農村土地產權抵質押
——理論爭論、現實困境和改革路徑
摘要：由于在法律制度上缺乏明確的支持以及相關配套制度條件不完善，農村土地是否能夠成為有效的抵押品還存在爭議。實踐表明，在現行的制度條件下，農村土地很難獨立發揮抵押融資的功能。本文總結了當前農村土地抵押的五種模式： “信用+抵押”、“保證+抵押”、“反擔保+抵押”、“信托+抵押”、“土地證券化+抵押” ，并分析了農村土地抵押貸款的實施效果。我國農村土地產權抵押貸款融資存在抵押權確立的法律障礙、農村土地市場發育不完善、風險分散機制不健全、農村土地融資運作機構管理不規范等問題，要全面推廣還存在不少困難和風險隱患。農村土地產權抵押的發展需要農村土地產權制度、農村土地管理制度、農業保險制度、農村金融政策等改革的協同推進，并建立市場化、社會化、政策性相結合的風險分散機制。
關鍵詞：農村土地;抵押貸款;農村金融;風險保障
一、引言
農戶缺乏有效抵押資產以及農村抵押資產變現存在障礙，以及金融機構缺少化解風險的渠道和機制，是涉農融資存在“惜貸、慎貸”的重要原因。探索農村土地產權抵押貸款最核心的價值，在于解開農村金融發展的制度“死結”，為金融機構下沉農村和開展信貸業務找到切實可行的突破口。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權的抵押、擔保權能，慎重穩妥推進農村住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索增加農民財產性收入。2014年的中央1號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》允許以承包土地的經營權為抵押向金融機構融資，并提出慎重穩妥推進農民住房財產權的抵押、擔保、轉讓。2014年6月，國家發改委、中央編辦等11個部門聯合印發《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》，推動改革和完善農村宅基地制度。2014年9月29日，中央全面深化改革領導小組召開第五次會議，審議通過了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》、《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》，明確了農村集體土地所有權、承包權、經營權三權分置和經營權流轉的發展思路，確立了發展農民股份合作、賦予集體資產股份權能的改革方向。農村土地產權抵押融資，是指以農村集體經營l生建設用地使用權、農村承包土地經營權與農村住房財產權等為抵押進行融資，是賦予農民完全資產產權的具體體現，也是新一輪農村產權改革的重要內容。它既反映了當前我國農村產權改革發展的要求，也體現了農業生產向現代化轉型的現實需求，是目前解決農村貸款難、激活農村金融市場的有效途徑。隨著我國城鎮化的快速發展和農業經營的深度轉型，農業規模經營主體和新興農民創業者迅速崛起，產生了巨大的信貸資金需求，因而迫切需要推進農村土地產權抵押制度創新，以支持“三農”增信。到2012年底，全國經營耕地面積在50畝以上的專業大戶已達287.5萬戶。其中，家庭農場87.7萬戶，經營土地面積1.76億畝，戶均經營耕地200.2畝，年收益18.47萬元，戶均明顯高于普通承包農戶。新型農業經營主體擴大生產規模、改善設施與生產條件需要大量的資金投入，這是現有的小額信用農貸、聯保農貸業務等難以滿足的。農業新型經營主體對農村土地抵押貸款政策的出臺有著較高的訴求。相關調研也顯示，隨著農戶經營規模的擴大，其希望以土地抵押融資的意愿日趨強烈(金媛和林樂芬，2012;劉盈和申彩霞，2013;藏波等，2013;于麗紅等，2014)。我國農村土地產權抵押融資制度創新有其必要性與迫切性，但對于農村土地產權抵押融資的開展，學術界和政策層存在分歧，尚未形成清晰的思路，處于摸索和試探階段。本研究旨在厘清對農村土地產權抵押的思想認識，探尋并分析農村土地產權抵押在現實發展中面臨的困難與障礙。
二、農村土地產權抵押的可行性
