黃小虎:對土地制度改革一些觀點的商榷

一、關于集體建設用地入市的利益平衡問題

有人認為，允許集體建設用地進入市場，經濟發達地方的農村、農民獲得較高的土地增值收益，而土地增值并非源于農民的投入，是由于土地用途改變，由于政府投資引起的。發達地區的農民獲得土地增值收益，對于中西部地區廣大農民來說，有失公平，應該實行“漲價歸公”。我認為，這種看法確有一定道理，但并不全面。

計劃經濟時代，城市建設主要是由政府投資。但政府的資金來自全國人民的艱苦努力、辛勤積累，其中也包含廣大農民的貢獻。那時，通過工農業產品交換的價格剪刀差，我國農村、農民承受了比城市居民更大的犧牲，為國家工業化提供大量寶貴積累。因此，不能簡單地說城市的發展與農民沒有關系。改革開放以后，億萬農民在自己的土地上辦鄉鎮企業，帶動了產業和人口的集聚，形成了大量小城鎮，促進了許多大中城市的發育成長，恐怕就更不能說城市的發展與農民沒有關系了。

至于規劃用途改變導致地價上漲的說法，也不十分準確。現實中，規劃一發布，地價確實往往應聲上漲，但這是對未來投資和產業集聚的預期。如果長期沒有資金投入，或形不成產業集聚，地價最終還要跌回去，全國到處存在鬼城、空城已經印證了這一點。因此，決定地價走勢的關鍵因素是投資和產業集聚。改革開放以后，城市建設資金的來源日益多元化，產業集聚也不都是政府主導。例如，北京市昌平區北七家鎮鄭各莊村，地處城市規劃范圍，村民在黨支部帶領下，從建筑業起家，歷經從一般加工業到高科技產業；從休閑娛樂的一般服務業，到教育、文化、醫療高端服務業的產業升級。有了資金積累以后，聘請知名的專業規劃設計機構，重新規劃村莊的建設并認真實施。經過長期不懈的努力，一個過去荒涼貧困的農村，已經建設成為現代化的小城鎮。多年的投入不僅富裕了本村的農民，也提升了周邊地區的區位優勢。鄭各莊還投資數億元，用于村外道路修建、擴建，以及水電管網的改造等等，承擔了不少本來應該由政府承擔的責任。類似鄭各莊這樣的農村，北京還有很多。那么，這些農村自主發展引致周邊的土地漲價，是否也要統統歸公（政府）呢？

當年孫中山提出土地漲價歸公口號，主要針對他所處半封建、半殖民地社會中，大土地所有者的寄生性。他們憑借對土地的壟斷，既剝奪廣大農民群眾，又剝奪新興的民族資產階級。孫中山的口號，是資產階級民主主義革命的綱領，當時有廣泛的群眾基礎，深得人心。新中國成立以后，相繼完成了民主主義革命的主要任務，建立了社會主義制度，形成了土地全民所有和土地集體所有兩種土地公有制。在封建大土地所有者早已不復存在的今天，把漲價歸公的口號用于農村、農民的土地，恐怕并不恰當。第一，廣大農民是社會主義的建設者，共和國所有土地的漲價，都有他們直接或間接的貢獻。第二，農村集體所有的土地也姓“公”，歸公也應該有他們的一份。考慮到長期以來他們為國家的發展，做出了比城里人還大的犧牲，甚至應該多歸他們一點才對。

總之，認為集體和農民不應該分享土地增值收益的觀點，是經不起推敲，站不住腳的。

真正值得重視的，是發達地區與不發達地區的利益不平衡問題。但解決這個問題的出路，不是像有些人主張的那樣，限制、禁止農村的土地進入市場，而是進一步搞活這個市場并逐步加以規范，在把經濟規模越做越大的同時，加大收入再分配的力度。

當前首先要做的事情，是承認這個已經客觀存在的市場，讓它由非法變為合法。僅此一點，就可能增加國家的稅源。對于法律不認可的經濟活動，按道理政府是不能征稅的，但我國情況特殊，土地管理認為非法的，工商稅務那里卻可能登記征稅了。因此，放開伊始，增加的納稅單位可能有限。但隨著市場活躍，工商稅的稅源和稅額一定會逐步增加。

