當前中國農村正在日新月異地高速發展，但是在高速發展的背后，也仍然大量存在著發展中的問題，尤其是在社會治理領域新老問題交織在一起，成為當前以及未來“十三五”階段困擾農村健康發展的難題。十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，有助于我們全面、客觀、正確地認識和解決當前農村的社會治理問題。農村的社會治理關系到農村地區的生存發展與和諧穩定，也關系到城鄉之間的權利平等與公平正義，必須重視和解決。
當前農村社會治理的特殊背景
中國正處在一個高速發展的特殊階段，農村在這個過程中更加特殊，在較短的歷史時期要經歷更多的深刻變化。這個特點構成了當前農村社會治理的背景，決定了當前農村社會治理的內容和特點。具體來說，考察當前農村的社會治理，以下三個方面的背景因素是必須要加以考慮的。
第一，當前中國處于一個前所未有的快速城市化進程之中。當前中國發展最主要的時代特征是大規模的快速城市化，改革開放至今30多年間，中國的城市化水平已經從1980年的19.39%提高到了2015年的56.1%①，預計2020年還將達到60%，這個速度在當前世界排名第一。當前中國城市化的特點不僅是速度快，而且規模也非常大，涉及全國所有地區的數億甚至十億以上人口。當然，這么大規模的快速城市化，各級政府無疑起著主導和推動作用，政府主導是當前中國城市化的另外一個顯著特點。
當前中國處于快速城市化進程的這個時代特點，對于農村地區客觀上產生了很大的影響：村落和社區形態經常處于變動不居狀態，大量農村人口外出打工，使農村出現人口龐大的留守群體，社區公共生活缺乏活力，城市化和經濟發展對于土地和其他農村資源的需要導致出現大量公共利益沖突和突發事件，家庭成員的分離在其他因素的作用下對于農村傳統穩定的婚姻家庭結構造成了巨大的沖擊等。這些影響在客觀上制造了當前農村的社會治理問題，對農村社會治理形成了新的困擾和挑戰。
快速城市化進程的特點雖然不能涵蓋農村社會治理的一切問題，但是客觀上決定了當前農村社會治理的一些重要特點及未來發展趨勢。根據城市化發展的一般規律，結合中國的實際特點，我們可以判斷，中國快速城市化的進程仍會持續30~50年。在這樣一個較長的發展階段中，農村社區形態不斷變化，人口流動日益頻繁，家庭分離的狀態難以迅速解決，公共利益沖突不斷加劇。只有當大規模、快速的城市化進程趨于平穩之后，當前農村大量的社會治理問題才會趨于減少②。
第二，信息技術的加速發展使現代信息媒介在農村日益大眾化。由于信息技術突飛猛進的發展，現代化信息工具的成本大為降低，電腦、手機和平板電腦的價格已經能夠為農村居民所接受，尤其是手機在農村年輕群體中日益普及。截至2015年12月，農村網民在中國網民中占28.4%，規模達1.95億，較2014年底增加1694萬人。農村網民在整體網民中的比例增加，規模增長速度是城鎮的2倍③。這個現象具有重要的歷史意義，將是未來改變農村文化和農村發展的巨大力量。但是現代化信息工具在農村的大眾化既有顯著的進步作用，也給農村社會治理增加了新課題。
其積極進步和促進農村發展的作用是顯而易見的，從加強親友之間的感情聯系和信息交流，到了解農業生產技術、掌握市場信息，尤其重要的是，現代媒體工具在農村的普及在不遠的將來將會使電子商務和網上購物獲得高速發展，既可以擴大工業品在農村的銷售市場，也可以幫助農民實現特色農產品走向市場，促進城鄉經濟的互動和交流。
