2024年12月5日-6日，我在重慶長壽區(qū)參加了全國黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)交流會，與會期間，既看了不少案例，又實(shí)地做了些考察，很有啟發(fā)。結(jié)合鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)交流大會的感想，本文從治理制度的視角，對我國的鄉(xiāng)村治理談些看法。主要內(nèi)容分為三個(gè)部分：一是“三治合一”的含義與拓展；二是鄉(xiāng)風(fēng)文明與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系；三是黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的啟示。
一、“三治合一”的含義與拓展
從治理制度的角度，我國提出鄉(xiāng)村治理的“三治合一”（自治、法治、德治）思路，實(shí)際上是黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理，這是我國治理制度的一個(gè)最重要的特點(diǎn)。此外，從比較完整的治理體系講，治理包括兩個(gè)基本維度，一是“誰治”的維度，即治理主體是誰的維度，包括自治與他治兩個(gè)主體。在農(nóng)村，自治就是村民自主的治理。二是治理手段的維度，這可以包括法治與德治。從制度角度講，法治屬于正式性制度，如法律和規(guī)章制度的運(yùn)用等，它對于治理對象具有約束性和強(qiáng)制性。德治屬于非正式性制度，如文化、習(xí)俗、宗教等都屬于這一范疇，這種制度對于治理對象并不具有強(qiáng)制性，但卻具有影響和規(guī)范治理對象行為的作用，甚至于可以成為治理對象行為的準(zhǔn)則。從治理對人的約束力視角理解，法治不完全就是法律，從宏觀角度講，法治就是法律法規(guī)的實(shí)施，但從微觀角度來講，法治也可以包括組織制度對主體的約束，如企業(yè)制定的規(guī)章制度，這種治理制度的共性就是具有強(qiáng)制性，你若不遵循，就要付出違法違規(guī)的代價(jià)。由此，我們也可以把“法治”統(tǒng)稱為剛性制度。相應(yīng)的，德治就是非正式性的制度，它對主體行為不具強(qiáng)制性，所以也稱作柔性制度?，F(xiàn)在很多人把數(shù)治、政治都納入治理體系，并將其與上述兩個(gè)維度的治理范疇相并列，我覺得不很科學(xué)，數(shù)治對治理盡管能起作用，但僅僅是治理工具，它是自治和他治，法治和德治都可以應(yīng)用的工具，而不是與上述兩個(gè)治理維度相并列的范疇。
再談?wù)勛灾魏退蔚年P(guān)系。實(shí)際上自治很重要，自治能調(diào)動被治理對象的主動性。在農(nóng)村，自治就是村民自主，但自治并不容易，自治主體要被賦權(quán)，沒有賦權(quán)，就不能實(shí)現(xiàn)有效的自治，自治還需要自治主體的組織化，分散的農(nóng)民是難以實(shí)現(xiàn)自治的。沒有組織的支撐，自治也是缺乏效率的。這里有很多案例，比如前些年江西農(nóng)村的拆墳事件可以說明這方面的關(guān)系。早期農(nóng)民的墳?zāi)菇ㄔ谵r(nóng)地中是很普遍的現(xiàn)象，但隨著鄉(xiāng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村發(fā)展，這種現(xiàn)象就既不美觀又讓費(fèi)土地資源。如何去除農(nóng)村土地中雜亂無序的墳?zāi)?？用他治還是自治的辦法解決這一問題？是鄉(xiāng)村治理中比較棘手的難題。就這件事，我在江西曾做過調(diào)查，由于農(nóng)民大多不愿主動拆墳，一些地方出現(xiàn)了他治主導(dǎo)的做法，即政府行政手段推動拆墳，結(jié)果墳是拆了，但代價(jià)比較大，干群關(guān)系、政府聲譽(yù)都受到了一定損傷。同樣在江西，這件事情我也看到了用自治辦法解決的，就是發(fā)揮村莊干部和回鄉(xiāng)能人帶頭和村民自組織的作用，妥善解決了這一問題。這充分表明，鄉(xiāng)村治理村民自主的自治是可以解決許多鄉(xiāng)村發(fā)展難題的，關(guān)鍵是我們要信任他們，要對他們賦權(quán)，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中自治和他治的有機(jī)結(jié)合。
二、鄉(xiāng)風(fēng)文明與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系
