黨的十八屆四中全會提出，要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”。黨的十九大以來，習近平總書記多次強調(diào)發(fā)揮村規(guī)民約的教育和引領作用，改變陳規(guī)陋習，樹立文明新風。為進一步貫徹落實習近平總書記的重要指示和中央的決策部署，2019年民政部、中組部、全國婦聯(lián)等7個部門聯(lián)合發(fā)布了《指導意見》，對規(guī)范和加強村規(guī)民約工作進行了全面部署。在黨中央的高度重視下，全國各地的村規(guī)民約建設取得了顯著成績。然而，在實踐中，仍然存在一些亟待解決的問題。本文將針對這些問題提出若干建議，以推動村規(guī)民約的進一步完善和發(fā)展。
一、加強村規(guī)民約建設的三重意義
村規(guī)民約建設在中國歷史上有著悠久而深厚的文化傳統(tǒng)。歷史實踐表明，適宜的村規(guī)民約在推動鄉(xiāng)村治理、促進鄉(xiāng)風文明、傳承優(yōu)秀文化等方面發(fā)揮了重要作用。
1.村規(guī)民約是推動鄉(xiāng)村治理、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要路徑
在中國傳統(tǒng)社會中，由于政治權(quán)力難以深入基層，鄉(xiāng)村治理主要依靠村民自治，而村規(guī)民約在這一過程中發(fā)揮了關鍵作用。它不僅是鄉(xiāng)村社會的“律法”，為處理村民矛盾糾紛提供了重要規(guī)范，還是鄉(xiāng)土文化的重要載體，它彌補了國家治理在農(nóng)村基層的不足，在維系幾千年來鄉(xiāng)村社會的基本穩(wěn)定與和諧方面發(fā)揮了不可替代的作用。因此，在現(xiàn)代基層治理中，我們應認真汲取傳統(tǒng)村規(guī)民約的寶貴經(jīng)驗，以推動鄉(xiāng)村社會的健康發(fā)展。
2.村規(guī)民約是提升村民道德素質(zhì)，推進鄉(xiāng)風文明建設的重要抓手
歷史經(jīng)驗表明，村規(guī)民約在鄉(xiāng)村道德教化方面發(fā)揮了重要作用。在中國傳統(tǒng)社會，村規(guī)民約的首要目標就是道德教化。它通過明確的行為規(guī)范，推動村民的道德實踐。例如《呂氏鄉(xiāng)約》“德業(yè)相勸、過失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤”這些規(guī)定不僅指導村民的日常行為，也使道德教育從抽象的思想觀念轉(zhuǎn)化為具體的行為規(guī)范。傳統(tǒng)鄉(xiāng)約還舉行定期的集體活動，如村民大會、祭祀、禮儀慶典等，這些活動不僅是村民的社交平臺，更是道德教育的重要載體，因為在集體活動中，村中德高望重者和長者通過示范和教導，使道德規(guī)范成為村民共同遵守的準則，從而增強村民的道德認同感。村規(guī)民約通過懲戒機制強化了道德教育的約束力。通常會規(guī)定違反道德行為的懲罰措施，對不道德行為形成威懾，促使村民遵守道德規(guī)范，進而增強自律意識。
3.村規(guī)民約是傳承和激活鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化的重要載體
一些保存下來的舊的村規(guī)民約經(jīng)過歷史的沉淀，承載了祖輩的高尚行誼和價值傳統(tǒng)，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化的延續(xù)性。而在制定新的村規(guī)民約過程中，通過深入挖掘家庭或村落的歷史文化，將優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化從歷史的封塵中復活，使得村規(guī)民約不再僅僅是博物館中的靜態(tài)遺存，而是融入當代村民的日常生活與行為中。優(yōu)秀的鄉(xiāng)村文化通過村規(guī)民約被激活，成為一種行動指南，深植于人們的心靈，形成社會的精神紐帶。只有這樣，鄉(xiāng)村文化的生命力才能得以延續(xù)。
