家意志主導(dǎo)下的“非預(yù)期后果”。在市場經(jīng)濟時期，工業(yè)下鄉(xiāng)造成污染的事實對于地方政府而言是可預(yù)期的后果，對于企業(yè)而言則是有意的結(jié)果。當(dāng)環(huán)境保護(hù)業(yè)已成為國家意志，而污染下鄉(xiāng)仍能大規(guī)模地持續(xù)進(jìn)行，顯然有其深層機制。眾所周知，在GDP政績考核制度和分稅制財政管理體制下，“經(jīng)濟增長”對地方政府及其官員構(gòu)成了硬約束，而“環(huán)境保護(hù)”則成為軟約束。
在“重城市、輕農(nóng)村”的環(huán)保實踐中，污染企業(yè)的城市生存空間不斷被壓縮，而農(nóng)村則成了逃離轉(zhuǎn)移的大后方。對于農(nóng)民而言，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡這一結(jié)構(gòu)性背景下消費主義的擴張極大地刺激了他們的致富欲望和追趕心理。在某種意義上，污染下鄉(xiāng)是地方政府、污染企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間利益共謀的結(jié)果。在污染下鄉(xiāng)的過程中，因缺乏有效監(jiān)督和有力抵制，污染下鄉(xiāng)不斷嚴(yán)重。
在污染企業(yè)成功落地、投產(chǎn)的初始階段，污染后果尚未顯現(xiàn)，企業(yè)與農(nóng)民之間的互惠關(guān)系壓抑了農(nóng)民的受害意識和抗?fàn)巹訖C。隨著污染后果的顯現(xiàn)和加深，農(nóng)民逐漸從受益者淪為受害者，其受害意識日趨增強。生存資源和生命健康遭到侵害的農(nóng)民開始從“失語者”、“迎污者”轉(zhuǎn)向“抗?fàn)幷摺保芎r(nóng)民在制度渠道內(nèi)外以各種形式表達(dá)不滿、爭取賠償甚至驅(qū)逐污染企業(yè)。
面對農(nóng)民的不滿，某些地方政府與污染企業(yè)之間存在的利益共謀機制促使二者對之或漠視或撫慰或打壓的同時，以權(quán)力和資本為媒介不斷向鄉(xiāng)村社會內(nèi)部滲透和拓殖。農(nóng)民也因之逐漸從同為受害群體分化為“絕對受害群體”和“相對受益群體”。所謂“絕對受害群體”主要是指那些受到污染侵害卻又沒有得到相應(yīng)賠償或補償?shù)钠胀ù迕瘢欢^“相對受益群體”則是指那些雖然同受污染侵害卻從地方政府、污染企業(yè)那里得到某些益處的特殊村民，如在選舉中得到地方政府支持而成功當(dāng)選的村干部、被污染企業(yè)扶植的混混或宗族勢力以及從污染中不當(dāng)?shù)美拇迕瘛４篌w而言，農(nóng)村外源污染衍生出以污染企業(yè)等為主的受益群體和以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為主的受害群體，同時在農(nóng)民內(nèi)部分化為相對受益群體和絕對受害群體。受益群體和受害群體的分離和重疊使農(nóng)民環(huán)境抗?fàn)幭萑雰?nèi)外交困、進(jìn)退失據(jù)的境地。農(nóng)村外源污染從環(huán)境危機日益向社會危機轉(zhuǎn)化。
在一定意義上，農(nóng)村外源污染的發(fā)生和演變是地方政府、污染企業(yè)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間利益共謀和博弈的結(jié)果。由于受益群體和受害群體的分離和重疊，農(nóng)民在環(huán)境治理中的主體性遭到極大的削弱。鄉(xiāng)村共同體中既有的信任系統(tǒng)和合作機制因利益分化和沖突而趨于崩解，農(nóng)民集體行動的意愿和能力大為降低。
同時也應(yīng)看到，農(nóng)村之外的環(huán)保組織和新聞媒體鮮有介入農(nóng)村污染治理者。概言之，農(nóng)村外源污染治理面臨的困局表現(xiàn)為自上而下的環(huán)境保護(hù)難以切實推進(jìn)、自下而上的表達(dá)難以見效以及農(nóng)村內(nèi)外的治理資源難以進(jìn)行整合。困局的根本癥結(jié)在于多元主體的利益博弈并未真正納入到制度渠道內(nèi)并以公開、合法的形式充分展開。
從農(nóng)村外源污染的發(fā)生和演變來看，其治理應(yīng)包括源頭預(yù)防、過程控制和末端治理。無論是源頭預(yù)防、過程控制還是末端治理，無不需要通過制度改革和機制創(chuàng)新予以切實保障和有效推進(jìn)。在制度改革層面，通過政績考核評價體系的重構(gòu)，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，以此化解地方政府在“經(jīng)濟增長”與“環(huán)境保護(hù)”之間的角色緊張，提高其進(jìn)行環(huán)境治理的壓力和動力。在制度改革的基礎(chǔ)上，建立政府、企業(yè)、新聞媒體、社會組織和農(nóng)民等多元主體協(xié)同參與、全程監(jiān)督的治理機制，從源頭上遏制污染、在過程中限制污染、對末端污染積極治理。無論是制度改革還是機制創(chuàng)新均是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)性工程，其涉及主體之廣、觸及利益之深決定了這項工程的長期性、復(fù)雜性和艱巨性。以此而言，農(nóng)村外源污染治理仍不可過于樂觀。
（作者單位：浙江師范大學(xué)法政學(xué)院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國社會科學(xué)報》2016年2月26日第913期
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