黃延信等:農村集體產權制度改革的地方實踐

原標題：關于農村集體產權制度改革幾個重要問題的地方實踐

為深入研究農村集體產權制度改革中遇到的成員身份確認、股權設置管理、稅收政策等問題，我們赴四川省、廣東省進行了專題調研，實地調研了3市4縣（區）10鎮（街道）12村（社區），召開了7次縣、鎮、村三級座談會，了解掌握了兩省改革的基本做法和基本考慮。這些地方在確認成員身份、量化集體資產、股權設置、股權管理、稅費政策等方面的實踐和探索，符合中央提出的改革方向，值得學習和借鑒。

關于集體經濟組織成員身份確認集體經濟組織成員身份的確認，是通過界定初始成員，明確誰有權享有集體統一經營資產權益的過程。確認成員身份是建立歸屬清晰的農村集體產權制度的基礎性工作。

成都市在推進農村集體產權制度改革過程中，探索開展集體經濟組織成員固化工作。由于該市各城中村、城郊村的集體收益分紅較高，在實行成員固化前，時常出現非本村戶籍子女投靠父母落戶、非本村戶籍父母投靠子女落戶的“一拖N”現象，這些新增人員基于戶籍關系參與所落戶村集體經濟組織的收益分配，導致原有成員的集體資產權益被不斷稀釋，原有成員與新增人員的產權糾紛日益尖銳。因此，合理界定成員身份，理順農村集體資產產權關系成為亟待解決的問題。

郫縣戰旗村因為沒有界定成員身份，以前每年9月30日前都要調一次承包耕地，不僅工作量大、費時費力，而且調出的都希望調差地，調入的都希望調好地，引發了許多扯皮官司，“既傷腦筋又傷感情”。此外，耕地保護基金、農民養老保險金的發放均以承包耕地為依據，每次調整承包耕地，還要相應調整耕地保護基金和農民養老保險金的計算基數。為解決這些矛盾，該村召開農戶代表會議，討論確定以2011年4月20日作為改革時點，在該時點具有本村戶籍的人員均為本集體經濟組織成員，共確認成員1704人，該村的耕地、宅基地、經營性資產全部為1704位成員集體所有，人均獲得承包耕地1．137畝，宅基地83平方米，集體統一經營的資產也折股量化到每位成員。同時，實行成員固化，農村新增人員不再自動成為集體經濟組織成員，可以通過繼承或受讓集體資產股權，按章程獲得集體經濟組織成員身份。實行固化后，該村的人員管理成本明顯降低，干群鄰里糾紛明顯減少。

課題組觀點：確認集體經濟組織成員身份后需要明確的問題，是對成員是否實行固化，或者說集體成員家庭新增人員是否天然具有成員身份。我們認為，成員身份與產權關系緊密相連，只有與集體存在財產關系、對集體積累作過貢獻的人員才能被確認為集體經濟組織成員。事實上，隨著經濟社會發展和城鄉人員流動，農民就業門路和收入渠道日漸增多，其對土地等集體資產的依賴已經逐漸弱化。在這種大背景下，實行成員固化，將農村家庭新增人員與有限的土地等集體資產的關系切斷，有利于“定紛止爭”、減少產權糾紛，也不會因此導致這些家庭生活不下去。

不同集體資產如何改革農村集體所有的資源性、經營性、非經營性資產各自的功能不同，發揮的作用不同，對集體經濟組織成員生產生活的影響也不同。調研的12個村（社區）對這三類集體資產開展了不同內容的產權制度改革。

1．對于資源性資產如何改革。對于資源性資產，各村（社區）改革的主要做法是開展土地承包經營權確權登記頒證工作，確保現有土地承包關系保持穩定并長久不變，促進土地經營權規范有序流轉。郫縣戰旗村自2003年開始探索多種形式的土地規模經營，到2010年全村95％以上的土地已經集中到土地股份合作社經營。合作社在成員固化的基礎上，統一連片整理土地，將土地折股量化到每位成員，從而將土地承包關系長久不變的政策落到實處。同時，合作社通過改善生產條件，引進資金項目，發展現代農業，提高土地產值，如今每畝土地收益已由改革前不到700元提高到了2000多元。

