內(nèi)容提要：我國“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)—村治理體制，在城鄉(xiāng)發(fā)展日益一體化新場域下，越來越顯示出其不適應(yīng)性。它割裂了鄉(xiāng)以上社會與村莊基層社會治理的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯統(tǒng)一，形成了分割分治封閉運(yùn)作的治理格局，帶來了鄉(xiāng)村治理的低績效。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，內(nèi)涵著城鄉(xiāng)治理一體化或者說城鄉(xiāng)融合治理，必然要求破除鄉(xiāng)—村分割治理的格局，通過“整體性治理”提升管理效益與效率。為此，必須重塑鄉(xiāng)—村體制，其重要路徑是對“鄉(xiāng)政村治”作些調(diào)整、實(shí)現(xiàn)村民自治的轉(zhuǎn)型，即轉(zhuǎn)變村民自治純粹“群眾自治”的性質(zhì)，成為一個(gè)帶有“準(zhǔn)”基層政權(quán)性質(zhì)的“類”地方自治的自治體，解除日益凸顯的“鄉(xiāng)政村治”體制的弊病。
關(guān) 鍵 詞：鄉(xiāng)村治理/村民自治/轉(zhuǎn)型
鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村國家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)，為了維持鄉(xiāng)村秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，依據(jù)法律、法規(guī)和傳統(tǒng)習(xí)俗等，管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)、提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)的活動。它包含相互聯(lián)系的兩個(gè)層面：一是國家層面對鄉(xiāng)村的治理；二是村莊層面的自我治理(即村民自治)。當(dāng)前中國，鄉(xiāng)村治理與村民自治面臨雙重轉(zhuǎn)型。
一、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是問題導(dǎo)然：“鄉(xiāng)政村治”體制
上世紀(jì)80年代形成的“鄉(xiāng)政村治”治理體制或治理格局有它的歷史善意和正當(dāng)性，一方面，它破天荒地賦予中國最大多數(shù)的農(nóng)民群眾以民主自治的權(quán)利，另一方面，它使國家擺脫了不堪承荷的正式村官制度所要支付的巨大成本，同時(shí)也在相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期內(nèi)擺脫了國家向廣袤農(nóng)村供給公共產(chǎn)品的財(cái)政義務(wù)。但是，這樣的體制就很大程度上割裂了村莊基層社會與村以上社會治理的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯統(tǒng)一，形成了村與村以上社會封閉隔離的治理體系，造成了村與村以上社會分割分治的治理格局，導(dǎo)致了“行政權(quán)”與“自治權(quán)”之間的無息紛爭，帶來的是鄉(xiāng)村治理的低績效。
到了新世紀(jì)，國家大力推進(jìn)“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”戰(zhàn)略的新階段，一方面，歷史性地提供了解決這種與“鄉(xiāng)政村治”密不可分的村與村以上社會分割治理格局和治理體系的新機(jī)遇，緊張的鄉(xiāng)—村關(guān)系理應(yīng)得到極大改善。另一方面，由于“鄉(xiāng)政村治”下村與村以上社會分割治理格局和治理體系沒有改變，使得緊張的鄉(xiāng)—村關(guān)系的根本扭轉(zhuǎn)受到了阻礙，“鄉(xiāng)政村治”體制在推進(jìn)“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”戰(zhàn)略新階段下的不適應(yīng)性反而凸顯了，甚至可以說已是沉疴畢現(xiàn)，難以前行了。
第一，兩套互相封閉的治理組織和人員體系的矛盾反而加深了。縣—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政權(quán)是國家在農(nóng)村設(shè)置的兩級基層政權(quán)，其中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是國家政權(quán)體系的末梢。縣—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政權(quán)具有完備的組織體系和公務(wù)員配備，支撐著對行政區(qū)范圍內(nèi)的治理。行政村的村民委員會不是一級政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織的派出機(jī)構(gòu)，不屬于政府或行政系列，它是群眾性自治組織，國家不會給它派送職員，也不會給它人員經(jīng)費(fèi)，其治理組織的成員雖名曰村“官”，但實(shí)際上不是官(公職人員)，而是地地道道的“農(nóng)民”。這樣，就形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上由一個(gè)膨大的官僚組織體系治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下由大量農(nóng)民充任的“村官”體系自行治理的局面。而且，兩套治理組織和人員體系基本上各自封閉運(yùn)作，兩套治理體系不構(gòu)成上下級的關(guān)系，組織成員也不相互跨界任職。