此外，允許集體建設用地進入市場，農民就增加了財產性收入，適時、適當收取不動產（財產）稅，合情合理。當然，用所得稅的形式也可以，但所得稅是一次性的，對之后的增值無能為力。財產稅年年征，可以集小稅額為大稅源，成為穩定的地方財政收入，還有利于充分發掘存量土地的利用潛力。其缺點是征稅成本高，但充分利用互聯網技術，應可以得到克服。現在社會上討論比較多的房地產稅，似乎主要著眼于城市住房。我認為這個稅種叫不動產稅或地產稅比較恰當，其征稅對象，應該涵蓋城鄉所有法人與自然人擁有的不動產（房屋、土地等），但對城鄉居民自住的普通住宅，應該免征。

除了增加稅收，提高政府對不發達地區的轉移支付力度，還應該考慮采用市場的辦法，縮小地區之間的差距。美國的土地開發權轉移、交易制度，以及國際上正在興起的碳排放權交易制度等，對于解決開發地區和限制開發地區的利益平衡問題，發揮了重要作用。我們可以借鑒這些經驗，探索適合中國特點的土地發展權補償辦法，開展地區與地區之間的發展權交易。

二、關于農民的宅基地能不能進入市場問題

這是當前社會關注度高，分歧也比較大的問題。商品的買賣以及商品使用權的買賣（例如耐用消費品的租賃就是一定期限使用權的買賣），都屬于市場交易活動。我國農村土地屬于集體所有，宅基地入市交易的，只是有關土地的使用權而不是所有權。就是說，交易活動要接受所有權的制約,未經所有者同意的私相授受，不受法律保護。此外，還要接受政府管理如產權登記、用途管制、繳納稅費等的制約。例如，即使是合法交易，如遇政府征收，土地補償的對象應該主要是集體組織，而買方能夠獲得的，只是對建筑投資及剩余年期土地使用權的補償。因此，主張允許宅基地入市，并不是主張可以無法無天的自由交易。有人認為，放任城里人去農村買房，會瓦解農村集體經濟。我的看法是，即使真的發生了這樣的事情，主要責任也不在交易活動的當事方，而在農村基層治理和政府管理不到位甚至缺位。下大力氣解決這些不到位和缺位問題，才是今后應該努力的方向。共產黨和人民政府的根本宗旨是為人民服務，任何時候都不應該不正視自身工作中的缺點，反到堂而皇之去限制老百姓的權利，讓人民群眾為我們的失誤買單。現在，經濟發達地區的宅基地市場十分活躍，只有承認它才能引導、規范它健康發展。不承認，它也要存在，由于沒有規范，只能是混亂無序，這其實是政府不作為的必然后果。

有人擔心，放開宅基地市場，會使農民失去最后的保障，成為無家可歸的流民，影響社會穩定。我認為，個案可能發生（但不難解決），成為普遍社會現象的可能性則基本不存在。有供應也有需求，才可能形成市場。我國廣大中西部的純農業地區，經濟相對落后，有的地方甚至十分落后，那里非農就業的機會很少，到發達地區打工，最終能落戶城市的人也很少。對于農民來說，房子（和承包地）是最后的退路，即使暫時閑置不住，也絕不輕易放棄。由于地處偏遠，經濟落后，基礎設施差，城里人也沒有去那里居住的愿望。因此，即使放開宅基地入市，也不可能形成氣候，更不會出現大批人流離失所的社會問題。

在沿海經濟發達地區，以及各類大中城市的城鄉結合部，隨著經濟的發展，宅基地市場越來越活躍，也并沒有產生流離失所之類的社會問題。中國土地勘測規劃院和北京市農村經濟研究中心，于2004、2005年專題調研了北京農村的宅基地問題。當時北京近郊農村約30%、遠郊15～20%的農宅，原戶主通過經商、務工、上學、參軍等各種各樣的渠道，已經脫離農村到城市落腳，不再居住。這些宅基地，基本上都進入市場流轉了。加上部分自家居住部分出租的，流轉的數量相當可觀。流轉的方式主要是使用權租賃，大部分是短期租賃，也有20年、30年甚至50年長租的，由于是一次性付款，當事人稱之為買地或賣地，但本質上還是租賃。調查表明，完全放棄宅基地使用權的賣方大都是在改革開放以后，有了穩定的非農就業和可觀的收入水平，并且已經居住在城市里的人。他們雖然放棄了宅基地使用權，但并未無家可歸。此外，北京郊區還有不少農戶出于各種原因仍然居住在農村，房子一部分自住，一部分出租，或多或少有些財產性收入，也不可能產生流離失所、無家可歸的問題。總之，改革開放的實踐和歷史發展的邏輯，并不支持有些人的擔心。

