摘要：正向效應而言，中國農村扶貧工作促成了減貧成就的巨大彰顯；但從逆向層面來看，當前扶貧工作已經呈現出“內卷化”的總體性困局。在扶貧資源不斷增加的情況下，扶貧系統內部愈發精細化和復雜化，但卻難以實現從“救濟式”向“開發式”轉變進而達到可持續發展的減貧目標，反而陷入到難有實質性發展的剛性結構之中。農村扶貧工作內卷化表現為扶貧投資邊際效應遞減、扶貧治理體系架空懸浮、貧困農村內部分化加劇、扶貧效果難以可持續以及貧困地區生態承載壓力巨大等綜合矛盾現象。內卷化困境的生成機制多元而復雜，且各種因素互構共變，彼此嵌套。要實現“去內卷化”，應當努力構建頂層設計與基層創新相結合的扶貧政策體系、區域瞄準與精準扶貧相結合的扶貧瞄準機制、項目輸入與農民回應相結合的項目運作機制、外部支持與內源發展相結合的扶貧干預體系以及主攻農村與鄉城一體相結合的扶貧空間格局。
關鍵詞：農村扶貧；內卷化；去內卷化；生成機制；治理路徑
改革開放30多年以來，我國農村扶貧事業取得了巨大的成就。官方統計數據表明，如果按照年人均純收入1274元的扶貧標準，我國農村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人；農村貧困人口占農村總人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。[1]不過，貧困農村脫貧發展依然面臨許多深層次難題，諸如扶貧對象規模大、相對貧困問題突出、返貧現象比較普遍、貧困人群收入差距擴大、貧困地區集中連片等等。一直以來，學術界圍繞農村扶貧工作的困境和難題進行了大量討論，最近的討論主要集中在扶貧政策的制定與執行問題[2]、扶貧與生態文明建設的關系問題[3]、扶貧與地方性文化的關系問題[4]、扶貧開發與社會保障的銜接問題[5]、扶貧開發的資金使用和瞄準機制問題[6]等方面。從研究主題上看，現有研究基本涵蓋了農村扶貧工作中面臨的各種現實問題，也有針對性地提出了不同層面的解決策略。這種分立性的研究路徑在有效指導實踐中扶貧政策的調整和扶貧行動的完善方面能夠起到“務于精熟”的功效。
與此同時，農村扶貧工作的研究也離不開“觀其大略”的整體性探討，既要見樹木，也要見森林，才能更加準確把握扶貧工作內在矛盾的總體性特征及其演變趨勢的整體性格局。當然，學術界也不乏從宏觀綜合層面探討農村扶貧工作困境的成果[7]，不過，這些研究主要還是立足于將各種分立性研究的觀點綜合或疊加起來，同真正意義上的總體性研究還有一定的距離。因為“全部事實的堆積并不等于對實在的認識，堆積起來的全部事實也不等于總體。事實只有被當作一個辯證整體中的事實和結構性部分來理解，才構成關于實在的認識”。[8]應當說，在農村扶貧工作困境的總體性分析方面，還有進一步探討的空間。遵循此種學術關懷，本文擬運用“內卷化”理論探討和審視當前農村扶貧工作中存在的總體性困境，并嘗試提出相應的解決策略。
一、中國農村扶貧工作的總體性特征
要對我國農村扶貧工作的總體性困局有所把握，首先必須厘清其總體性特征。我國農村扶貧工作經歷了長時期的歷史積淀，其總體性特征處在不斷演化變動的過程之中。從目前的主流趨勢看，主要有五個方面的特征值得關注。
（一）扶貧戰略的國家化