土地具有可靠的安全性、持久的自償性、確定的增值性、證券化的流動性等特征(吳文杰，1997;周誠，2003)，是非常理想的信貸抵押品。但對于農村土地與房屋是否能夠成為合法有效的抵押物，目前仍存在爭議。第一種觀點認為，農村土地與其他土地一樣具有經營性價值，在獲得有效授權和町流轉交易的條件下，能夠成為有效的抵押物。Lerman等(2002)、Deininger(2003)和阮建青(2011)的研究認為，土地產權的清晰化有利于促進土地經營權市場的發展，從而使銀行更愿意接受土地作為抵押品。Feder(1998)的研究表明，土地登記使土地能夠成為正規金融機構的抵押品，并且產權確認會使地價上升，經過登記具有合法產權的農戶也比沒有合法產權的農戶能夠多獲得52% 的正式金融機構的貸款。肖詩順和高鋒(2010)認為，在經歷過農村產權改革后，我國農村土地產權已經完全具備了排他性、可分割性以及一定的可轉讓性，理論上講土地權利可以作為與農村金融機構進行貸款交易的標的。
第二種觀點認為，農村土地抵押受制于現行的法律制度，以農村土地為抵押的合約無法獲得法律上對抵押權的支持。我國《物權法》、《擔保法》均規定了農村集體所有的土地使用權不能設置抵押 。依據《物權法》180條關于抵押財產范圍的規定以及《物權法》184條、《擔保法》37條對禁止抵押的財產的規定，農村私有房屋不在禁止之列，因而農民的住房理論上是可以抵押的。但由于法律禁止宅基地的抵押，使得在現行“房地一體”的政策下，農民房屋財產權的抵押受到了事實上的限制。對于農村土地承包經營權的抵押，法律上一直存在爭議。《農村土地承包法》雖然認可了農村土地承包經營權可以通過抵押的方式流轉，但在2005年頒布的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》認定，土地承包經營權抵押合同無效。這意味著土地承包經營權抵押貸款得不到法律保護(郭繼，2010)。我國《物權法草案》第五次審議稿提出了土地承包經營權人在一定條件下可以將土地承包經營權抵押，但在第六次審議時刪除了該項規定。立法上不支持賦予農村土地完整的抵押、擔保權能的重要原因：一是農戶土地承包經營權和宅基地均是無償分配取得的，不能等同于完全的私產，以其設置為抵押會損害集體所有者的權益;二是農村土地承擔著社會保障性功能，在當前農村社會保障體系尚未建立、農民工市民化問題未能有效解決的情況下，將作為農民生存保障的土地承包經營權和宅基地用于抵押，將會產生大量無家可歸的失地農民(中國物權法研究課題組，2003);三是農村土地是集體所有的，農戶承包地具有團體內部分配的性質，允許土地承包經營權抵押，將可能使農村土地承包經營權轉移到集體成員之外，會改變農村集體經濟的性質，對農村社會治理帶來不利影響(王衛國，1997)。陳錫文(2014)指出，當前在法律上農村土地使用權仍是不允許抵押的，土地抵押可能引發高利貸和以抵押擔保為名的私下土地買賣，相關法律的修改需要經過審慎研究。
第三種觀點認為，應通過修訂相關法律賦予農村土地完整的使用權權能，使之能夠成為合法的抵押物。允許農村土地承包經營權、農民住房財產權抵押，既可解決農村信貸一直解決不了的抵押品缺乏問題，也讓農民獲得了充分的土地權利，實現了對農民真正的還權賦能(鄭風田，2009：王冠璽，2010)。韓俊(2004，2013)指出，賦予農民更加完整的土地財產權是維護農民土地權益的關鍵，應將包括轉讓、出租、人股、抵押等的處分權有條件地賦予農戶。2014年中央1號文件要求， “有關部門要抓緊研究提出規范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規”，以支持承包土地經營權的抵押。在現實中，土地承包經營權抵押一直大量存在，這反映了人們對有效利用土地權利的訴求。鑒此，應順應客觀現實的發展，及時研究修改《擔保法》、《物權法》、 《農村土地承包法》等法律法規，為農村土地承包經營權抵押融資提供法律保障(張紅宇，2013)。周其仁(2004，2005，2011)認為，城鄉土地權利不對等造成了土地資源市場的錯配，農村土地也應該與城市土地一樣賦予農民完全的產權，包括轉讓權和抵押權，而現行法律在這方面的規定存在矛盾，需要適應新的發展需求修改法律。