實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略后，兩套治理組織和人員體系的矛盾不降反升。由于國家廢除了“三提五統(tǒng)”，占全國絕大多數(shù)村莊的村干部的報(bào)酬、村級組織的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)就沒有了著落，需治理的事務(wù)卻成倍增加，村干部的辦事積極性受到挫傷，村級組織面臨“無錢辦事、無人辦事”的窘境，處于停轉(zhuǎn)的狀態(tài)。
第二，兩套財(cái)政支撐體系互相分割的狀態(tài)有所緩解但怪局又現(xiàn)。實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略前，我國的公共財(cái)政基本上是只管城市，不管農(nóng)村，只管政府機(jī)構(gòu)，不管村級自治組織。縣—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))都有一級財(cái)政，其公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共事務(wù)，包括組織運(yùn)作、人員經(jīng)費(fèi)都有公共財(cái)政的支撐。與此相反，村級組織得不到公共財(cái)政的陽光雨露，其公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共事務(wù)，包括村官報(bào)酬、村級組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)政府是不管的，都需自治組織自己籌集，由此，造成了農(nóng)村的普遍衰敗、城鄉(xiāng)差距的日益拉大、“空殼村”的大量涌現(xiàn)、村級組織被迫停運(yùn)等。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展后，公共財(cái)政大力度覆蓋農(nóng)村，伴隨農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，基本公共產(chǎn)品大規(guī)模下鄉(xiāng)，政府也開始支付村級組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和村官報(bào)酬，兩套財(cái)政支撐體系互相分割的局面有所緩解，但由于“鄉(xiāng)政村治”下兩套互相分割的財(cái)政體并未改變，由此引起了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體、費(fèi)用承擔(dān)上的糾纏推諉、斤斤計(jì)較。村干部說：“從政府爭取來的錢由社區(qū)管，村里的錢由村里自己來管，社區(qū)不要來打主意。”這顯然是在“鄉(xiāng)政村治”格局下的自治體與基層政府絕然兩分的怪異思維。①隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略實(shí)施和基本公共服務(wù)向縱深推進(jìn)，政府性公共服務(wù)與村莊性公共服務(wù)大量交叉，兩者的界分有一定的歷史相對性，事務(wù)本身也有很強(qiáng)的整體性，很難切分得那么清楚。這種對農(nóng)村社區(qū)及其公共產(chǎn)品與行政村及其公共產(chǎn)品強(qiáng)行兩分的做法，勢必人為制造藩籬，甚至把社區(qū)與行政村拖入一種對立關(guān)系，嚴(yán)重妨礙農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府與村集體的合作供給。②
第三，兩套公共事務(wù)治理體系的分離狀況依然如舊且導(dǎo)致危機(jī)。兩套公共事務(wù)治理體系的分離狀況主要表現(xiàn)在，村級組織主要治理自治“村務(wù)”，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))主要治理基層“政務(wù)”。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))無權(quán)干預(yù)屬于自治組織自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，比如村級自治組織的選舉，村級事務(wù)的決策、管理與監(jiān)督，它雖有“指導(dǎo)”之責(zé)。村級組織主要履行村民“代理人”或“當(dāng)家人”的職責(zé)，致力于管好村級集體財(cái)產(chǎn)、辦好村級公共事務(wù)，雖要“協(xié)助”法律規(guī)定的政府事務(wù)。