國家主導的扶貧戰略是我國農村扶貧工作的首要特征。從國家層面看，農村扶貧工作意義重大，既事關國家長治久安和現代化建設大局，也是促進全體民眾共享改革發展成果的重大舉措。20世紀80年代中期，農村貧困問題在國家宏觀經濟體制改革的助推下獲得顯著改善，貧困人口逐漸減少；但與此同時，大量自然條件惡劣、資源存量不足、經濟基礎薄弱的農村地區則難以享受到經濟自然增長的帶動作用，貧困問題凸顯出來。基于此，中國政府開始在全國農村范圍內大規模、有計劃、有組織地實施扶貧開發工作，并作為一項長期戰略和系統工程堅持下來。為了更好地推動扶貧工作，1986年國家專門成立了國務院扶貧開發領導小組，安排了專項扶貧資金，確定了開發式扶貧方針；1994年頒布了《國家八七脫貧攻堅計劃》，這些制度安排標志著國家主導的農村開發式扶貧的正式啟動。自扶貧戰略實施以來，國家由上而下的支持和干預構成了農村扶貧工作的自然邏輯。盡管農村經濟的持續高速增長對于推動農村大規模減貧起到了核心作用，但國家有針對性地扶貧戰略與投資的減貧效應始終不容忽視。
（二）扶貧政策的階段化
改革開放以來，中國農村扶貧政策的階段化特征十分顯著。總體上看，農村扶貧政策的演變可劃分為四個階段：第一，以特定貧困區域為主要扶持對象的扶貧階段（1985年以前）。例如國家針對甘肅省定西地區、河西地區和寧夏西海固地區，組織實施了“三西”扶貧開發計劃，由此打響了特定貧困區域扶貧工作的第一槍。第二，以區域開發為主的扶貧階段（1986—1993年）。這個階段在反思救濟式扶貧的基礎上，確定了開發式扶貧的基本方向，對集中貧困區域采取連片開發，確定了國家重點扶持貧困縣。第三，以優化開發式扶貧方式為主的扶貧階段（1994—2000年）。隨著扶貧工作的深入，貧困總人口大量減少，但貧困類型與成因亦在發生變化，貧困人口減少速度趨緩，為此，制定了《國家八七脫貧攻堅計劃》，這也是中國扶貧歷史上第一個目標清晰、期限明確的扶貧綱領性文件。第四，以鞏固成果為主的綜合開發階段（2001年至今）。此階段國家先后制定實施了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，結合新世紀的農村貧困特點，進行綜合性的扶貧開發工作。
（三）扶貧模式的多元化
總體上看，當前我國農村扶貧模式已經由“輸血式”向“造血式”轉變，“造血扶貧”某種程度上已成為開發式扶貧的另一種表述形式。對于如何實現造血扶貧，又形成了諸多具體的模式，概括起來主要有四種類型。第一，智力扶貧。以農民教育為切入口，通過技能培訓實現貧困人口的知識提升，從而轉化為勞動生產力。第二，產業扶貧。以農民增收為主要目標，鼓勵支持貧困地區因地制宜發展特色產業。第三，合力扶貧。以整合全社會力量為基本手段，采取對口幫扶等方式拓展扶貧渠道。第四，搬遷扶貧。以有計劃的開發式移民為核心舉措，對居住和生產條件惡劣的貧困人口，實施易地搬遷，并統籌規劃移入地發展。實際上，在具體操作過程中，輸血扶貧并沒有退出歷史舞臺，當前許多造血扶貧模式其實是在借助輸血扶貧為載體發揮作用的，造血扶貧更多地是作為一種理想形態而存在。有學者認為，單一實施造血扶貧其實并不是中國農村扶貧的最好模式選擇，而應該采取“輸血與造血的協同互動”模式[9]。
（四）扶貧瞄準的區域化
扶貧瞄準是中國農村扶貧工作實施過程中的重要一環，是對扶貧對象的選擇和扶貧對象確定后實施的資金和資源投放過程，區域瞄準是慣常采用的扶貧瞄準方式。“區域”在扶貧領域中的范圍并不固定，通常情況下，省域、縣域、村域都可以納入區域的范疇。自從20世紀80年代國家確定貧困縣標準和名單以來，一直到2000年左右，幾乎所有扶貧計劃和投資都是以縣域為瞄準單位的。新世紀以來，農村扶貧工作進行了諸多重大政策調整，其中最大的變化之一就是瞄準機制從縣域瞄準轉變為村域瞄準，試圖通過縮小瞄準單位以提升瞄準的精準度。2001年，全國范圍內總共確定了約15萬個貧困村，這些貧困村已經突破了原先貧困縣的范圍，所有貧困村均采取整村推進的方式進行扶貧投資。從2011年開始，農村扶貧工作的瞄準思路又發生了變化，“集中連片特殊困難地區”成為脫貧攻堅的重點和難點，按照“集中連片、突出重點、全國統籌、區劃完整”的基本原則，在全國共劃分了14個特困片區，共瞎680個貧困縣。雖然在扶貧政策層面也強調要扶貧到戶、扶貧到人，但并沒有獲得很好地落實。因此，總體上看，我國扶貧瞄準的區域化傾向并沒有發生實質性改變。