但也有人主張法律修訂需要審慎穩妥，對于農村土地承包經營權抵押的合法性問題，更切實有效的方法是在分離承包權和經營權的基礎上，通過修改司法解釋，準予流轉的經營權設置抵押。第四種觀點認為，農村土地存在自身價值低、價值難以實現等問題，在事實上難以發揮抵押物有效的風險保障功能。農村土地承包經營權的價值評估一般是以其土地租金或農業產出價值為基礎，且農村土地的流轉被限定在集體范圍內，從而使農村土地的市場估值比較低。特別是家庭承包土地的面積比較小且分散，對于金融機構來說更不具有有效的抵押價值。更重要的是，農村土地產權不穩定、土地流轉市場不發達，再加上宅基地一戶一宅的制度以及農村土地的社會保障功能等，均制約了農村土地抵押價值的實現，因而在貸款出現償還風險時，金融機構無法對抵押物進行處置。陳錫文(2010)認為，農村是一個熟人社會，即使外來人愿意要土地和房子，也不一定能被村里人接納，因此土地的流動性有限，處置困難。馬九杰等(2011)認為，農村土地至少在以下五個方面還難以符合理想抵押品的要求： (1)可以被處置，即擔保財產可以容易地從借款人轉移給放貸者; (2)可售賣，即容易變現; (3)抵押品失去后借款人有遭受損失的感覺; (4)擔保品在合約期必須保值; (5)給借款人帶來交易成本。目前，由于農村土地規模小、價值低，并具有較強的生存保障功能(SE興穩和紀月清，2007)，取消貸款抵押物贖回權和處置土地的成本也較高(鐘甫寧和紀月清，2009)，使得銀行不愿意接受農村土地作為抵押物。
三、農村土地產權抵押貸款的典型模式
以2008年10月中國人民銀行、中國銀監會《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》的下發為標志，全國陸續開展了農村土地與林權的抵押融資試點，包括涉及林地和家庭承包土地經營權和收益權、集體建設用地使用權、農房使用權、合作社股權等多種權益的抵押融資，并在實踐過程中自發探索形成了多種農村土地抵押貸款模式。但由于當前存在農村土地產權不穩定、農村土地流轉市場發育不完善、農村土地價值不高以及農村土地抵押權的實現困難等問題，在現實操作中農村土地還很難獨立作為有效的抵押物，大多是將農村土地抵押與其他擔保方式相結合，共同發揮防范信貸風險的作用。當前，我國實踐中的農村土地抵押模式大致可分為以下五種類型。
(一) “信用+抵押”模式
“信用+抵押”模式是一種直接的農村土地抵押方式，農戶以其農村土地產權為抵押品，直接向銀行申請抵押貸款。這種模式需要政府通過規范農村土地流轉市場和提供確權、評估、抵押登記、土地拍賣等服務來支持，并且有賴于抵押土地市場價值實現的保障(見圖1)。例如，湖南漢壽、浙江寧波的農村土地流轉服務中心，在審核農戶土地承包經營權證和流轉租賃合同的基礎上，對抵押的農村土地經營權進行認定和價值評估，通過辦理“他項權證”以經營權設置抵押;浙江嘉興和湖州是依據流轉合同頒發“土地經營權證”。在農村產權市場尚未發展起來的條件下，政府的市場保護和風險分擔對于農村土地產權抵押市場的發展具有非常重要的作用。當前，各地政府都成立了風險基金幫助分散金融機構風險。但在這種模式下，風險基金不直接承擔代償責任，只是按照一定比例進行風險補償，比如湖南漢壽是15%、寧波也是15%。此外，寧波和隴南還建立了抵押資產處置的回購政策作為市場底線保護，分別由集體經濟組織收購和政府收儲。在“信用+抵押”模式下，金融機構通過對貸款人的信用評級和授信額度控制來預先防范信貸風險，土地抵押只是作為貸款增信的一種方式。在現實的操作中，信用評級主要是基于信用村、信用戶的建設，依托村委會的信用評議和信貸聯絡員來實現，并采取“村集體授信、整村批發貸款”的方式。一些地區農地抵押貸款是按照“信用貸款額+抵押貸款額”進行確定的。例如，湖南瀏陽農村商業銀行的農村房屋抵押貸款是在10萬元的信用貸款之上，根據抵押土地評估價值增加相應的貸款額度，貸款利率根據農戶“信用等級評定、現金流量評價、抵押擔保評估”來確定。
(二) “保證+抵押”模式