在社會大轉(zhuǎn)型的矛盾凸現(xiàn)期，兩套互相封閉的治理組織體系，再加上這種相互分離的公共事務(wù)治理體系就勢必引發(fā)危機(jī)。廣東陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村“兩委會”幾年來在村民不知情的情況下將3200畝土地陸續(xù)賣給開發(fā)商，賣地款項(xiàng)達(dá)七億多元人民幣，而補(bǔ)助款每戶只有500元，其余全部被私吞，當(dāng)?shù)卮迕駥掖蔚芥?zhèn)政府上訪屢次上訪無果，終釀成2011年9月21日震驚中外的騷亂事件，最后不得不派出空前級別的省級工作小組處理事件。這又折射了什么？鎮(zhèn)政府為何遲遲袖手旁觀，坐視事態(tài)的發(fā)展？其中不排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部利益結(jié)盟的因素(但至今未見鎮(zhèn)干部被處理的報(bào)道)，但鎮(zhèn)干部認(rèn)為村級是一個(gè)自我治理的領(lǐng)域、“他們的事不是我管的”，況且問題如此復(fù)雜，“是一個(gè)燙手的山芋”，“還是不管為好”，應(yīng)該是一個(gè)重要的原因。它實(shí)際上是鄉(xiāng)以上—村兩套互相分離的公共事務(wù)治理體系所致。
第四，兩套相互分行的運(yùn)作邏輯體系和角色的沖突趨于激化。實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行的內(nèi)在邏輯是“壓力型體制”③下完成上級的各種任務(wù)，尤其是工業(yè)發(fā)展和各種攤派，以“催糧、派款、刮宮”最為棘手，不僅難以顧及、還免不掉要侵害村莊和村民的利益。村級組織運(yùn)行的邏輯是盡最大努力、最大限度地維護(hù)村集體自身的和村民的利益，博取村民的信任。因?yàn)椋寮壗M織的負(fù)責(zé)人尤其是村主任，由村民的選票說了算。
實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“壓力型體制”依然存在，仍以完成上級下派的任務(wù)為行為邏輯，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、招商指標(biāo)，還有更為凸顯的城鎮(zhèn)化征地拆房指標(biāo)。隨著國家城市化的加速推進(jìn)，國家對農(nóng)村的征地拆房是必然的過程，這把村干部置入前所未有的角色焦灼與邏輯沖突之中。征地拆房不論對國家還是對農(nóng)民都是利益通天的大事。村干部一方面要執(zhí)行、完成上級政府下達(dá)的征地任務(wù)，這要面對村里鄉(xiāng)親的怪怨、指責(zé)乃至唾罵，另一方面他們又要盡力爭取村集體和村民利益的最大化，這又要遭受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的怒斥和拋棄。村民們的邏輯很簡單，你既然是我們選出的、且是自治組織的負(fù)責(zé)人，你就應(yīng)該代表我們的利益，為我們說話，如果你幫著政府，就是“吃里扒外”，“你就成了官府的人”了。怎樣理解這種窘?jīng)r，是政府太無理？還是村民們太無知？實(shí)際狀況是旁觀者憤憤指責(zé)，村干部委屈難言，他們始終陷于“村民代理人”與“政府代理人”的角色緊張即行為邏輯背反狀況，難以自拔。
第五，兩種互相消長的不同性質(zhì)權(quán)力之間的沖突延伸到了新的領(lǐng)域。從“鄉(xiāng)政村治”施行的第一天起，就始終伴行威脅它生存的政府“行政權(quán)”與村莊“自治權(quán)”之間的沖突。自治組織要承接“上級任務(wù)多達(dá)100多項(xiàng)”，④全國65％以上的村委會表面自治化、實(shí)質(zhì)行政化了，難以發(fā)揮自治功能。⑤
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展后，在加強(qiáng)農(nóng)村基層社會管理與服務(wù)口號下，大量本該由行政權(quán)行使的事務(wù)領(lǐng)域下沉到村，村莊治理事務(wù)陡然劇增。農(nóng)村電網(wǎng)、小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村電信、電視網(wǎng)絡(luò)等政府性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新農(nóng)合新農(nóng)保等社會保障、農(nóng)村衛(wèi)生防疫和公共衛(wèi)生、農(nóng)村科技培訓(xùn)和推廣等政府性公共事業(yè)，農(nóng)村警務(wù)、司法救助和服務(wù)、農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)、種糧補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)等政府性公共事務(wù)，全都下推到村。還有村莊外來人口的管理與服務(wù)、新經(jīng)濟(jì)組織的管理與服務(wù)、農(nóng)村特殊人群(刑釋解教人員、吸毒人員、矯正人員等)的管理與服務(wù)、農(nóng)村宗教事務(wù)和邪教的防治、一些新社會組織的管理與服務(wù)等新衍生的大量政務(wù)與村務(wù)界限不清的事務(wù)。以致村干部說，“這么多職責(zé)、矛盾推到下面，我們怎么辦？現(xiàn)在我們村里除了沒有外交、國防，其他的什么事務(wù)都有!”