這里要特別談下文化的重要性。我這次參加會議在這方面的體會很深，鄉(xiāng)村治理，文化（德治）特別重要。鄉(xiāng)風(fēng)文明是文化的范疇，而文化本質(zhì)上是制度。文化是一種非正式性制度，只有將文化上升到制度和治理層面，尤其是德治層面，鄉(xiāng)風(fēng)文明才能落到實(shí)處，才能實(shí)化，才能有抓手。作為制度的文化，我覺得鄉(xiāng)村比城市更具優(yōu)勢。城市文化和鄉(xiāng)村文化很不一樣，鄉(xiāng)村文化歷史悠久，而且不同的村落文化和民族文化也不很一樣，相對而言，城市歷史比較短，因此城市的文化歷史并不長。城市治理應(yīng)多依靠法治，而鄉(xiāng)村治理可以多依靠德治。對農(nóng)民來說，德治的作用效果更好。要對農(nóng)民多講德治，多用德治，通過風(fēng)俗、宗族、宗教以及鄉(xiāng)規(guī)民約等文化傳統(tǒng)的運(yùn)用，對農(nóng)民往往更行得通，如果對農(nóng)民動不動采取懲罰或者罰款，效果不一定好，而且代價(jià)還很大。實(shí)踐中，一些治理水平不錯(cuò)的鄉(xiāng)村，除了村民自主與參與做得好外，村書記的德治能力強(qiáng)也是重要原因。
所以，鄉(xiāng)村治理不僅要重視法治手段，更要運(yùn)用好德治手段，德治的核心就是文化。在鄉(xiāng)村振興二十字方針中，鄉(xiāng)風(fēng)文明是其中之一，鄉(xiāng)風(fēng)文明的目標(biāo)取向是文化振興，而文化振興不僅僅是繁榮文化生活，更要把文化作為一種非正式制度或柔性制度來建設(shè)，也就是要把文化上升到制度層面，融入鄉(xiāng)村治理的德治中。去年人民日報(bào)上有一篇關(guān)于文化與鄉(xiāng)村治理關(guān)系的文章，當(dāng)時(shí)讓我就中國傳統(tǒng)文化與治理關(guān)系做個(gè)評論。我的評論是：“中國很多優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，實(shí)際上是我國農(nóng)民行為的準(zhǔn)則。”我們一定要重視優(yōu)秀文化的傳承和弘揚(yáng)，因?yàn)閮?yōu)秀文化的本質(zhì)上實(shí)際上就是一種生產(chǎn)力，也是一種引導(dǎo)社會和諧發(fā)展、積極向上的制度。與此同時(shí)，還要重視文化的多元性和包容性發(fā)展。在我國，至少三種文化的包容性共生發(fā)展是必要的，一是黨建文化，或者說是主旋律文化。這是中國特色制度決定的文化，必須置于主導(dǎo)地位。二是市場文化。發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，不僅需要有市場經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè)匹配，而且還要有與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的市場文化建設(shè)或文化環(huán)境營造，市場文化一定意義上講就是激勵相容的文化，沒有這種文化，市場的作用就會減弱。三是傳統(tǒng)文化，我國具有五千年的文明史，傳統(tǒng)文化歷史悠久，許多至今仍是中華文明的寫照和中華兒女行為的指引。這三種文化的相互兼容和共生發(fā)展，不僅是我國治理體系現(xiàn)代化，尤其是德治的基石，而且也是我國中華文化振興的重要坐標(biāo)。
三、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的啟示
什么是黨建引領(lǐng)？就是廣大黨員干部和黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力、治理能力、組織能力、協(xié)同能力、政策能力和發(fā)展能力的建設(shè)與提升基礎(chǔ)上的引領(lǐng)，就是黨群關(guān)系不斷建設(shè)、不斷完善基礎(chǔ)上的引領(lǐng)。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，更多的是體現(xiàn)在對鄉(xiāng)村治理方向的引導(dǎo)，對鄉(xiāng)村治理工作的帶動，對鄉(xiāng)村治理活動的支持，對鄉(xiāng)村治理問題的協(xié)調(diào)。
黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)交流活動給我有四點(diǎn)啟示。
其一、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理要與鄉(xiāng)村實(shí)際相結(jié)合。我國區(qū)域遼闊，鄉(xiāng)村發(fā)展不僅存在區(qū)域產(chǎn)業(yè)門類和發(fā)展水平的差異，而且還存在不同區(qū)域鄉(xiāng)村文化與生活方式的差異，將鄉(xiāng)村治理與地方文化與風(fēng)俗習(xí)慣相匹配，往往會使德治取得更好的效果。如內(nèi)蒙古興安盟所推行的與當(dāng)?shù)卣Z言文化和包括村在內(nèi)的各類新聞相結(jié)合的“村聞聯(lián)播”，不僅深受村民歡迎，而且大大調(diào)動了村民關(guān)心并參與鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的積極性。