“保證+抵押”模式是指農戶將土地以折價入股的形式加人土地合作社，政府為人股合作社的農戶發放土地使用權證(或“存地證”)，再憑合作社背書的土地使用權證向金融機構申請貸款(見圖2)。這實際上是由合作社及其社員為貸款人提供了聯合的保證擔保，合作社也由此獲得了人股土地的相關權益，成為農村土地經營和流轉的平臺，促進了農村土地的集中流轉和規模化經營。一些以土地租賃為主的合作社已開始具有“土地銀行”的雛形，比如寧夏“平羅”的土地信用合作社。這種模式主要依靠的是農村“熟人社會”的特質，充分發揮內生秩序的能量，督促貸款農戶及時償清貸款(闖廣宇，2008)。由于保證人的特殊性以及保證成員享有對流轉土地的優先受讓權，這種模式也解決了農村土地抵押物處置和價值實現困難的問題(賀雪峰，2008;郭繼，2010)。以同心土地協會為例。農戶以自家承包土地總面積2/5的土地承包經營權(需有土地承包經營權證)人股，每畝承包經營土地按不高于3000元的標準作價。會員在向信用社申請貸款時，選擇至少三名會員(包括一名常務會員)作為貸款擔保人，申請貸款人與協會和擔保人簽訂土地承包經營權抵押協議。協議規定，如果貸款到期不能償還，將其入股的土地承包經營權轉讓給為其擔保并進行清償的會員，或由協會進行轉讓處置。同心縣土地經營權抵押貸款實質是抵押貸款、保證貸款與信用貸款的結合(李偉偉和張云華，2011)。
(三) “反擔保+抵押”模式
“反擔保+抵押”模式是將農村土地抵押給第三方機構，農戶以第三方機構的擔保為基礎向金融機構申請借款，并約定當農戶逾期不能還款時，第三方機構可憑其抵押權將農村土地進行掛牌競標流轉，以土地的流轉收益來償還債務，直至債務償清，再將土地經營權或使用權歸還給農戶(見圖3)。根據第三方機構的性質與設置方式不同，這種模式又可以分為政府主導的農村土地融資擔保平臺和市場化的融資擔保平臺。政府主導的融資擔保平臺的好處是，以政府風險兜底的公益化運作有利于保障農民的利益和化解銀行的風險，吉林梨樹的國有物權融資平臺就是代表;缺陷是，在運行過程中不利于市場主體的培育，并可能產生大量的政府或有負債。例如，從1988年成立到1997撤銷期間，貴州湄潭縣土地金融公司就擔負了550萬元不良貸款(惠獻波，2014)。市場化的擔保公司有利于培育市場主體和促進市場形成，實現未來農村土地融資的市場化運作。重慶的興農融資擔保公司、成都農村產權流轉擔保公司以及黑龍江佳木斯金成農村金融服務公司等，是這方面的典型代表。這種模式的缺陷是，擔保公司的實際運行既離不開政府支持，又增加了貸款成本和農戶土地權益保障的難度。例如，重慶政府的風險補償專項基金需要對農村土地不良貸款承擔35% 的風險補償，但據重慶永川企業的估計，包括利息、擔保費、評估費、保證金等在內的農村土地抵押貸款綜合成本至少在12% 以上(黃守宏和葉興慶等，2013)。
(四) “信托+抵押”模式
“信托+抵押”模式是農戶將土地承包經營權委托給專業的信托公司，由其代為管理運營和開發經營，信托機構以土地為抵押通過發行債券或銀行貸款向農業經營者提供資金(見圖4)。根據實際操作中所選擇的具體模式不同，土地信托抵押的抵押權屬關系會有所不同。一是信托機構作為土地經營權的全權受托人，在其需要為土地開發整理籌集資金時，即以其所獲得的經營權抵押進行發債或貸款，由此信托機構成為了抵押人，而各個出資者則根據自己的出資份額獲得相應的抵押權。在經營者出現償債危機時，由信托機構對抵押土地進行再流轉，以流轉收益保障抵押債券購買者的權益。比如，在安徽宿州中信信托以5400畝土地經營權為抵押，計劃在市場上籌集的1.1億元資金，再以10%年利率貸給帝元農業。二是信托機構作為代理流轉機構，只負責代理土地流轉和與金融機構對接籌措資金。例如，福建沙縣農業銀行的土地流轉信托貸款”以財政注資成立的信托公司為基礎，先對土地進行整改和集中流轉，規模經營者再以流轉獲得的土地抵押給銀行獲取貸款。在這種情形下，土地只是由信托機構流轉給經營者，實際的抵押人是經營者，抵押權人是發放貸款的銀行，信托機構只起到土地產權管理和價值實現的中間平臺作用。 “信托+抵押”模式可以有效實現承包權和經營權的分離，推助農業集中連片的規模化經營和對農業的現代化投資，建立以土地收益為保證的市場化籌資渠道。這對于實現農村土地市場價值無疑是一種進步。但市場化信托單純的逐利目標難以有效保障農民的承包經營權和顧及農村土地的生態性、社會保障性功能，容易導致農業的非農化、非糧化，如宿州項目中就出現了增加670畝的工業用地計劃。這種模式的實施必須要以嚴格的農村土地用途管制和強有力的農民權益維護機制為保障，以避免市場的趨利性對農業土地用途的變更和農民利益的侵害。就目前的情況看，該模式只適合于務農人口比例較低、對土地轉包經營需求較為旺盛、具備農業規模化生產條件的地區，而不太適合農民對土地依賴程度較大的地方。此外，土地信托在我國仍處于探索期，很多做法都在試探政策與法律模糊的邊界，潛藏著一定的風險隱患。