第六，兩套互不相同的治理規(guī)則體系仍然存在并糾紛多發(fā)。鄉(xiāng)以上社會，注重“依法(規(guī))”治理，雖然不能說“嚴(yán)刑峻法”，但強(qiáng)調(diào)無差別化的“法律治理”，治理“去情化”。村莊的“熟人社會”性質(zhì)，決定了它是一個(gè)“人情社會”。費(fèi)孝通命之為“差序結(jié)構(gòu)”、“長老統(tǒng)治”。⑥鄉(xiāng)村的治理更多是借助于鄉(xiāng)土規(guī)約、道德共識和公共輿論，較少借助于國家法律。村莊祠堂是斷別村莊公共事務(wù)乃至家庭糾紛的“法庭”，長老是高居廳堂之上的“法官”，而鄉(xiāng)土規(guī)約、道德共識就是斷別是非的“法律”。鄉(xiāng)村治理更多不是“硬法”治理，而是“軟法”治理。
村莊的治理方式，在“四化合一”現(xiàn)代化加速推進(jìn)的新階段矛盾頻發(fā)。對于一些重要利益問題的處理，村委會、村民代表大會往往基于本位利益做出與現(xiàn)行政策乃至法規(guī)相違背的決定，對承包地的“三年小調(diào)整、五年大調(diào)整”，對低保戶對象選擇的近親化、對“農(nóng)嫁女”利益的侵害，對征地農(nóng)民的補(bǔ)償不到位等等。由于它打著“經(jīng)村民代表會議討論通過”的旗號，政府顯然無能為力。
二、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的基本導(dǎo)向：鄉(xiāng)—村融合治理
城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，自然內(nèi)涵著城鄉(xiāng)治理一體化。它必然要求改革“鄉(xiāng)政村治”體制，破除鄉(xiāng)—村分割治理的格局，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)—村融合治理，也即鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化。
“整體政府”理論可以為我們提供指導(dǎo)理念。“整體政府”是對“碎片化”“分割管理模式”的一場革命。分割管理模式形成于工業(yè)革命時(shí)期，以分工和專業(yè)化為理論指導(dǎo)，目的是為了滿足工業(yè)革命以后社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府管理效率的需求。20世紀(jì)70年代末，針對傳統(tǒng)官僚制機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、反應(yīng)遲鈍等弊端，西方各國普遍推行了以“政府再造”(Reengineering Government)為內(nèi)容的新公共管理運(yùn)動。新公共管理運(yùn)動的一個(gè)基本思路就是大量借鑒工商企業(yè)的管理方法(私有化、分權(quán)化、市場檢驗(yàn)、強(qiáng)制性競爭等)對政府組織進(jìn)行改造。無論是奧斯本、蓋布勒倡導(dǎo)的“企業(yè)家政府”(Entrepreneur Government)組織模式，還是彼得斯提出的“未來政府”治理模式，其突破性變革在于大量建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性的分散機(jī)構(gòu)，從而使政府組織結(jié)構(gòu)從官僚制組織模式向分散化、獨(dú)立化、分權(quán)化和靈活性的組織模式轉(zhuǎn)變。但這種新公共管理運(yùn)動又導(dǎo)向了另一個(gè)極端，即“機(jī)構(gòu)裂化”、“管理分割”。整體政府以元素服從集合、部分服從整體的系統(tǒng)論為核心理念，以業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享為特征，以目標(biāo)、機(jī)構(gòu)、資源、業(yè)務(wù)、服務(wù)及其提供途徑等要素的整合為內(nèi)容，以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐。整體政府是當(dāng)代行政改革的新理念，是變革公共管理模式的一場革命。克里斯托夫·波里特(Christoppher Pollit)綜合評述了整體政府的內(nèi)涵：排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。⑦
鄉(xiāng)村融合治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，也是影響國家治理績效的基礎(chǔ)要素。鄉(xiāng)村融合治理就是要按照城鄉(xiāng)一體化治理理念規(guī)劃社會發(fā)展、謀劃治理體制、設(shè)計(jì)管理制度、完善政策法規(guī)，注重鄉(xiāng)村治理設(shè)計(jì)的上下貫通性、綜合協(xié)同性、績效最大化和可持續(xù)性，改變“鄉(xiāng)政村治”的分割治理格局。具體層面，包括六個(gè)向度。