（五）扶貧投資的項目化
分稅制改革以來，中央財政不僅不再從農村收取各種稅費，反而加強了對農村的“反哺”，尤其增加了對中西部貧困農村的支持力度，其機制主要表現為財政資金的轉移支付。此時，國家財政資金的支出手段又以“專項分配”為主，即采用專門項目的形式實現財政資金的有效配置。在這種大背景之下，項目制正成為農村扶貧工作的重要制度安排[10]，農村扶貧工作正是通過實施項目的系統過程，逐漸確立了一種新的扶貧結構形態。當前，我國已經形成了一整套完整的項目扶貧體系，包括教育扶貧項目、醫療扶貧項目、文化扶貧項目、科技扶貧項目、產業扶貧項目、生態扶貧項目、婦女扶貧項目、兒童扶貧項目等等。以2013年為例，中央財政共安排專項扶貧資金390.43億元，主要支持領域包括：發展資金290.13億元，少數民族發展資金36.9億元，以工代賑資金41億元，“三西”資金3億元，國有貧困林場扶貧資金3.5億元，國有貧困農場扶貧資金2.3億元，扶貧貸款貼息資金5.6億元[11]。這些資金主要以地方政府“項目申報”和中央政府“專項配置”的形式輸送到農村貧困地區。
二、農村扶貧工作的“內卷化”困境及其基本表征
中國農村扶貧工作總體性特征從正向層面來看促成了減貧成就的巨大彰顯，而從逆向層面看，則難以掩蓋扶貧領域的“內卷化”困境。“內卷化”（involution）概念產生于人類學，后被廣泛應用于經濟學、社會學、政治學等學科領域。“內卷化”概念的早期應用離不開美國人類學家戈登威澤的貢獻，他用“內卷化”描述一種內部不斷精細化的文化現象，意指當文化模式達到了某種最終的形態之后，既沒有辦法穩定下來，也無法轉變到新的形態，而是不斷在內部變得更加復雜[12]。隨后，“內卷化”概念因被格爾茨和黃宗智等學者運用于農業領域的研究而為學術界廣泛討論，產生了大量的相關文獻，并被擴展到各個研究領域。
格爾茨基本沿用了戈登威澤對“內卷化”的理解，將其作為一個分析性概念，深度刻畫了印尼爪哇地區由于農業無法向外擴展延伸，致使勞動力不斷填充到有限的水稻生產過程，從而導致農業內部細節過分精細而使形態本身獲得了剛性[13]。可以看出，在戈登威澤和格爾茨那里，“內卷化”的基本含義指系統在外部擴張條件受到限制的條件下，內部不斷精細化和復雜化的過程[14]。
對于中國學術界而言，“內卷化”概念的主要影響來自黃宗智和杜贊奇對格爾茨成果的轉用和拓展。黃宗智對“內卷化”的闡釋直接來源于格爾茨，但進行了概念的再加工。他將“內卷化”理解為勞動力的邊際報酬遞減，認為“內卷的要旨在于單位土地上勞動投入的高度密集和單位勞動的邊際報酬減少”[15]。在黃宗智看來，“內卷化”主要體現為一種“沒有發展的增長”或“過密型增長”的形態，而“沒有發展的增長”與“有發展的增長”之間的區別對于了解中國農村貧困和不發達的持續具有重要意義[16]。不過，黃宗智特別強調他對“內卷化”的理解并不同于格爾茨。杜贊奇關于中國華北農村政治的相關研究進一步拓展了“內卷化”概念，他借用格爾茨的“農業內卷化”概念，指出1900—1942年華北農村的國家政權建設出現了“國家政權內卷化”現象。值得一提的是，杜贊奇毫不諱言對于格爾茨概念的借用，指出這是在“實在找不出一個更為合適的概念來描述這一過程”[17]時借用并抽象地使用了“內卷化”概念。當然，這種借用被證明是十分成功的，得到了學術界的廣泛認同。