(五) “土地證券化+抵押”模式
“土地證券化+抵押”模式是將農村土地的預期收益轉化為金融市場上可以流通的證券形式，再以該收益憑證為基礎進行資金融通，以此解決農村土地直接抵押價值難以實現的問題 (見圖5)。有觀點認為，土地證券化是最高層次的土地金融，能確保家庭對土地真實而永久的收益權，是唯一能夠解決農村土地抵押所面臨矛盾困境的根本出路(陸磊，2014);農村土地證券化有利于真正實現土地使用權的自由流轉(馬義華，2011)。這種模式不僅能夠分散發放農村土地抵押貸款金融機構的風險，而且還有利于農戶的中長期融資(張宇和陳功，2010;張巖等，2013)。從具體實踐來看，一些試點地區已經出現了一些農村土地證券化的形式，比如寧波的“房票”抵押、重慶的“地票”抵押 以及湖北鄂州的“兩指標”抵押 等。但這些形式只是將預期的土地收益轉化為可交易的憑證，再以此憑證為抵押來申請貸款。其僅適用于一些具有價值顯性化的特殊土地類型，比如拆遷征用土地、農村土地轉建設用地等等;對于缺乏明確的需求主體和充分的收益價差的普通農村土地和農房，則難以在市場兌現土地票據價值，土地證券化也無法成為有效的抵押物。但土地證券化對于農村土地抵押貸款更重要的意義在于，以土地收益為擔保發行債券融資，對資產的收益和風險進行分離和重組，可以幫助金融機構分散農村土地抵押貸款業務的風險，并建立起農村產業投資的長期融資通道。如德國信用合作社就是直接以社員聯合的土地為保證，發行土地債券，通過債券融資滿足社員長期投資的信貸資金需求的，融資期限可以達到10—60年(惠獻波，2014)。再如美國的聯邦土地銀行也是以各個合作社集合的抵押土地為擔保，發行債券募集資金，向開展土地抵押貸款的信用社發放長期的批發貸款，貸款期限一般為5—30年，保障了土地抵押貸款的穩定性資金來源(張笑寒，2007)。此外，美國的聯邦農業抵押公司還為農村土地抵押發行的債券提供擔保，以進一步吸收社會資本投資土地抵押債券，促進債券的流通與交換(李樹杰和牛國艷，2002)。土地的證券化形成了穩定的農村土地抵押貸款資金來源，還可以通過發展土地債券二級市場提高土地資產的流動性，解決貸款違約后土地直接處置難、銀行抵押權實現難的問題，可以大大降低銀行開展土地抵押貸款業務的風險。
四、農村土地產權抵押貸款的實施效果
隨著農村土地抵押貸款試點的推進，近期的農村土地抵押貸款增長較快。大多數的研究者認為，圍繞農村土地產權抵押進行的金融產品創新，可以緩解農戶的信貸約束。但也有學者認為，由于尚處于發展的初始階段，對緩解信貸約束的作用以及長期對農村經濟發展的影響還難以估量，農村土地抵押貸款的效果目前只能從農戶和銀行參與的意愿來評價。
(一)農村土地抵押貸款對緩解信貸約束的作用
湖南省自開展“兩權”抵押貸款(土地承包經營權抵押貸款、農村住房抵押貸款)試點以來，截至2014年3月末，全省13個縣開展農村土地承包經營權抵押，貸款余額為9566萬元，同比增長1.2倍;25個縣開展農房抵押，貸款余額為84.8億元(人民銀行長沙中心支行，2014)。寧波市市區農村信用聯社自2009年4月與江北區聯合推出“兩權一房”貸款業務以來，截至2014年5月末，已有2964戶農戶獲得“兩權一房”抵(質)押貸款，累計發放貸款3.86億元(寧波市區信用聯社，2014)。截至2014年1月末，寧夏同心縣土地反擔保抵押貸款余額2.2億元，5個鄉鎮37個行政村的6500余戶農戶獲得貸款，農戶抵押土地面積5-3萬余畝，另外一種觀點認為，盡管試點地區農村土地抵押貸款規模快速增長，但相當一部分農村土地抵押貸款業務都是對信用等級較高、有其他資產做擔保的農戶展開的，他們大多數并沒有真正受到嚴格的信貸約束，農村土地抵押貸款只是替代了其他形式的貸款，發揮的只是“錦上添花”的作用。并且，現實中的農村土地產權抵押大多并不是獨立實現的，而是輔之以信用、擔保、保證以及其他抵押物聯合實施的，很難分離農村土地抵押貸款對信貸約束緩解的貢獻。因此，不能以農村土地抵押貸款業務的增長量來判斷該業務對農村信貸約束的緩解程度。