治理體系的鄉(xiāng)—村貫通。分割管理模式的最大弊病，就是各級政府之間、垂直部門與地方政府之間、各地方政府之間、政府各部門之間、行政業(yè)務(wù)之間的分割，各自追求自身的利益，形成散射狀的“碎片化”的分割管理，凝不成治理的合力，悖于治理的整體目標(biāo)。“鄉(xiāng)政村治”的治理格局就是如此。按照整體政府的要求，應(yīng)加強(qiáng)治理層級、治理組織和治理功能的整合和協(xié)調(diào)，構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障”的鄉(xiāng)—村融合協(xié)同治理的體制。
治理組織的鄉(xiāng)—村銜接。鄉(xiāng)—村融合治理，要有與之相匹配的組織載體為依托，為此，必須破除村—鄉(xiāng)互相封閉的管理組織體系，完善城鄉(xiāng)一體化治理機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)各類治理組織在統(tǒng)一框架內(nèi)的上下銜接。為此，現(xiàn)有相互分割的鄉(xiāng)—村層級的組織設(shè)置及其組織功能應(yīng)作出適應(yīng)性調(diào)整，上層機(jī)構(gòu)及其職能向下作些延伸、下層組織增加向上鏈接的功能，形成上下勾連、貫通順暢的組織網(wǎng)絡(luò)。
治理事務(wù)的鄉(xiāng)—村協(xié)作。治理事務(wù)的城鄉(xiāng)協(xié)作是現(xiàn)代國家地方政府的通例。要構(gòu)建鄉(xiāng)—村權(quán)力整合協(xié)同機(jī)制，對鄉(xiāng)—村治理事務(wù)中的各種權(quán)力進(jìn)行有效配置與整合；構(gòu)建鄉(xiāng)—村協(xié)作的治理資源整合協(xié)同機(jī)制；建立利益協(xié)調(diào)整合機(jī)制，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理事務(wù)中的各種利益矛盾；建立鄉(xiāng)村綜治協(xié)同機(jī)制，形成基層社會綜治協(xié)同格局，防止鄉(xiāng)村相互推諉造成危機(jī)事件；⑧還須構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品的協(xié)同供給機(jī)制。
治理經(jīng)費(fèi)的鄉(xiāng)—村共擔(dān)。國家財(cái)政的物資支撐，是鄉(xiāng)村融合治理不可缺少的前提條件。要破除當(dāng)下治理經(jīng)費(fèi)村—鄉(xiāng)共擔(dān)的困境，首先是國家要主動承擔(dān)義務(wù)，破除城鄉(xiāng)互相分割的公共財(cái)政支撐體系，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)資源配置，調(diào)整城鄉(xiāng)資源供給水平，其次在治理事務(wù)合理分工基礎(chǔ)上建立鄉(xiāng)—村經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。
治理信息的鄉(xiāng)—村共享。加快建立“城鄉(xiāng)一體、平臺到村”的鄉(xiāng)村治理信息一體化格局，是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化向科學(xué)化、規(guī)范化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性工程。充分依托信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢，統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)—村社會治理信息基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，打造覆蓋鄉(xiāng)—村、動態(tài)監(jiān)控、信息共享、快速高效的鄉(xiāng)村治理綜合信息交互系統(tǒng)，克服鄉(xiāng)村之間的信息障礙，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理信息資源的整合與共享，增進(jìn)鄉(xiāng)村治理主體之間的高效協(xié)同。
治理運(yùn)作的鄉(xiāng)—村協(xié)同。治理運(yùn)作的鄉(xiāng)—協(xié)同必須鄉(xiāng)—村“一盤棋”，用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理的思路和辦法來治理農(nóng)村，在農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)治理中全面實(shí)行村—鄉(xiāng)協(xié)同運(yùn)作，打破目前“各彈各的調(diào)(邏輯)”的悖論。為此，創(chuàng)建鄉(xiāng)—村運(yùn)作協(xié)同的組織體系，創(chuàng)立運(yùn)作協(xié)同的工作體制，建立運(yùn)作協(xié)同的信息和工作交互平臺，創(chuàng)新運(yùn)作協(xié)同的工作機(jī)制；實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)—村治理組織的上下貫通、治理人員的上下攜手、治理資源的上下調(diào)度。