二、當前村規(guī)民約建設面臨的三個問題
盡管村規(guī)民約的建設具有重要意義，并已取得了顯著進展，但由于人們的主觀認知不足和各種客觀因素的影響，其在制定程序、內(nèi)容設計及推廣執(zhí)行等方面仍面臨一些較為突出的問題。
1.村民民約的制定程序問題
在村規(guī)民約的制定過程中，存在著程序不規(guī)范、村民參與度不足等問題。一是部分農(nóng)村的村規(guī)民約由村干部或村委會直接制定，未經(jīng)村民大會充分討論和通過，缺乏廣泛的民意基礎。即使有些村規(guī)民約試圖通過村民代表大會討論，但由于大量村民外出務工，農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象日益嚴重，參會人數(shù)不足，決策程序流于形式。二是由于部分村民受教育水平較低，對村規(guī)民約的內(nèi)容難以全面理解，導致表決環(huán)節(jié)實質(zhì)性參與較為有限。三是村規(guī)民約的制定通常涉及民意征集、審核備案等多個環(huán)節(jié)，這些過程要求較高的政策性和技術(shù)性，然而許多村莊缺乏相關的專業(yè)人才和技術(shù)支持，導致制定過程不夠規(guī)范。四是對制定的程序和內(nèi)容缺乏必要的倫理審查和法律審查，導致一些村規(guī)民在程序和內(nèi)容上與法律、倫理相抵觸。
2.村規(guī)民約的內(nèi)容設計問題
村規(guī)民約在內(nèi)容設計上存在一系列突出的問題。一是部分村規(guī)民約與法律和倫理存在顯著沖突。例如，有些村莊規(guī)定“出嫁的女兒不能回家繼承父母遺產(chǎn)”，這嚴重違背了男女平等和保障公民合法權(quán)益的法律原則。部分村規(guī)民約在處理村內(nèi)事務時存在過度干涉村民個人生活的情況，形成道德綁架或侵犯人權(quán)的現(xiàn)象。二是許多村規(guī)民約過度依賴懲罰性措施，表現(xiàn)出“罰”字當頭的傾向。部分村規(guī)設置了不合理的懲戒方式，如限制村民享受低保、合作醫(yī)療等福利，這超出了村委會的合法權(quán)限，甚至違背了國家法律。大量村規(guī)民約包含違約罰款條款，例如規(guī)定不參加公益勞動的村民需繳納一定罰款，有些還將罰款與福利掛鉤，如限制低保、養(yǎng)老保險或合作醫(yī)療。更有甚者，一些村規(guī)將村民未服從村委會安排的行為也納入懲戒范圍，如規(guī)定不參加公益活動者不享受分紅或救濟，甚至拒絕辦理日常行政服務。這些做法不僅削弱了村規(guī)民約的合理性和合法性，也引發(fā)了村民的廣泛爭議，亟需改進和規(guī)范。三是一些村規(guī)民約存在形式化問題。部分村規(guī)民約缺乏地域特色，照搬政府模板或其他村規(guī)內(nèi)容，未能結(jié)合本村實際情況進行調(diào)整和創(chuàng)新，導致內(nèi)容千篇一律，忽視了本地需求。這種脫離實際的做法使村規(guī)民約難以在村民中落地生根，影響了其有效性和可行性。一些村規(guī)民約則語言晦澀、不接地氣，未能使用通俗易懂的表達，難以在村民中有效傳播和落實。這些村規(guī)看似“高大上”，實則空洞，未深入百姓生活，導致村民難以理解和運用。
3.村規(guī)民約的推廣實施問題
村規(guī)民約的推廣宣傳方式單一，主要通過“上墻”展示、“紙上”宣傳。在執(zhí)行上，重賞罰而輕教化。雖以獎懲機制為主，但也缺乏明確的標準和有效的監(jiān)督。道德積分制等措施雖然有一定收效，但也存在獎懲不到位的情況，一些表現(xiàn)優(yōu)秀的村民未得到及時激勵，違規(guī)者懲戒手段寬松，削弱了村規(guī)民約的威懾力。此外，村委會成員兼具制定者與監(jiān)督者的雙重身份，影響監(jiān)督的獨立性，導致執(zhí)行中出現(xiàn)“雙重標準”，尤其在處理“關系戶”時。這些問題削弱了村規(guī)民約的執(zhí)行效果和權(quán)威性。