現代信息工具和手段的大眾化會對農村的社會治理帶來哪些問題呢？一是由于城鄉信息的同步，會增加農村居民對于發展的渴望和消費需要的過快增長。當這些渴望和要求在現有發展條件下不能很快得到滿足時，就容易使人們產生焦慮和不滿情緒，會對政府提出更多更高的公共服務要求，或者在某些事件的刺激下做出過激行為。二是信息工具的大眾化容易使負面信息和虛假信息迅速擴散，產生放大效應。農村居民判斷識別虛假信息的能力不強，容易互相強化錯誤或虛假信息。三是會沖擊農村家庭的穩定。新媒體對于婚姻家庭的破裂起到了推波助瀾的效果。四是為農村地區的電信詐騙等違法犯罪活動提供了便利。
第三，部分半工業化農村地區突然出現的經濟衰退。雖然當前中國經濟的基本面總體來說是好的，但在全球經濟總體下滑和國家對某些產業政策性調整等宏觀形勢影響下，近幾年部分半工業化的農村地區很多企業由于產業結構老化、產能過剩、效益不佳或污染環境等原因而破產倒閉或關停轉產，使這些半工業化地區突然陷入了大規模的經濟衰退。這會對這些農村地區的社會治理帶來意想不到的難題。一是那些經營不善而破產的企業往往都會拖欠農民工的工資，它們突然破產之后便會在當地產生農民工討薪問題。由于涉及人員較多，往往會給當地基層政府帶來很大壓力，處理不好就會形成群體性事件。二是在這些企業就業的農民工對他們突然遭遇到的下崗失業問題缺乏思想準備，有的也沒有其他的工作技能，一時難以找到新的就業渠道。三是突然失業下崗會使這些當地農村家庭失去收入來源，生活水平突然下降，使他們重新陷入窮困和失望的境地。
雖然這類農村地區在數量和比例上總體不高，但往往都是集中連片的，對當地農村社會的負面影響是多方面的，會給這些農村地區增加很多社會治理難題。
當前農村社會治理的重點難點
在中國經濟快速發展的大背景下，加上新世紀以來大量支農惠農政策的實施，中國農村取得的進步和發展是有目共睹的，尤其是東部沿海地區的一些農村的發達程度甚至超過了城市。但是由于歷史形成的結果，農村地區總體的經濟水平還不高，基礎設施比較薄弱，公共服務相對不足，再加上快速城市化、現代信息工具普及化和部分半工業化農村地區的經濟衰退等因素，造成農村地區的社會治理問題還比較多。需要說明的是，中國農村地區范圍廣大，不同地區具有極大的差異性，這些社會治理問題并不都是同時存在于所有的農村地區。經過不完全歸納總結，當前農村地區社會治理的重點難點問題至少有以下幾個方面。
第一，基本公共服務相對短缺。社會主義新農村建設以來，農村的基礎設施和生產生活條件大為改善，基本公共服務得到大幅度提升。截至2015年，中國已經解決了所有農村人口的用電問題，基本實現了道路村村通，目前正在努力實現公交村村通。但由于各級政府確立提供公共服務意識的時間并不長，再加上歷史欠賬較多，所以目前由政府提供的基本公共服務在總體上仍然處于不充分的狀態。由于經濟發展水平的制約和歷史上國家政策的影響，農村地區的基本公共服務就更加短缺。
雖然從2006年起中國已經全部免除了農村九年義務教育階段學雜費，甚至在有些地區還提供免費午餐和住宿。但是農村中小學的教學條件和師資力量仍然相對薄弱，難以在一個較高的水平上實現教育資源均等化。有的地區學校分布密度過疏，使得小學生回家和上學的距離過于遙遠，既增加了家長的負擔，也加大了安全隱患。另外，農村的托兒所和幼兒園目前仍然主要依靠民間力量舉辦，基本條件和教育水平參差不齊。如果說目前全國醫療資源短缺是個不爭的事實，那么在農村地區就更是“缺醫少藥”了。農村地區縣級以下的醫院不僅醫療條件和設備短缺，而且一些基本的藥品都會不時出現斷檔的現象，看病難的問題在農村地區仍然突出。
農村基本公共服務不足是個老問題，但在經濟快速發展和現代信息手段日益大眾化的農村地區，農民對基本公共服務的需求和期望同時卻在加速升級。當這種公共服務的需求無法得到滿足時，農民便會產生失望和焦慮的集體情緒，還可能引發其他社會治理問題。