三、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的基本路徑：重塑村民自治
如何實(shí)現(xiàn)上述鄉(xiāng)村融合治理的格局和向度？我認(rèn)為，最重要的，就是要重塑鄉(xiāng)—村體制，割除導(dǎo)致分割分治的“鄉(xiāng)政村治”。而重塑鄉(xiāng)—村體制的一條重要現(xiàn)實(shí)路徑，是實(shí)現(xiàn)村民自治的轉(zhuǎn)型。具體來說，就是轉(zhuǎn)變村民自治純粹“群眾自治”的性質(zhì)，使其成為一個(gè)帶有“準(zhǔn)”基層政權(quán)性質(zhì)的“類”地方自治體，融自治組織與行政組織于一體。⑨從而，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與村民自治的雙重轉(zhuǎn)型，解除長期以來的、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展后更加凸顯的“鄉(xiāng)政村治”體制下的各種弊病。
地方自治是一個(gè)與群眾自治不同的治理制度設(shè)計(jì)。第一，從自治組織性質(zhì)上，地方自治組織既是一級自治體的組織，擁有自主處理自我事務(wù)的權(quán)利；又是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)，或曰地域性自治法人團(tuán)體。因而，它是自治組織與政權(quán)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一體。而“群眾自治”，其自治組織不是國家政權(quán)組織，它是國家政權(quán)組織體系之外的組織，構(gòu)成獨(dú)立的組織體系。⑩第二，從自治組織工作人員的身份上，地方自治機(jī)構(gòu)工作人員是國家公務(wù)員系列或國家聘用管理人員，拿國家工資，是“有給職”。群眾自治組織的負(fù)責(zé)人則非國家工作人員系列，不享受國家工資，其或者是“義工”，或者由自治體自己支酬，是“無給職”。第三，從自治組織與上級政府的關(guān)系上，初期，地方自治組織與上一級政府是法定的或事實(shí)上的上下、主從的關(guān)系；當(dāng)今，則依地方民主自治原則，演進(jìn)為對等、合作關(guān)系，上一級政府對地方自治組織依法進(jìn)行干預(yù)和指導(dǎo)。而作為基層群眾自治組織與基層政權(quán)機(jī)構(gòu)不構(gòu)成上下級關(guān)系，沒有義務(wù)也理(法理)所不應(yīng)接受政權(quán)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。第四，從自治組織與公民的聯(lián)結(jié)上，基層地方自治組織作為政權(quán)機(jī)構(gòu)中的一個(gè)層級，直接管理區(qū)域內(nèi)的每個(gè)公民，或者說公民必須接受政權(quán)性基層自治組織的直接的行政管理。而作為基層群眾自治，自治組織對域內(nèi)居民不具有行政管理權(quán)，因此，為了貫徹國家權(quán)力(行政管理)必須下達(dá)到每個(gè)公民的現(xiàn)代國家建構(gòu)的原則，國家基層政權(quán)必須跳過基層群眾自治組織，直接對每一個(gè)公民行使行政管理權(quán)，基層群眾自治組織只有“協(xié)助”的義務(wù)。第五，從自治組織治理事務(wù)擔(dān)承上，地方自治機(jī)構(gòu)須承接兩大塊事務(wù)，一塊是上級政權(quán)下達(dá)或者國家法律規(guī)定的“委托事務(wù)”即“政務(wù)”，一塊是國家法律賦予地方自治體的自治事務(wù)。從理論上說，群眾自治組織則沒有義務(wù)特別是無償承接上級“政務(wù)”，群眾自治體可以自決涉己的幾乎所有至少是大部分事務(wù)，國家政權(quán)都難以進(jìn)入或涉足。(11)由此，我們就可以從中探尋破解“鄉(xiāng)政村治”分割分治弊病的路徑。
以日本為例，其地方自治由都道府縣和市町村兩級地方自治體構(gòu)成，其中“町”相當(dāng)于我國的“鎮(zhèn)”，“村”相當(dāng)我國的“行政村”。在法律地位上，日本的“村”與市、町一樣同屬“基礎(chǔ)地方公共團(tuán)體”，每個(gè)村都是一個(gè)地方政府，其負(fù)責(zé)人和工作人員都是公務(wù)員，村長經(jīng)選舉產(chǎn)生。“村”與上一級自治體都道府縣之間是對等的權(quán)利主體，沒有隸屬和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。上級“委托辦理事項(xiàng)”依法定主義原則，但占相當(dāng)比重，“以長野縣坂城町為例，該類工作約占全町工作總量的70％-80％”。(12)“村”實(shí)際上是日本農(nóng)村最基層的政權(quán)組織單位。