宅基地的買方（即承租方）大體是4種類型，第一種是各類外來務工、創業、打拼的人員。北京的房價之高，不要說藍領，就是許多白領也難以承受。近千萬的外來人員，大部分租住在農民的宅基地里，每天往返奔波，為首都的發展做貢獻。第二種是普通退休職工。收入不高，難以應對市里邊的日常開銷，也無力解決子女的結婚用房。到郊區農村租個房，養點雞鴨種點菜，生活成本下來了，城里子女結婚好歹也有個房了，還可以呼吸新鮮空氣、喝新鮮水，頤養天年。第三種是藝術家。大部分畫家、雕塑家們不可能在北京城里擁有工作室，到農村去買或租個院，一番改造、改建，有個寬敞明亮優雅大氣的工作間，可以安心創作。藝術家們聚集在一起，方便切磋，互相激勵。北京周邊若干“畫家村”就是這樣形成的，已在世界上頗有名氣，也給農村居民帶來現代文明之風。第四種是少數富豪大款圈大院、建豪宅。由于開發商們已經建了各式各樣的高檔住宅，富人們有充分的選擇余地，因而自己圈地建房的并不多，可以忽略不計。

有人認為，城里人到農村去買房是“逆城市化”。這個說法有違常識。城市化的理論含義是指，越來越多的農民脫離農業、農村，到城市里居住，從事二、三產業。城鄉結合部的宅基地市場，解決了大量外來人口的居住問題，使他們能夠安心在城市里打工、經商，從事各種事業，這恰恰是促進了城市化。關閉這個市場，就等于剝奪外來人員的居住權利和工作權利，把他們趕出城市。這樣做，才是真正的逆城市化。至于退休老人到農村居住，藝術家到農村買房建工作室，更是城市化發展的題中應有之意，與逆城市化也是風馬牛不相及。

黨中央提出，今后一個時期內要著重抓好供給側的結構性改革。宅基地入市，既是農村土地制度的改革，也是城市住房供給側的結構性改革，可以開辟一條新的渠道，大大增加對城市居民的住房供應(以租賃為主)，扭轉多年單純依賴開發商的被動局面，減輕政府包攬過多的壓力。既有利于農村、農民，又有利于城市，何樂而不為！唯一可能的問題，是一些基層政府的管理水平較低，放開宅基地市場以后，可能產生某種程度的暫時的混亂。但只要堅持改革的方向不動搖，問題終會得到解決。

三、關于資本圈地和基層干部腐敗問題

有人擔心高額利潤會助長資本大肆圈地，有人擔心巨額的土地收益會使農村基層干部的腐敗現象更加嚴重，因此不同意放開集體建設用地入市。我認為，現在還沒有放開，這些問題就已經存在了，把產生問題的原因歸咎于土地市場，沒有抓住問題的本質。

目前，城市資本包括境外資本圈地的主要表現，是開發商以土地儲備的名義屯地。資本主義早期，建筑商與開發商、維修商等是一體的，后期開發商從建筑商中分離出來，成為獨立的行業。產業劃分把其歸類為第三產業即服務業，是符合實際的。開發商不親自搞建筑設計，不從事建筑施工，也不管后期的維修，所做的主要事情是跑各種手續，以及拿地、賣房。嚴格說來，開發商的報酬應該屬于中介勞務收入，所謂開發商利潤，其實是一個不合理的理論范疇。雖然開發商買地支付了土地出讓金，但他把出讓金列入成本分攤到房價里，最終是由消費者買單。有的開發商甚至連購地款和建房資金，都是用買房人的預付款和銀行貸款支付，做的是幾乎無本的生意。開發商買地時的地價，與賣房的地價有一個差額，只要經濟向好，地價總會上升，這個差額就是所謂開發利潤的主要來源。開發商們都懂得其中的奧秘，會盡可能多拿地，拿好地。拿到土地以后，不少開發商會盡量拖延開發，甚至捂著不開發，等待地價升值，就可以有更多利潤。這個利潤，與正常的中介勞務收入相比，可謂判若云泥。

房地產開發投資，屬于風險投資，回報高一些是應該的。但現在的問題是開發商利潤高得離譜，動輒就是社會平均利潤水平的十幾倍甚至幾十倍。我認為，對這樣過高的土地增值收益，倒是應該實行漲價歸公。可惜，我們至今只聽到對農民的土地漲價如何如何的主張，卻聽不到對開發商實行土地漲價歸公的聲音。