應當說，“內卷化”目前是個尚存大量爭論的概念，學術界圍繞它的內涵界定以及學理上的存在必要性等問題進行了諸多討論，至今并無定論。不過，從大量運用此概念進行現實議題分析的文獻來看，學者們還是普遍認同“內卷化”概念具有很強的“工具性分析價值”[18]，能夠為相關現實問題的解決擴展理論視野和實踐空間。本文借用“內卷化”概念分析當前農村扶貧工作遭遇的總體性困局，認為內卷化是中國農村扶貧工作總體性特征的重要逆向表現。需要說明的是，本文的“內卷化”概念也是杜贊奇意義上的“抽象式借用”，即在遵循該概念原初涵義的基礎上，針對研究的特定問題，在分析的內容上進行相應調整。就像杜贊奇的政治模式研究對于格爾茨的農業模式研究那樣，不是完全對照搬用，而是進行理論概念使用的跨域遷移。[19]本文認為，“內卷化”概念是對中國農村扶貧工作發展狀況的理解和概括過程中能夠找到的比較合適的概念，是立足于能夠清楚闡釋當前農村扶貧工作總體性困局的復雜內容的較好選擇。
所謂中國農村扶貧工作的“內卷化”，系指在國家扶貧資源不斷增加的情況下，農村扶貧工作的整個內部系統變得更加精細化和復雜化，但卻難以完全實現從“救濟式”向“開發式”轉變進而達到可持續發展的減貧目標，反而陷入到難有實質性發展的剛性結構之中。扶貧工作內卷化與黃宗智、杜贊奇等人對內卷化概念的使用在本質上是一致的，即強調在某種模式下，雖然資源投入的總量不斷增加，但效率沒有提高，效果亦不顯著，這是一種“沒有發展的增長”。對于扶貧工作內卷化而言，“發展”意指農村扶貧工作的總體目標，“增長”則強調實現減貧的工具手段和內部結構。從性質上講，農村扶貧工作雖然使貧困人口逐年減少，貧困狀況有所改善，但并沒有使傳統的救濟式扶貧的性質發生實質性改變，尚未真正實現開發式扶貧所預期的從解決溫飽為主要任務的階段向鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力以及縮小發展差距的新階段的根本性轉變。農村扶貧工作“內卷化”呈現出扶貧投資邊際效應遞減、扶貧治理體系架空懸浮、貧困農村內部分化加劇、扶貧效果難以長期保持以及貧困地區生態承載壓力巨大等特征的綜合矛盾現象。
（一）扶貧投資邊際效應遞減
近年來，中央和地方扶貧開發投入的資金力度逐漸增強，農村貧困人口的總體規模呈現下降的基本趨勢，但減貧速度已經明顯放緩。開發式扶貧“對于地域和貧困人口勞動能力的依賴使得其對于剩余貧困人口的政策邊際效益幾乎等于零”[20]，政策收益正在受到人們的質疑。2012年中央財政綜合扶貧投入約2996億元，比2011年增長31.9%，其中專項扶貧資金為332億元，增幅也達到了23%。同時地方政府28個省區市本級財政專項扶貧資金147.8億元，比2011年增長45%。但扶貧資金大幅度的增加并沒有起到迅速降低貧困人口的作用。有統計表明，中國農村貧困人口1979年至1990年平均每年減少1375萬，1991年至2000年平均每年減少529.1萬，2001年至2005年平均每年只減少168.8萬。[21]根據國家2011年確定的人均日收入1美元的貧困線標準，目前全國還有近10%的貧困人口，而如果根據世界銀行人均日收入2美元的貧困線標準，則依然有2億多人口生活在貧困線之下。[22]尤其值得注意的是，民族八省區貧困人口減少的速度更加緩慢，貧困發生率明顯高于全國水平。據國家民委統計數據顯示，2013年，民族八省區貧困人口約占全國貧困人口的31%，廣西、貴州、云南三省的減貧任務非常繁重。可以看出，扶貧資金在減少人口數量、提高農民收入方面依然發揮著積極作用，但同時也應該注意到，這種資金投入是低效率的。一方面國家扶貧資金在持續投入，但貧困人口的脫貧難度及返貧困、農村扶貧進程中的貧富差距及“輸血”強勁“造血”不足等問題卻在日益加劇。[23]
（二）扶貧治理體系架空懸浮