第二，社會保障水平不高。進入21世紀以來，中國政府就不斷重新編織農村地區的社會保障安全網，到現在基本上實現了農村社會保障全覆蓋。但是這種社會保障全覆蓋無疑處于一種低水平的狀態，并不能幫助那些真正有困難的農民擺脫困境。以新型農村合作醫療為例，合作基金目前主要靠政府、村集體和村民三方出資，不同地區的政府和經濟實力不同的村集體，出資比例大不相同，村民能夠享受的報銷比例和額度也大不相同。目前各地農村仍然有一些農民在面對巨額醫療費用的時候會選擇放棄治療，看不起病的現象在農村時有發生。看不起病和看病難反映的是兩個方面的問題，看病難主要是醫療資源等基本公共服務短缺的問題，看不起病主要是由于醫療費用相對農民來說難以負擔的問題。
對于經濟發展水平不高的農村地區來說，社會保障在較低水平上的全覆蓋只是初步建立起了一個簡易的防護框架，還不能對于所有農村人口起到有效的保護作用。這就使得一些意外的變故就可以使一個農民家庭重新陷入困境甚至絕境。十八屆五中全會通過的十三五規劃建議中提出，要實施精準扶貧，在未來五年使所有農村貧困人口脫貧。但是如果農村社會保障仍然在低水平上運行的話，這個任務就很難真正實現。
第三，社區建設缺乏支撐。人是社會的動物，社區是個人、家庭在生活居住空間與他人緊密聯系所形成的共同體，是個人、家庭與社會聯系必不可少的空間和平臺。在中國，社區還是城鄉居民與國家、政府之間溝通的紐帶和橋梁。因此，加強城鄉社區建設就具有十分重要的現實意義。但是，在快速城市化進程的影響下，當前中國農村的社區建設面臨很多困難，缺乏必要的支撐。這表現在三個方面：
其一，農村大量勞動力出外打工使社區建設缺乏必要的主體。《2014年全國農民工監測調查報告》數據顯示當年農民工出外打工人數為2.74億，其中離開家鄉到外地打工的農民工超過1.68億。當前很多地區都有“空心村”現象，大批農民工長期舉家外遷，房子、土地長期閑置在農村，青壯年常年在外、村莊常住人口大量減少，難以使農村社區公共生活保持生機和活力。有人估算，在當前城市化的過程中農村人才流失高達80%以上，特別是青壯年流失，已經成為農村經濟、社會、文化、生態發展的嚴重障礙④。同時，大量的人口外流也使村級組織和村民小組缺乏必要的干部人選，使農村社區面臨群龍無首的窘境。受城市化及市場經濟的影響，不少年輕有為的村干部也外出務工了，不僅使村級組織出現干部老齡化現象，而且留守村干部對社區建設工作也持消極態度。
其二，社區大規模調整使村民缺乏社區認同意識。新農村建設的進行和城市化進程的加快使很多地區的農村社區出現大規模調整，不論是撤村并點還是中心村建設，不論是宅基地換房還是“三集中”模式，抑或移民安居工程還是其他各種相關做法，無一不都是打破了原有村莊社區界限進行的重新調整。本來中國農村居民參與社區建設的意識就比較薄弱，現在不少農村社區進行的規模和社區成員的調整，使得他們難以對新社區產生認同感，因而參與社區建設就更難以想象了。
其三，基層政府和村委會的經費支撐能力有限。社區建設需要一定的社區公共空間、活動場所和必要的公共設施，以及舉辦社區活動的經費支持。而很多經濟發展水平一般的農村地區，基層政府自身背負巨額債務，村集體積累又比較薄弱，難以保障必要的經費支持。如即使處于東部地區的江蘇省淮安市，直到2012年全市1536個行政村的集體經濟才最終全部實現破零，并且相當數量農村的集體經濟收入仍然不足十萬元⑤。
第四，村官腐敗影響惡劣。村干部腐敗是個老問題，至今黨和政府仍然在努力探索有效監督村干部的體制機制，但是仍然沒有從根本上解決問題。進入新世紀以來，隨著支農惠農項目和財政投入的增多，在快速城市化的背景下，村干部腐敗的形式在不斷花樣翻新。除了傳統的貪占集體資產、公款消費、以權謀私等形式外，套取侵占國家專項資金、非法轉讓土地、截留征地補償款、收受開發商賄賂等新的腐敗形式日益增多。一般來說，在經濟發達地區和城中村、城邊村，村干部腐敗主要集中在拆遷、征地和項目建設上，主要形式為隱瞞信息、侵吞補償款、收受賄賂等，而在偏遠和經濟水平一般的農村，村干部腐敗多表現為貪污集體財產，侵占和截留惠農補貼、五保金、低保金等項目。