三、加快推進村規(guī)民約建設的三點建議
針對上述問題，村規(guī)民約建設需要從制度程序、內(nèi)容設計到推廣實施等多個方面進行改進。我們不僅要深入反思并總結(jié)存在民約在實踐中遇到的問題，還應從中國傳統(tǒng)村規(guī)民約中汲取智慧，提出切實可行的解決方案。更為關鍵的是，要對村規(guī)民約形成正確的道德認識。
1.關于改進村規(guī)民約制定程序的建議
建議應進一步規(guī)范村規(guī)民約的制定程序，強化村民的主體地位和參與度。首先，必須重復尊重民意，確保村規(guī)民約真正體現(xiàn)全體村民的意志。村規(guī)民約作為村民自治的工具，不僅要在內(nèi)容上反映村民的利益訴求，也要在運行過程中接受全體村民的監(jiān)督。討論和表決階段應廣泛征求意見，確保村規(guī)民約由村民自我治理、自我提升的需求出發(fā)，而非外部強加。未經(jīng)過充分民意討論與認可的村規(guī)民約，無異于對村民意志的忽視。面臨外出務工人員較多，開會人數(shù)不足等的問題，完全可以通過微信、騰訊會議等現(xiàn)代科技手段來解決。其次，應建立合法性和合倫理性的審查機制。確保村規(guī)民約在程序上符合法律要求，在內(nèi)容上合乎法律要求和倫理規(guī)范。這不僅是形式上的合法合規(guī)，更應確保其契合村莊的實際需要，符合道德原則，避免脫離實際或違背倫理的條款。最后，應盡量減少國家力量對村規(guī)民約制定過程的過度干預。村規(guī)民約的核心在于村民自治，國家干預過多會削弱村民的積極性和自我治理意識。國家應發(fā)揮引導和支持作用，但應保持適度距離，以促進村民自主制定規(guī)則，提升村民的治理能力和集體意識。
2.關于完善村規(guī)民約內(nèi)容設計的建議
（1）懲罰性條款要謹慎設立、盡量少設或不設，應多以倡導鼓勵類為主。雖然通過懲罰機制可以在一定程度上促使村規(guī)民約的落實，但正如在上文所看到的，懲罰性條款的設定存在道德和法律上的正當性問題。它不僅容易引發(fā)權(quán)力濫用，還可能助長“以善為名，行惡之實”的現(xiàn)象，甚至可能侵犯村民的權(quán)利與自由問題。在權(quán)利層面，村委會并不具備對村民實施道德懲罰的正當權(quán)力，其行為應遵循“法無授權(quán)不可為”的原則。如果允許某些人基于自定的村規(guī)民約隨意懲罰村民，村干部將置于絕對權(quán)威的位置，村民則可能被迫屈服于此種權(quán)力關系，形成一種新的專制形式。 因此，村規(guī)民約的制定應以引導和倡議為主，通過道德激勵和正向引導來對村民進行道德教化，而非依賴懲罰措施。這不僅有助于維護村民的自由和權(quán)利，也能確保村規(guī)民約在內(nèi)容和執(zhí)行上更加符合道德與法律的雙重要求，促進自治的健康發(fā)展。只有在尊重村民主體性的前提下，村規(guī)民約才能真正實現(xiàn)村民自我治理與道德提升的初衷。
（2）村規(guī)民約條款內(nèi)容不應給村民增加額外的道德負擔。首先，村民不應因生活在農(nóng)村而被要求承擔額外的道德義務。在村規(guī)民約約束下的村民只是普通公民，我們沒有任何理由要求他們在道德上承擔比其他村民或城市居民需要承擔更多的道德義務。這種做法對他們而言顯然不公平的，一種道德苛責，甚至可能構(gòu)成道德綁架。其次，村規(guī)民約不應將超越普通道德要求的行為視為強制性義務作為內(nèi)容條款。通常情況下，任何要求個人犧牲其生命權(quán)或財產(chǎn)權(quán)的道德義務，都屬于超道德的要求。