其二、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理要與法治自治相結(jié)合。比如重慶長壽區(qū)所推行的鄉(xiāng)村“灣長制”就比較成功。這一制度既體現(xiàn)了鄉(xiāng)村區(qū)域性公共物品有規(guī)所依的法治制度安排，又體現(xiàn)了群眾主動參與規(guī)制活動的場景。就是讓百姓推選村里比較有威望的人，而不是領(lǐng)導(dǎo)或村長書記，來負(fù)責(zé)河長制、路長制這樣的事，效率就比較高，因?yàn)樗苷嬲砝习傩盏囊庠?，如果是戴個(gè)官帽子，就會產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的感覺。但實(shí)際上，這是黨建引領(lǐng)下（比如規(guī)則制定）在群眾中形成的制度，是法治和自治相結(jié)合，充分體現(xiàn)村民自治的治理方式。
其三、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理要與多元賦能相結(jié)合。鄉(xiāng)村治理不僅需要黨建引領(lǐng)，還需要多元賦農(nóng)，形成“黨建引領(lǐng)+數(shù)字、文化、服務(wù)”賦能的鄉(xiāng)村治理新格局。如浙江慈溪的“群治分”做法，充分發(fā)揮了數(shù)字化在鄉(xiāng)村生產(chǎn)與生活、鄉(xiāng)村公共事務(wù)參與和工作績效考評以及利益分配中的“積分制”作用。文化賦能在鄉(xiāng)村治理中更為普遍。它不僅體現(xiàn)在鄉(xiāng)村形式多樣、豐富多彩的文化活動對村民積極調(diào)動的作用，而且也體現(xiàn)在良好家風(fēng)家規(guī)對村民行為的引導(dǎo)。如安徽績溪的“三步四合”就是發(fā)揮了家風(fēng)在鄉(xiāng)村治理中的作用。服務(wù)賦能對我的啟示很大。鄉(xiāng)村治理應(yīng)盡可能不以人為對象，而應(yīng)該以事和物為對象。通過服務(wù)，把事和物的問題解決好，鄉(xiāng)村治理中人的問題和矛盾就會大大緩解。廣西田陽“農(nóng)事城辦”的事例，就是針對異地搬遷農(nóng)戶，由相關(guān)城市幫助解決問題的案例。因此，從一定意義上講，服務(wù)就是治理，服務(wù)先行，治理會更有效。
其四、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理要與鄉(xiāng)村發(fā)展相結(jié)合。從黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的典型案例與實(shí)地考察交流可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村發(fā)展存在密切的關(guān)聯(lián)性。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理水平比較高的鄉(xiāng)村，無論是村集體經(jīng)濟(jì)，還是村容村貌和村民收入，都也顯示了比較高的水平和好的風(fēng)貌。這說明，有效的鄉(xiāng)村治理能促進(jìn)村經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，反過來，村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平對于鄉(xiāng)村治理也能起到促進(jìn)和制約的作用。這一方面是發(fā)展水平高的鄉(xiāng)村，黨建水平和數(shù)字、文化、服務(wù)賦能的能力往往更強(qiáng)，另一方面是發(fā)展水平高的鄉(xiāng)村對鄉(xiāng)村治理的需求和動力也相對強(qiáng)勁，反之則相反，兩者存在互為促進(jìn)和制約的關(guān)系。這也意味著黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理必須著眼鄉(xiāng)村發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效性和發(fā)展性。
作者單位：浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院；來源:《鄉(xiāng)村治理評論》2025年1期(首發(fā)）
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