近年來村官巨貪的現象引起了媒體和民眾的關注，這實際上是和這些農村擁有土地、礦山和林地等資源有密切關系，這類腐敗可以稱之為經濟快速發展過程中的資源性腐敗。據不完全統計，自2013年以來，全國各地公開村官違紀違法案件171起。其中，涉案金額超過千萬的案件有12起，涉案總金額高達22億。12起案件中，與土地、拆遷相關的有7起，其他案件則涉及安置房、貪污集體資金、國家農資補貼等領域腐敗⑥。最近的典型案例有，深圳市龍崗區“村官”周偉思在舊城改造項目中坐地生財，涉嫌受賄5000多萬元；北京市高立莊村陳偉杰受賄1625萬余元等⑦。村干部腐敗本身就是一個嚴重的問題，它又會引發一系列其他問題，增加農村社會治理難度。最常見的就是導致干群沖突，引發農民上訪告狀甚至出現群體性事件。如山東省泰安市2013年120批次控告類信訪中，農民舉報村干部違紀違法的就占了115批次⑧。
第五，留守群體處境堪憂。在中國快速城市化的背景下，大量農村青壯勞動力常年在外打工，給農村留下一個數量龐大的留守群體。有關資料顯示，目前全國農村留守老人約5000萬，留守婦女達到5000萬⑨，最嚴重的是留守兒童已經超過6000萬。全國婦聯于2014年發布了《我國農村留守兒童狀況研究報告》，該報告算出目前全國農村有留守兒童6102.55萬，占農村兒童的37.7%，占全國兒童的21.88%，其中0~14歲年齡段的留守兒童占留守兒童總數的60%以上。農村留守老人和留守婦女要承擔主要生產勞動，還要承受與家人分離的精神痛苦，值得關注和關心。
留守兒童遭遇的問題要更加嚴重，它已經不單是一個社會治理問題了，在某種程度上它已經演變為一個嚴重的人權問題。最近發生的關于農村留守兒童的一個事件特別令人震驚和惋惜，貴州省畢節市七星關區田坎鄉茨竹村一家留守兒童四兄妹在2015年6月9日集體服毒自殺，而這并不是個案。兒童尚處于成長發育的階段，身體、心理、性格、情緒以及安全和自我保護意識等正處在發育和培養的時期，特別需要父母的教育和培養，以及與父母感情上的互動交流。中國青少年研究中心在2014年5月對全國農村留守兒童狀況的調查發現，農村留守兒童在成長中存在以下突出問題：遭受意外傷害的比例高于非留守兒童；學習成績較差、學習不良行為較突出；獲得的社會支持較弱，情感支持欠缺，經常感到煩躁、孤獨、悶悶不樂、無緣無故發脾氣的比例高于非留守兒童；母親外出的留守兒童在各個方面的問題都很突出，他們生活習慣差，學校表現糟糕，遭受欺負的比例更高，網絡不良行為更多，意外傷害更多，對留守生活的負面體驗也更高。
第六，環境問題日益突出。當前農村的環境問題已具有全新的表現和特點，更加具有復雜性和綜合性，治理起來難度更大。農村環境問題的表現不僅僅是環境污染問題，而且還包括村莊公共環境衛生的問題以及對生態系統的基因污染問題。農村環境問題的污染源，不僅來自生活垃圾和工業生產排放，還有農業污染。農村環境污染造成的破壞，不僅會污染空氣和地上水，還會危及地下水和土壤，以及農作物的基因安全。