例如，浙江某村規(guī)定“不報火情水情、臨陣脫逃者取消村級優(yōu)惠政策并罰款”，強迫要求村民在危急生命的情況下履行道德義務。這種超道德要求不僅不合理，還會將本應被容許的行為視為不道德，進而加重村民的道德負擔。將超道德行為混同于普通道德義務，既貶低了超道德行為（如英雄行為）的特殊價值，也會導致道德教育和義務的混亂和失效。超道德行為的特殊性在于其自愿性和崇高性，強加這些行為為普通道德義務只會削弱其意義，進而損害村規(guī)民約的合法性和道德效力。村規(guī)民約應當合理區(qū)分普通道德義務與超道德行為，確保其符合公平與正義的原則。
（3）村規(guī)民約的內(nèi)容條款不是被制定出來的，而是被發(fā)現(xiàn)的。村規(guī)民約的條款不是一堆缺乏生命力的蒼白干癟的文字堆積，不是憑空制定或模仿照搬，而是基于對歷史傳承和村莊獨特文明精神的挖掘與發(fā)現(xiàn)。村規(guī)民約的形成，應充分挖掘本村歷史人物、光榮事跡及獨特的地方文化。這種對歷史故事的提煉和總結(jié)，使村規(guī)民約不再是冰冷的條文，而是承載著豐富的道德敘事和文化背景，進而激發(fā)村民的道德情感與認同感。如果缺乏這些文化和故事的支撐，村規(guī)民約將顯得空洞無力，難以維持其生命力。為此，建議村規(guī)民約的制定過程應結(jié)合本地歷史，挖掘故事文化，甚至設立歷史館以展示村規(guī)民約背后的文化脈絡。在起草階段，鼓勵聘請專業(yè)人士或返鄉(xiāng)大學生參與，廣泛調(diào)研村民特別是年長者，探索歷史遺跡與相關文獻，深入挖掘本村歷史人物與事件。通過這些歷史敘事，凝練出具有本村特色、內(nèi)涵豐富的村規(guī)民約，從而使其真正成為村民集體意志的體現(xiàn)，不僅傳承祖先的優(yōu)良道德傳統(tǒng)，更賦予村規(guī)民約持續(xù)的生命力。
3.關于優(yōu)化村規(guī)民約推廣執(zhí)行的建議
從村規(guī)民約的執(zhí)行來看，村規(guī)民約是“約”不是法，其首要功能是道德教化，而非鄉(xiāng)村治理，因此在其執(zhí)行上，不能以來硬性粗暴的懲罰和監(jiān)督代替滋潤人心的道德教育。當前，許多村規(guī)民約采取獎懲機制，專家普遍建議加大懲罰力度和監(jiān)督強度。然而，這種做法違背了村規(guī)民約的初衷。村規(guī)民約的核心目標是通過鄉(xiāng)村自治提升村民的道德素養(yǎng)，促進鄉(xiāng)風文明。通過道德教化來引導村民行為，改善心靈，而不是單純的外部約束。村規(guī)民約的執(zhí)行應注重道德引導，避免過度依賴懲罰。因此，一是建議通過組建志愿團隊，圍繞村規(guī)民約開展關愛幫扶等活動，以實際行動打動村民，激發(fā)他們的道德認同感和自覺性。二是應加強對村規(guī)民約的文化傳播和宣傳。在條件允許的情況下，設立村規(guī)民約展示館，展示村規(guī)民約背后的文化積淀與歷史傳承，增強村民的文化認同感，提升其參與感和榮譽感。三是村規(guī)民約的講授與學習應成為常態(tài)化實踐。通過定期組織講座，教授村規(guī)民約背后的道德故事與教義，幫助村民理解這些規(guī)約的深層價值。同時，鼓勵村民分享自己在踐行村規(guī)民約過程中的感悟與經(jīng)驗，形成良性互動，進一步增強村民對村規(guī)民約的認同和主動參與意識。通過以上措施，村規(guī)民約不僅能促進鄉(xiāng)村治理，更能在精神層面滋潤村民心靈，推動鄉(xiāng)風文明的建設與發(fā)展，實現(xiàn)村莊的和諧與自治目標。
作者系湖南師范大學中華倫理文化研究中心、哲學系副教授 劉永春；來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2024年第3期
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