2．經營性資產如何改革。對于經營性資產，各村（社區）改革的主要做法是將這些資產以股份或份額形式量化到每位集體成員，推進股份合作制改革。天河區沙東股份合作經濟聯社在1989年即開展了農村集體產權股份合作制改革，將集體統一經營的30多萬平方米物業資產按照集體經濟組織成員的勞齡折股量化到人。享受配股的對象為自1966年1月1日至1989年12月31日期間曾在該村從事勞動的集體經濟組織成員，成員的勞齡自年滿16歲時起算，男性計算至65歲，女性計算至60歲。此外，該村還對幾類特殊人員的勞齡予以明確：民辦教師按在該村勞動年限計算勞齡；退伍軍人回該村勞動的，其軍齡按勞齡計算；留村的插隊知青按在該村的實際勞動年限計算勞齡。

南海區的2084個經濟社也都已將組級集體經營性資產量化到成員，但224個經濟聯社的村級集體經營性資產卻并未量化到人。據了解，該區經濟聯社的經營性資產總量龐大，僅建有廠房的建設用地就超過10萬畝，年收入可達20億元，但這些集體經營收入主要用于村級公共事務和公益事業開支，很少在成員之間直接分配。

3．非經營性資產如何改革。對于非經營性資產，各村（社區）改革的做法有所不同。有的村（社區）將非經營性資產納入集體經濟組織的“公積公益金”賬戶核算和管理，沒有對其折股量化。天河區棠下股份合作經濟聯社在開展股份合作制改革時，對學校、宗祠等非經營性資產未進行量化。有的村（社區）則在集體經濟組織統一管理的基礎上，將非經營性資產以股份或份額形式量化到人。

課題組觀點：我們認為，農村集體產權制度改革是在堅持農村集體所有制的前提下，明晰集體資產產權歸屬，發展股份合作等多種形式的合作與聯合，探索集體經濟新的實現形式和運行機制的一項制度創新。土地是農民集體所有的數量最大、最重要的資產，只有將土地等資源性資產納入改革，才是完整意義上的農村集體產權制度改革。因此，改革的范圍應當涵蓋全部農村集體資產。

由于不同類型集體資產的特點不同，其改革的重點和任務也應各有側重：

資源性資產是農民最重要的生產資料，改革的重點應是按照國家法律法規和政策規定，搞好確權登記頒證，實行物權保護，在充分尊重農戶意愿的前提下，探索發展土地股份合作等多種形式的規模經營。

經營性資產是農村集體經濟組織經營性收入的重要來源，也是集體分配收益的主要來源，重點是將組、村、鎮等不同層級的集體經營性資產都折股量化到集體經濟組織成員，上一級集體經濟組織成員集體所有的資產可按組織認可的標準，量化到下一級集體經濟組織，再由其量化到成員個人。同時，健全資產運營的管理、監督和收益分配機制，發展農民股份合作。

非經營性資產是為集體經濟組織成員及社區居民提供公益性服務的，重點是建立有效的運行和管護機制，可以由集體經濟組織統一管護，也可以委托第三方專業化服務組織管護。為避免非經營性資產變為經營性資產之后的再量化、再確權，防止集體資產被稀釋，在群眾有要求的地方，也可以探索將非經營性資產直接量化到集體成員。但無論采取什么方式，都要保持非經營性資產的完整性，確保其為集體經濟組織成員及農村社區居民提供均等的公益性服務。

關于集體資產股權設置調研的12個村（社區）在農村集體產權制度改革后，均將集體資產折股量化到成員，而沒有設置集體股。

郫縣東風村在2010年開展產權制度改革時，沒有設置集體股，原因在于擔心集體股這塊“蛋糕”做大后，還將面臨再分配的問題。為避免以后產生新的矛盾，決定不留集體股，用村黨支部書記鄭義和的話說，這是“砍了樹免得老鴰叫”。一些地方的探索表明，村級公共事業經費可以通過提取公積公益金的方式解決，這樣既能避免集體股再分配的問題，也能通過將其納入收益分配制度，接受成員的監督，避免集體股收益使用不公開、不透明的問題。