自然，我國施行地方自治的條件不具備，僅僅要把59萬多個(gè)行政村，至少572萬村干部都轉(zhuǎn)為公務(wù)員，承擔(dān)起他們的“俸祿”，就絕對是超負(fù)荷的。但可汲取地方自治的有益元素：村干部實(shí)行一定程度的“公職化”，自治組織轉(zhuǎn)化為一個(gè)帶有“準(zhǔn)”基層政權(quán)性質(zhì)的“類”地方自治體(也即“準(zhǔn)”村政)。(13)“公職化”不是指把村干部變?yōu)楣珓?wù)員，而是財(cái)政支付村干部“工資”和社會保險(xiǎn)等福利待遇，并把公務(wù)員管理的某些做法變通移植到村干部管理上，村干部不脫去原有身份，但成為國家聘用的民選的公共管理人員；自治組織轉(zhuǎn)化為“類”地方自治體，就是在保留其自治組織性質(zhì)的同時(shí)，又具有“準(zhǔn)”政權(quán)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)自治組織與行政組織的有機(jī)統(tǒng)一。
如此，就可破除現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自治體兩套相互封閉的組織和人員體系。賦予自治體“準(zhǔn)”政權(quán)機(jī)構(gòu)性質(zhì)、村干部“準(zhǔn)”公職身份，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自治組織具有一定的上下級關(guān)系，從而打通“鄉(xiāng)—村”治理的上下組織體系，免除自治組織聽從于基層政府就被視為“自治權(quán)的淪喪”的尷尬。
就可破除現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自治體兩套相互分離的公共事務(wù)治理體系。自治體不僅是自治組織，而且是基層“準(zhǔn)”政權(quán)機(jī)構(gòu)，它不僅要治理自治體的自身事務(wù)，也要順理成章地承接上級下達(dá)的政府性事務(wù)；上級政府也要承擔(dān)起對“準(zhǔn)”政權(quán)機(jī)構(gòu)相關(guān)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)職責(zé)，從而貫通“鄉(xiāng)—村”治理的上下公共事務(wù)體系，既可免除自治組織因?yàn)槌薪诱?wù)總是淪入“變質(zhì)”為“二政府”的懷疑和村干部始終處于“角色緊張”的陷阱，也可防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級治理隱患失察失管的消極狀態(tài)及其導(dǎo)致的治理危機(jī)。
就可破除現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與自治體兩套相互分割的公共服務(wù)財(cái)政支撐體系。自治體既然同時(shí)是“準(zhǔn)”政權(quán)機(jī)構(gòu)，一則免除了在公共服務(wù)公共產(chǎn)品供給上自生自滅、“孤獨(dú)求敗”的窘?jīng)r，國家就要給予村莊財(cái)政支持，包括向村莊提供必要的村級組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)，扭轉(zhuǎn)在公共品供給上城鄉(xiāng)差距日益拉大、村級組織因無經(jīng)費(fèi)被迫停轉(zhuǎn)等狀況。二則因此就會在政府的指導(dǎo)下，對轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)公共產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織實(shí)施，從而打通“鄉(xiāng)—村”治理的上下公共服務(wù)財(cái)政體系，免除在公共服務(wù)公共產(chǎn)品供給主體上“社區(qū)”與“行政村”相互推諉的“怪局”。
就可破除現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”體制下此消彼長的“行政權(quán)”與“自治權(quán)”之間的沖突。當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)“行政權(quán)”與村莊“自治權(quán)”的沖突，實(shí)際上是兩種權(quán)力性質(zhì)完全對立、權(quán)力界分過于絕對的結(jié)果，它是“鄉(xiāng)政村治”體制的必然產(chǎn)物，它反映的是“井水不犯河水”、非此即彼的絕對化思維。自治組織轉(zhuǎn)化為“準(zhǔn)”基層政權(quán)性質(zhì)的“類”地方自治體(也即“準(zhǔn)”村政)，村干部實(shí)行一定程度的“公職化”，自治組織既是一級自治體組織，又是一級“準(zhǔn)”政權(quán)機(jī)構(gòu)，村干部既是自治體居民，又是國家聘用的民選的公共管理人員，就可融“行政權(quán)”與“自治權(quán)”一體，從而破除“行政權(quán)”與“自治權(quán)”兩種權(quán)力紛爭不已的困局。