(二)參與農村土地抵押融資的意愿
農村土地抵押貸款實施效果的差異也可以部分由不同地區農戶的不同接受意愿來解釋。在泰州有近70% 的農戶愿意參加農村土地抵押貸款，主要原因是非農就業機會多、融資需求大(林樂芬和趙倩，2009)。在重慶開縣，愿意參加農村土地抵押貸款的農戶達到了74%左右，主要是農戶融資需求急迫，現有正規金融滿足度低(邱繼勤等，2012)。在遼寧省，則有45%左右的農戶不愿意參加土地產權抵押貸款，主要原因是擔心失去土地、不了解政策(于麗紅等，2014)。曾慶芬(2010)在成都“試驗區”的調查發現，只有37.6% 的農戶申請土地和房屋產權抵押貸款：郭繼(2010)對10個省的調查發現，只有13.6% 的農戶希望以抵押方式流轉土地，主要原因是農民的人情羈絆和金融機構風險無法覆蓋。張迎春等(2012)對成都農村產權制度改革的調查發現，農村融資難的問題并未得到實質緩解，農村土地產權殘缺、不獨立和高交易成本，降低了銀行的信貸供給意愿，貸款手續繁瑣引致的交易費用也使需求者意愿不足。農業規模經營者對土地抵押融資的需求卻較為強烈。于麗紅等(2014)在遼寧省的調查研究顯示，79.22% 的受調查農戶認為，農村土地產權抵押融資對其生產經營活動及生活具有不同程度的幫助;45.19% 的農戶具有土地產權抵押融資的意愿，且隨著農戶土地面積的增加，農戶參與土地抵押融資的意愿相應增強。此外，金媛和林樂芬(2012)對江蘇省l0個縣598戶農戶的調查研究顯示，農村土地抵押融資意愿與種植業、養殖業收人正相關;劉盈和申彩霞(2013)的調查發現，重慶忠縣、開縣農戶抵押意愿與耕地面積正相關;藏波等(2013)對重慶11個典型村的調查顯示，38.4%的農戶愿意通過土地入股形式將土地流轉給大戶或企業，并且愿意接受以土地使用權進行抵押貸款，農戶土地證券化的意愿與非農收入、承包地面積、生產與生活支出顯著正相關。
350位金融機構從業人員的調查顯示，只有一半人希望國家出臺農村土地抵押貸款政策，最主要的原因是認為抵押物處置困難、農業經營風險大。蘭慶高等(2013)對遼寧省法庫縣350名信貸員的調查顯示，由于農村土地社會保障功能強、取消贖回權難等，使得金融機構甄別和監督農戶非常困難，信貸員因此對于發放農村土地抵押貸款的意愿不強。但調查也顯示，農戶性質、農村土地規模、農村土地產權穩定性對信貸員發放農村土地抵押貸款的意愿影響顯著正相關，金融機構更愿意向農業大戶、農業專業合作社、農業企業提供土地經營權抵押貸款。王興穩和紀月清(2007)的調查發現，大多數信貸員因農村土地價值不高、取消贖回權困難，因而不愿意接受農村土地作為貸款抵押物;但在農村土地價值大于某個閾值后，信貸員開始愿意接受農村土地作為貸款抵押物。
五、現存問題與制度障礙
農村土地抵押貸款創新在各個試點地區陸續開展，初步取得了一些成效。但由于上層制度的缺失與配套體系的不健全，農村土地抵押貸款的發展存在一些問題，其中也潛藏著一些風險隱患。一是受到法律制約，農村土地抵押權難以獲得保障。農村土地抵押貸款業務在試點地區只是以地方性法規的形式獲準開展，缺乏權威而有效的制度保證，容易引發抵押貸款的風險(董敬茹等，2010)。雖然地方政府協調國土、住建、法律等相關部門，在確權保證、訴訟受理上給予了必要的支持，但在真正發生貸款違約問題時，只能采取協調方式解決，對于抵押物的處置無法走司法拍賣程序。在當前缺乏集體經濟組織法、集體資產處置辦法的情況下，銀行對處置宅基地和承包地使用權缺乏法律制度依據(陳錫文，2010)。沒有法律的認可和支持，農村土地抵押難以獲得長久的生命力(劉奇，2014;林樂芬和趙倩，2009;邱繼勤等，2012)。