課題組觀點：我們認為，推進城鄉基本公共服務均等化是城鄉發展一體化的重要內容，將來農村基本公共服務主要應由政府財政資金承擔。在集體經濟組織有實力的情況下，可以其經營收入支持本村（社區）的公共事務和公益事業。事實上，凡是集體經濟發達的村（社區），集體經濟組織都承擔了大量的公共服務開支，但是不能因此就把本應由政府負擔的農村公共服務經費全部壓在集體經濟組織身上，不能以解決農村公共服務開支為由設置集體股。同時，隨著改革的深入推進，集體經濟積累逐漸增加，社區人員結構日益復雜，保留集體股的做法在集體組織變更重組時還將面臨再分配、再確權問題，極易產生新的矛盾。因此，股權設置應以個人股為主，具體是否設置集體股，以及集體股占總股本的比例可由本集體經濟組織成員大會討論決定，政府不宜作出硬性規定。

關于集體資產股權管理對于集體資產股權管理的模式，是實行不隨人口增減變化而調整股權的靜態管理模式，還是實行定期調整股權的動態管理模式，各地做法不一。

1．股權靜態管理模式。調研的成都市各村組普遍實行“生不添、死不減”的股權靜態管理模式。溫江區幸福村在開展產權制度改革時，將集體資產以股份形式量化到改革時點的每位成員，并以戶為單位向其出具股權證書，實現股權固化管理，成員的股份不隨出生死亡、戶籍遷移而變化。該村黨支部書記郭建平介紹，股權固化的做法之所以能夠得到本村農民群眾的認可，主要是因為做到兩點：一是起點公平，按照群眾公認的標準界定成員，確保每位成員都能按照統一量化標準享有股權；二是落實到戶，允許新增人員通過戶內繼承、贈與等方式獲得股權。

2．股權的動態管理模式。南海區在股權量化到人的基礎上，自2013年開始探索“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”的股權管理模式，規定以戶為單位參與股份分紅和行使表決權，并倡導戶內股權份額均等化，今后新增人員只能通過分享戶內擁有股權的方式成為新成員，其本質仍然是實行“生不增、死不減”的固化管理。目前該區具有農村戶籍但沒有成員身份的新增人員約有6萬人，通過將股權固化到戶，使人口變動帶來的股權調配問題轉移到戶內解決，有利于化解這些新增人員的股權需求矛盾。

課題組觀點：我們認為，在起點公平的基礎上更多體現效率，這是集體資產股權管理需要遵循的基本原則。定期調整股權的做法既不利于穩定農民對其財產權利的預期，也不利于集體資產股權的流動，還增加了基層的工作量和管理成本。而在成員確認起點公平的基礎上，股權實行“生不增、死不減，進不增、出不減”的靜態管理模式，可以兼顧公平和效率，推進城鄉要素平等交換，使農村集體經濟更好地面向市場、適應市場，成為引領農民發展致富的新型市場主體。此外，成員一經確認和固化，股權亦應隨之固化。這是由于實行成員固化后，成員家庭新增人員就不再天然具有成員身份，調整股權也就缺乏相應的依據。因此，股權靜態管理模式是今后改革的主要選擇。

關于集體資產股權轉讓調研的12個村（社區）都允許股權轉讓，但對于轉讓范圍則有兩種做法：

一種做法是將股權轉讓限制在本集體經濟組織范圍內。郫縣戰旗村、交通村，廣州市天河區、佛山市南海區完成改革的村均明確規定，現階段股權只能在本集體經濟組織內部轉讓。原因主要有兩方面：一是擔心農民缺少財產意識，允許對外轉讓可能會導致農民財產權利受損失；二是擔心外部資本進入后會造成集體資產被侵蝕。而為解決集體經濟發展所需資金，天河區部分村已允許社會資本入股集體資產管理公司，使其股權結構也發生了變化。