現(xiàn)實(shí)中，“準(zhǔn)”村政的進(jìn)程已經(jīng)悄然開啟。現(xiàn)在，大多數(shù)地方開始給村干部發(fā)“工資”，中央也明確規(guī)定：通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，形成村干部報(bào)酬和養(yǎng)老保險(xiǎn)資金保障機(jī)制，實(shí)行“一定三有”(定職責(zé)目標(biāo)，工作有合理待遇、干好有發(fā)展前途、退崗有一定保障)，發(fā)了工資以后，政府就認(rèn)為村干部們成了“國家買單的脫產(chǎn)干部”，要求他們每天像國家干部一樣到村委會“坐班”，此乃村干部“公職化”。與此同時(shí)，國家也已給村級自治組織下?lián)苋粘＿\(yùn)作經(jīng)費(fèi)，保障村級組織治理工作的正常進(jìn)行，此乃村級組織的(行政)機(jī)構(gòu)化。隨著國家基本公共服務(wù)的大規(guī)模下鄉(xiāng)，各村不僅建立起了集中供給公共服務(wù)的便民中心，有財(cái)力的地方開始向村級中心派駐由政府聘用的社工人員，并在村兩委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，此乃政權(quán)機(jī)構(gòu)開始向自治域延伸，政府組織與自治組織顯現(xiàn)融合之勢。(14)
有人以中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是集體所有制，擁有集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)為由，否定準(zhǔn)地方自治的中國適應(yīng)性。其實(shí)，許多學(xué)者早已指出，集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)并不構(gòu)成向準(zhǔn)地方自治轉(zhuǎn)型的天然障礙。(15)況且，地方自治雖是一級政府機(jī)構(gòu)，但同時(shí)擁有法定的自主決定自己事務(wù)的權(quán)利，甚至有“風(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”之說，就此而論，它更有利于村莊集體財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，就更應(yīng)該向準(zhǔn)地方自治轉(zhuǎn)型。有人擔(dān)憂村干部拿了國家工資，會不會屁股更加坐到上級政府上面，更加結(jié)成侵害村民利益的利益共同體？這種可能性不能說完全沒有，但另一種更大的可能性是，村干部拿的是“國家”法定的“工資”，而非“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的“津貼”，就可削弱乃至擺脫對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)依附，加上國家對自治權(quán)的法律保護(hù)(與上一級政府僅是對等、合作關(guān)系)，村干部就可以無所顧慮地有更大的底氣守衛(wèi)自治權(quán)。這也被他國的經(jīng)驗(yàn)所證明。其實(shí)，村民自治實(shí)行近三十年的實(shí)踐證明，農(nóng)民的集體資產(chǎn)能不能得到保護(hù)，還不在于是否實(shí)行了群眾自治，關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)的明晰和國家對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，從這個(gè)意義上說，當(dāng)下正在進(jìn)行的農(nóng)村土地等財(cái)產(chǎn)確權(quán)、產(chǎn)權(quán)明晰歸屬、國家征地制度改革等的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，才具有治本的意義。
在下之意，不是村莊的自治不好，而是現(xiàn)狀“國家行政系統(tǒng)之外的自治”(16)不好，要把它從國家行政系統(tǒng)外(的自治)，逐步納入到國家行政系統(tǒng)內(nèi)(的自治)。一個(gè)城鄉(xiāng)融合治理的新格局正在徐徐展現(xiàn)。
注釋：略
作者簡介：李勇華，浙江省哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地“浙江農(nóng)民發(fā)展研究中心”副主任，浙江農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院、法政學(xué)院黨總支書記、副院長，教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《浙江社會科學(xué)》(杭州)2015年第12期
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