新農村建設以來，雖然農村的村容街貌大為改觀，但是還有很多地區的農村對于生活垃圾仍然沒有很好的處理辦法。據測算，全國農村每年有1.2億噸生活垃圾露天堆放，非常影響農村的生活環境和生活質量⑩。以前人們只關注鄉鎮企業的工業污染，但是來自農業生產過程中的污染同樣嚴重。在養殖業中，有些養殖戶濫用激素和抗生素，不僅會產生食品安全問題，而且也污染農村環境。種植業中，農民往往過量使用化肥、農藥和除草劑，造成水體和土壤中有毒藥物和重金屬含量超標。據2014年環境保護部和國土資源部聯合發布的全國土壤污染狀況調查公報，全國土壤總超標率16.1%，本來就緊缺的耕地超標率為19.4%。環境問題對農村人口身體健康帶來的危害非常顯著，據測算，農村人口中與環境污染密切相關的惡性腫瘤死亡率逐步上升，已經從1988年的0.0952‰上升到2000年的0.1126‰。需要注意的是，不僅農村環境污染問題比較可怕，而且由此引發的農村群體性事件也正在逐年增多。更加值得警惕的還有，非法轉基因作物在中國農村不時突破監管，暗中擴散。
第七，失業問題開始凸顯。如前所述，全球經濟的衰退和大宗商品價格的波動，以及受經濟結構調整的影響，半工業化農村地區的不少企業在最近幾年紛紛破產。這些破產的企業又是以煤炭、鋼鐵和水泥建材等大型企業為主，在當地農村吸收的就業人數往往比較多。企業破產是市場現象，但是破產之后引發的失業問題就成了這些農村地區的社會治理難題。這些地區往往差不多每家都有人在這些企業上班，而在這些企業上班的農民工往往又是家庭收入的主要提供者，因此農民工的突然失業就意味著這些農民家庭的經濟一下子就失去了收入來源，突然陷入困境。
這些大型企業突然全體失業的農民工所遭受的困境是雙重的，既有經濟上的困難，更有心理上的挫折感。他們對于經濟狀況的惡化和自己收入水平的下降甚至突然失業完全沒有心理準備。為了維持生活水平不致快速下降，重新就業是他們必須考慮的選擇，但是當地的其他企業無法吸收這么多勞動力，他們多數只能外出打工，這就需要他們從長計議，重新安排生活。
總之，這種現象有兩個特點，一是在局部地區有普遍性，會出現大量農民工的集體失業；二是再就業的困難性，當地無法同時解決這么多人口的就業問題。這會使已經失去重要財政來源的地方政府和基層政府經受嚴峻挑戰。
第八，群體性事件多發。快速城市化和經濟高速發展使各種利益沖突迅速增加，由此在農村地區產生的群體性事件也是密集發生。雖然各級政府對農村穩定高度重視，但是在當前中國農村快速發展的特殊背景下，群體性事件，仍然不時發生。透明中國網對各種媒體公開報道的群體性事件進行過一個列表匯總，指出2010年以來發生的農村群體性事件就多達二十余起。
大體來看，最近幾年農村發生的群體性事件，其原因主要有三大類型，第一類是村干部腐敗引發的，這是從20世紀80年代就開始發生的一類群體性事件，可謂歷史最悠久；第二類是由征地拆遷及補償問題引發的，往往會引起暴力抗爭甚至流血事件，可謂最激烈的一類群體性事件；第三類是圍繞農村環境問題引發的，最近幾年數量和比例都不斷攀升。
農村社會治理現代化的思路
當前中國農村社會治理中的問題是由農村社會發展水平以及中國所處的快速城市化的進程所決定的。由于歷史的原因，農村的經濟發展水平相對較低，城鄉差距較大，農村的基礎設施和公共服務不足，這決定了農村地區在很長時期內存在民生方面的社會治理困境。更重要的是，中國目前正處于快速城市化時期，農村也正處于一個劇烈的社會轉型過程之中，由此會引發一系列由發展產生的社會治理難題。中國要想實現步入中等發達國家的行列，完成城市化的目標，這個快速發展的過程還需要持續至少30~50年。這就意味著中國農村在未來的很長一個時期內仍將處于社會轉型過程之中，在這個過程中國農村今后還將會長期面臨著各種各樣的社會治理困境。今后農村社會治理的完善和突破不能過于理想化，必須符合農村發展的客觀實際，遵循“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，科學穩步地推進。