房地產開發之所以成為一個暴利行業，，最根本的原因，并不是從事這個行業的人的素質如何，而是有關制度安排存在缺陷。上世紀80年代，國務院成立住房制度改革辦公室，組織有關政策、理論界調研、擬定房改方案。經過較長時間的探討，形成了住房商品化的改革共識。其中對住房供應設想了四條渠道：政府出資建房，住宅合作社建房，私人建房和開發商建房。我理解，政府出資，主要解決最低收入人群的住房保障；住宅合作社作為非盈利經濟組織，是普通工薪階層合作互助解決居住需求的重要渠道；私人建房，主要是小城鎮居民用于自住；開發商建房，對應的是高收入人群或富人階層的居住需求和投資、投機需求。

但1998年啟動房改以后，并沒有按上述方案實施，在將近10年期間，開發商成了唯一的供應渠道，處于自然壟斷地位。這并不是開發商自己爭來的，而是有關政府部門的制度安排的結果。任何人只要作了開發商，在行業內部競爭的巨大壓力下，都必須追求利潤最大化。而普通住宅的利潤水平不應該很高，讓開發商來負責普通人群的住房供應，是嚴重的供需錯配。在巨大的居住性需求和巨大的投資、投機需求的共同作用下，房價只會一路高漲，失去控制。后來，有關方面終于認識到，解決城市住房問題，政府不能缺位，承擔起廉租房甚至公租房的建設供應責任。但是，城市普通收入人群的問題至今仍然沒有得到解決，繼續讓他們擠在開發商的供應渠道里，只能是給投資、投機需求做墊底。限購也好去庫存也罷，都不能根本解決他們的住房問題。

土地制度也存在缺陷，一是不允許集體建設用地進入市場，即使符合規劃，也不能開發商品房，不讓農民的宅基地入市交易，結果是進一步強化了開發商的自然壟斷地位。二是政府經營土地，導致政府過于依賴土地財政和土地金融，依賴循環往復不斷征地、賣地。地價高了政府可以多一些收入，但也把房價抬上去了。房價已經成了令政府左右為難的頭號難題，一頭是群眾利益，一頭是政府收入，只要現行土地制度不改，這就是一道無解的死題。

總之，現在我國的城市住房市場，是一個沒有充分競爭的市場，開發商處于自然壟斷地位，這個壟斷地位是現行住房制度和土地制度存在的缺陷所導致的。憑借壟斷地位，房地產開發成了暴利行業。暴利，驅使資本到處大量圈地。

那么，改革土地制度，建立城鄉統一的建設用地市場，會不會形成資本跑到農村去大肆圈地的局面？我的判斷是不會。第一，建立統一市場的改革，絕不僅僅是允許集體建設用地入市，更重要的是徹底轉變政府職能，政府的行政管理部門將不再經營土地。這一來，政府與開發商就沒有了直接的利益聯系。加上財稅體制、投融資體制、干部考核體制等方面的改革不斷深化，政府承擔的城市建設職能也將不斷弱化。相應地，政府對市場的監管力度將大大加強，包括資本的圈地行為等，都將受到強力遏制。第二，允許集體建設用地（包括宅基地）入市，打破了開發商的自然壟斷，土地供應來源多樣化，有利于平抑地價。此外，政府不再經營土地，對地價的監管也將日益到位。結果，房地產開發利潤將逐漸向社會平均利潤回歸。暴利不再，資本也就失去圈地的沖動，有利于引導其投向社會需要的領域。

與資本圈地相聯系、相對應的，是農村基層干部的腐敗問題。這個問題確實比較嚴重，但資本的侵入只是外因，內因則是權力制約的農村基層組織治理結構沒有建立好，這是多年來我們農村工作的一個短板。關閉農村集體建設用地市場，不僅解決不了干部腐敗問題，反而堵住了農民自主參與工業化、城市化之路，是不可取的因噎廢食之舉。從根本上解決問題，還是要下大力氣補短板。經過幾年老虎、蒼蠅一起打的大力反腐，大氣候對深化農村基層治理結構改革十分有利，開放集體建設用地進入市場，也正好可以成為深化這一改革的抓手。至于農村基層組織應該如何建設，多年來各地方農村干部群眾創造了不少經驗，需要各級黨和政府認真總結。

以上是我對土地制度改革一些觀點的商榷意見，是否符合實際，是否準確，有待讀者批評、判斷。

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