二是農村土地市場發育不完善，抵押物價值實現存在困難。當前，農村土地抵押貸款開展的最大障礙是農村土地、農房的確權工作尚未完成，農村土地流轉交易市場還不夠活躍和規范，使得農村土地還難以成為有效的抵押物。特別是各地農村房屋建設大多存在不合規問題，按照現行規定進行確權將大大降低其實有的住房面積，使得很多農戶缺乏參與農村土地抵押貸款的積極性。全面系統地解決好農村土地、房屋產權的確權問題，是開展農村土地抵押貸款業務的制度基礎。史衛民(2009)認為，目前的土地經營權抵押貸款面臨抵押登記制度不健全、抵押價值評估不規范、土地流轉要素市場缺失以及抵押貸款實現風險較大等現實困境。由于沒有健全的土地承包經營權流轉市場，農村土地流轉較為困難(傅曉，2008)。銀行在處置土地承包經營權抵押貸款時，農村土地產權交易執行較為困難，可能會出現大量不良貸款(陳錫文，2010)。由于缺乏具有公信力的評估機構，被抵押土地的經營權價值難以得到客觀、可信的評估(胡家強，2008)，而建立規范的中介評估服務體系，又會加大農戶的融資成本。另外，抵押資產價值實現的關鍵在于增強資產的流動性，但農村土地用途受到嚴格限制，產權的流動也有很多的限定和約束條件，比如農村住房、集體經濟組織股權只能在農村和集體成員內部流動。封閉的市場運行決定了農村土地資產的抵押價值難以提高。
三是風險分散機制不健全，風險控制面臨嚴峻挑戰。目前，農村土地抵押貸款風險的控制主要是依靠抵押條件的限制和政府的風險補償。但在抵押價值難以實現的情況下，前者只是降低了抵押農戶能夠獲得貸款的規模，實際上并沒有增強還款保障能力;后者的風險保障力度則非常有限。一些地區引入擔保使抵押虛置，反而增加了農戶貸款的成本，且政策性擔保機構自身的可持續發展問題同樣難以解決。我國農業保險的覆蓋率較低、保障額不足、信貸保險尚未發展，目前也難以幫助分散農村土地抵押貸款的風險。缺乏土地證券化的支持，單純依靠存款的放貸機制，使銀行對流動性風險控制有較高的要求，土地抵押的長期融資功能無法發揮。農村社會保障體系的不健全，農村土地的處置可能引發社會風險，加大了抵押資產處置的難度。
四是農村土地融資運作機構的管理不規范，潛藏著較大風險。我國的農村土地抵押貸款業務采取了試點推進的方式，允許試點地區突破一定的政策、法規限制探索業務發展機制，這為改革發展創造了條件和提供了動力。但因為缺乏頂層的制度設計，農村土地融資平臺的運營缺乏規范性指導，對法律政策能夠突破的范圍也缺少界定，導致一些地方的試點出現“借機越界”、“讓違法變為既成事實”的問題。各地農村土地融資平臺的形式多樣，卻沒有相關的條例、文件對其業務范圍、行為邊界進行有效規范，包括對農村土地抵押的條件、目標、范圍等均缺乏明確界定。這很可能導致農村土地抵押融資平臺在趨利化目標下變為“圈地工具”、“囤地載體”、“土地變性跳板”和變相高利貸的渠道，使農民的基本權益遭受損害，農村土地的保護受到挑戰。
五是對高土地收益的追求，帶來農業生產經營不平衡的問題。農村土地價值與經營內容密切相關，完全市場化的農村土地抵押貸款會推高經營者用地成本，即使堅持農村土地農用原則，仍可能會導致農村土地的非糧化發展趨勢。一方面，農村土地抵押后產生了強制償還的壓力，只有生產具有更高經濟價值農產品的農戶才會有意愿進行農村土地抵押貸款;另一方面，當面臨貸款不能償還時，金融機構為了充分實現其抵押權，采取市場化拍賣方式流轉農村土地，可能推高農村土地的使用價格。此外，抵押農村土地流轉后，為獲得短期內的價值最大化，可能被用于發展消耗地力的經濟作物，農業生產的平衡性和農村土地生產的可持續性將因此受到影響。基于上述原因，在缺乏制度化規范的條件下，農村土地抵押融資促進農業經營規模化、集約化、現代化發展的初衷，可能會異化為產業資本進軍農村，搶占土地和勞動力。
六、結論與改革啟示
法律限制和制度缺陷制約了我國農村土地產權抵押貸款的發展，這是當前試點難以全面推廣的重要原因。為了有效發揮農村土地產權的融資功能，為我國農業現代化發展提供有力的金融支撐，亟需修改相關法律以及完善農村土地產權、農村土地管理、風險防范等制度體系，以形成農村土地產權抵押融資內生可持續發展的生態環境。