另一種做法則允許股權轉讓給非本集體經濟組織成員，但須制定對外轉讓的具體辦法。溫江區幸福村、天鄉路社區雖然目前尚未開展股權對外轉讓的實踐，但兩村（社區）負責人都明確表示將來可以放開股權轉讓范圍的限制。對于股權對外轉讓的具體步驟，兩村負責人表示可以逐步放開轉讓范圍，第一階段可以允許本縣范圍內農民購買股權，第二階段允許本縣范圍內城鄉居民購買股權，第三階段允許所有社會人員購買股權。

課題組觀點：我們認為，要發展農村集體經濟，就要盤活農村集體資產，就必須加強與外部資本的合作，允許股權對外轉讓。如果股權不能對外轉讓，那么集體資產就難以與外部要素優化組合，無法實現效益最大化，集體資產價值就會大打折扣，集體經濟就是一潭死水，永遠“活”不起來，也難以發展壯大。對于廣大農民而言，限制股權轉讓范圍和對象也是不公平的。從長遠看，擴大股權轉讓范圍是個方向，股權結構發生變化不可避免，符合市場經濟的一般規律，但轉讓范圍要有選擇，時間要有過渡。現階段股權轉讓不能突破本集體經濟組織的范圍，城鎮規劃區內已經村改居的集體經濟組織，也可以探索符合實際的股權對外轉讓辦法。此外，對于成員轉讓的股權，在同等條件下，本集體經濟組織其他成員應有優先購買權。

關于集體產權制度改革相關稅費政策目前，由于針對農村集體經濟組織的稅費優惠政策極少，改革后集體經濟組織及其成員承受過重的稅負壓力，致使集體經濟積累能力有限，影響其擴大再生產。為妥善解決這個問題，各地開展了不同形式的探索。

據天河區地稅局副局長鄧小健介紹，該區集體經濟組織的社會公共服務支出占到經營收入總額的50％以上，而這部分支出不能作為成本費用在稅前列支，造成集體經濟組織實際繳納企業所得稅畸高。為減輕集體經濟組織的稅費負擔，目前該區主要對其實行企業所得稅核定征收，與查賬計征相比，這種方式的征稅稅額相對較低。溫江區稅務部門也規定，對承擔農村社會公共服務的集體經濟組織，經申請可暫免征收企業所得稅。

成都市目前對農民從集體經濟組織獲得的股份分紅暫不征收個人所得稅。理由主要有三方面：一是農民所持股權并不對應集體資產的實際價值，只是作為其參與集體收益分配的份額依據，不同于公司股東以其出資所持有的股權；二是稅務部門對產權制度改革前農民按人口分得的集體收益并不收稅，改革后按量化份額分配的集體收益總量并未改變，只是分配依據更加合理，不能因此而收稅；三是目前城鄉居民間收入差距仍然較大，需要實行差別化的稅收政策促進農民增收，且農民的股份分紅如按月平均也沒有達到城鎮職工工資、薪金所得的納稅起征點。佛山市目前對農民股份分紅實行個人所得稅代扣代繳制，但在實踐中，作為扣繳義務人的集體經濟組織大多沒有履行代扣代繳個人所得稅的義務，而作為納稅義務人的農民也沒有主動申報繳稅。

課題組觀點：我們認為，農村集體經濟組織具有“弱者的聯合”、“弱者的組織”特征，不僅要發展壯大集體經濟，還要承擔大量的農村社會公共服務開支，因此，支持其改革發展是國家制定政策的題中應有之義，這就需要各級政府積極營造有利于推進農村集體產權制度改革的政策環境。對于改革后的集體經濟組織，可以考慮免除其在改革過程中因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記等發生的相關稅費。對于集體經濟組織利用經營收入承擔社會公共服務支出的部分，應實行稅前列支。對于改革后農民按資產量化份額從集體獲得的收益，因其不屬于投資所得，不應繳納個人所得稅。

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