第一，要依靠發展提高農村社會治理的基礎。與城市相比較，中國農村社會治理的經濟基礎明顯比較薄弱，農村社會治理面臨的很多難題都是由于農村的經濟社會文化發展水平較低造成的，這是當前中國農村社會治理要面對和承認的一個基本前提。這個特點決定了只有依靠發展才是解決農村社會治理難題的長期戰略選擇。只有通過發展農村的教育文化事業，才能提高農民素質，增加農民收入；只有通過發展農村經濟，讓農民收入持續穩定增長，才能使農民安居樂業；只有發展地方經濟，政府才能增加財政收入，才能為農村提供充足的基礎設施和公共服務，也才能提高農村社會保障水平。農村基本的民生問題解決了，社會治理的經濟基礎提高了，才能提高農村地區社會治理的現代化水平。
第二，要充分運用既有的組織網絡作為農村社會治理的主體。黨的十八大報告明確提出，中國的社會治理應該在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的總體格局下進行。社會治理主體雖然多元廣泛，包含基層自治組織、各類社會組織、企事業單位和人民群眾，但是黨委和政府依然是社會治理的核心主體。當前農村的社會治理，一定要充分發揮原有的各級黨組織、基層政府、村民委員會和民間社會團體的作用，而并非一定要重新建立一套新的組織和機構。
提到創新社會治理機制，人們很容易聯想到要充分運用社會組織的力量參與公共管理，培育中國的公民社會。這個理解有一定的道理，農村社會治理就是要運用多種力量共同解決農村各類問題，但是不能矯枉過正，繞過黨和政府，一味尋求社會組織和民間力量。有效的社會治理應該充分運用現有的組織網絡，而不應該把希望寄托在建立更多的新機構和新組織上。
第三，要在縱向上區分農村社會治理的長遠目標和近期目標。當前農村社會治理面臨的問題，都應該重視和解決，但是面對各類不同的問題，在有限的資源制約和時間條件下，我們必須要做出區分，確定哪些必須是要盡快解決的，哪些又是可以在近期解決的，哪些只能在更遠的長期才有可能解決。所以，農村社會治理要在時間縱向上有劃分階段的意識，要區分長遠目標和近期需要突破的重點。當前農村各類公共服務不足的問題盡管普遍存在，但不是在短期內可以迅速解決的，因此可以在解決那些燃眉之急問題的前提下，制定長期發展戰略，分階段設立目標，分期分階段逐步解決。
第四，要在橫向上分類處理農村社會治理的不同問題。農村社會治理的現代化，除了在縱向上要有分期分階段的意識外，還要在橫向上確立分類意識，應該對農村社會治理面臨的各種不同問題進行分類，從不同的角度進行科學分類，不同類型采用不同方案，分別進行處理。如根據社會治理內容的特點，可以將社會治理面臨的問題劃分為民生型、沖突型、安全型和政治型等幾類；根據社會治理問題發生的頻度可以區分為日常型、周期型和偶發型等；根據相關問題產生的原因又可以分為客觀形成型、歷史遺留型、人為制造型和體制缺陷型等；根據相關問題產生的原因又可以分為客觀形成型、歷史遺留型、人為制造型和體制缺陷型等。
各種民生問題主要屬于日常性社會治理工作，要采取治本之策，從提高政府服務水平、改善人民生活做起。農村村級兩委換屆主要屬于周期性的社會治理工作，應該在換屆選舉前摸清狀況、逐村排查，對于問題村提前做好各方工作和應急預案，將換屆產生的矛盾沖突和不穩定因素降到最低。農村社會治理的偶發性問題是指突發性的群體性事件、各種生產安全事件、重大交通事故和各種公共安全事件等，可以進行更細的分類研究，確立不同的處理機制。
注釋:略
作者系南開大學政治學系系主任、教授,研究領域:政治學理論、農村政治學
中國鄉村發現網轉自：人民論壇網
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