一是加強法律的支持和保障，針對農村土地抵押修改相關法律法規。修訂《物權法》、《擔保法》和《土地承包法》，明確農村土地承包經營權、宅基地使用權抵押、轉讓以及抵押債權流轉的權益，為農村土地抵押貸款和發行債券提供制度基礎，規定一定比例的承包地不得以因貸款無力償還而強制拍賣。加強對農村土地用途的管制，明確農村土地抵押后的經營權人對農村土地的基本權益，有效穩定經營權;規范農村土地流轉的對象、經營I生質，規定農村土地流轉、抵押后的用途范圍、使用變更條件。制定專門的農業抵押貸款法：限定開展農村土地抵押貸款業務的金融機構、農村土地專營機構的資格條件，規范和約束農民、土地合作社、土地銀行、抵押公司等涉及其他農村土地金融業務主體之間的權利與義務關系，要求貸款清償后全部返還土地權益和人股股金;明確限定土地抵押貸款人的資格、貸款用途等(姚道艷，2013);嚴格規定農村土地抵押貸款配套實施信用保證、信用保險以及相應責任主體在風險發生時對貸款的代償責任，要求農村土地抵押實施強制保險等。
二是對農村土地抵押要有頂層的制度設計，建立農村土地抵押的專營機構和組織運行體系。農村土地抵押貸款的發展必須以對農村土地抵押權的有效經營運作為基礎，圍繞農村土地抵押業務的開展，逐步完善專營組織體系，包括抵押擔保公司、土地合作社、土地抵押銀行、土地抵押公司、農村土地流轉平臺等;建立政策性的農村土地開發服務公司，并使其能夠通過對農村土地的集中化開墾、修復以及農業現代化生產的基礎設施開發建設，提高土地的生產力，進而盤活耕地資源，提升土地價值。在各地農村土地抵押權益運營平臺的基礎上，在中央層面建立農村土地抵押銀行，以政府信用為擔保，在公開市場上為農村土地抵押貸款籌集資金，建立對基層土地抵押貸款發放機構的“批發貸款”機制，以從資金來源上解決當前金融機構風險控制與農村金融需求的不匹配問題。
三是加快推進農村土地確權，完善農村土地權益價值評估和流轉機制。以農村土地確權登記為基礎，建立支持農村土地產權抵押貸款業務的農村土地基礎信息系統和可抵押產權憑證。加快建立健全農村產權交易體系，通過有效的供需對接和公平的掛牌競價，完善土地權益的定價機制、價值實現機制和流轉分配機制。支持各地根據自身條件以信托、債券、票據等方式探索土地權益證券化的操作辦法，將土地權益轉換為有價值呈現且便于交易的證券，以相應證券來實現土地權益抵押融資，逐步減少中介和價值評估環節，簡化融資程序和降低融資成本，通過證券流轉支持抵押權的價值實現。
四是鼓勵農村土地抵押融資與擔保、保證、信用、保險相結合，建立多層次的風險防范與保障機制。支持保險公司針對特色化、規模化農業的經營權推出賠付率更高的商業保險，使農村土地抵押貸款能夠通過保險獲得比較充分的還款保障。推動建立農村土地抵押貸款信息、土地產權登記信息、農戶個人信用與經營信息相互支持的信息系統，形成對農戶土地狀況、土地收益、流轉價值、經營收益以及資產和信用系統記錄，支持對貸前的信用評價、貸款跟蹤管理的有效風險控制。建立抵押土地的回購和收儲制度，保障土地價值的有效周轉與流動;探索建立大區域內或國家層面的風險基金和信貸風險援助機制，以防范區域系統性風險的發生。五是推出配套的農業支持政策，以信貸為杠桿引導政策目標的實現。當前發達國家的農業市場化和現代化水平已經較高，美國農場平均有一半的土地都是租賃的，德國農戶租賃土地的比例更是高達68%，但我國農業生產仍是以自耕農為主。農業生產缺乏規模化基礎使得生產性信貸需求不強烈，我國農戶同時面臨著金融機構的風險約束和自身的信貸需求壓抑。農村土地抵押融資的發展，需要以擴大農業和完善農村生產經營機制為基礎，需要協同推出支持專業大戶、家庭農場和農民合作社等新型經營主體的相關政策，以激發農業經營活力為基礎激活農村土地市場，從而為農村土地融資提供重要的市場基礎。
參考文獻：
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[10]黃守宏、葉興慶、張順喜等，關于“三權”抵押貸款問題的調查與建議，國務院研究室調研報告，2013年6月20日。(論文發表)
中國鄉村發現網轉自:《金融監管研究》 2014年10期
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