稅費改革以來，過去一直依靠從農村收取稅費維持運轉的基層政府正在變為主要依靠中央和上級政府的轉移支付而生存，基層政府由過去的“要錢”轉變為“跑錢”，治理模式從過去的汲取型變為同農民關系更加松散的“懸浮型”。[24]在國家大規模扶貧開發的背景下，貧困地區基層政府往往面臨著更加尷尬的角色定位。一方面，基層政府想方設法獲取財政轉移支付的扶貧資金，因此，“跑扶貧項目”成為貧困地區基層政府的中心工作；另一方面，“跑來的項目”又是需要大量精力投入的社會工程，尤其是倡導脫離救濟式扶貧模式的開發式扶貧項目，更加離不開基層政府的全心投入和系統運作。然而現實情況卻是，基層政府更多的精力都投入在“跑項目”的過程中，真正投入到項目實施中的精力非常有限，從而嚴重影響項目實施的效果。同時需要警醒的是，隨著財政轉移支付的不斷增加，大量的公共資源并沒有真正到達扶貧對象的手中，而是被“結盟的地方分利集團不理性地變成流量資源”[25]，很多反貧困項目成為各級地方政府撈取政治資本的手段，致使貧困地區地方治理內卷化趨勢愈演愈烈。
（三）貧困農村內部分化加劇
農村扶貧工作一項重要的任務是實現農村貧困人口脫貧致富，從而有效緩解農村內部的分化問題，并專門設計了相應的瞄準機制，以期能夠將有限的資源最大可能地投放給真正有需要的貧困人群。為此，中國政府針對不同時期的扶貧工作特點，提出了“縣域瞄準”、“村域瞄準”等多樣化的瞄準機制，從而為扶貧資源精準入戶創造制度上的有利條件。但是，無論是貧困縣還是貧困村，都屬于“區域范疇”，即使是瞄準到村，仍然難以實現扶貧資源準確到戶，貧困村中的窮人獲得發展性扶貧項目的可能性比較小。[26]從實踐來看，整村推進戰略下貧困村的農戶平均收入增長確實高于非貧困村，但是，在貧困村內部，則很難區分富裕農戶和貧困農戶，并且容易獲益的往往是相對富裕的農戶和村組干部。有研究表明，“農村扶貧開發在緩解貧困的同時加劇了農村內部的收入不平等”[27]，這必然在一定程度上消解扶貧工作的減貧效果。從更深層次來看，由于扶貧開發不能有效地設計出參與、合作以及協商的機制，從而在決策層面和資源配置層面都難以實現社會團結的目標，并且不少情況下還出現破壞、損害村莊內部團結的問題，導致因為扶貧資源分配的不合理與不公平而產生的矛盾與分裂。[28]
（四）扶貧效果可持續性脆弱
扶貧開發的最終目標是保證貧困地區具有長期持續發展的能力，從根本上擺脫貧困狀態。因此，理想層面上看，扶貧工作不應只停留于經濟指標的增長，還應該強調人口、資源、環境等綜合要素協同并進的整體性發展和人的全面發展；但在實際的扶貧實踐中，人們往往將解決短期溫飽與長期脫貧混為一談，要么采取傳統的救濟式扶貧策略，要么以犧牲環境和浪費資源為代價，以換取暫時性的眼前利益。這種短期化的扶貧行為，不僅不能實現穩定脫貧的目標，甚至連最基本的溫飽問題也不能獲得有效穩固，呈現出貧困農戶依賴性強、返貧現象嚴重等新的復雜特征。據國家統計局的貧困監測數據顯示，2001年至2009年間，西部地區貧困人口的比例由61%增加到66%，民族地區八省區的貧困人口比例由34%增加到40.4%，云南、貴州、甘肅三省的貧困人口更是由29%猛增到41%。這些數據表明，溫飽線附近的人口保持良好經濟狀況的“可行能力”非常脆弱，任何風險和變故都有可能使其返回貧困狀態，導致整個扶貧工作功虧一簣。
（五）生態環境承載壓力巨大
農村扶貧工作在追求經濟利益、盡早擺脫貧困的主導思想的支配下，往往很難協調處理資源利用與環境保持之間的關系，不可避免地導致資源浪費和生態破壞。應當說，當前我國貧困地區對資源的破壞性利用現象十分突出，產生的后果也非常嚴重。造成這種現象的原因是復雜的，歸結起來主要有三方面：其一，扶貧項目的環境侵害性。許多扶貧項目本身并沒有充分考慮到對于環境的負面影響，只注重對資源環境的無限制甚至掠奪式開發，攫取短期利益，忽視環境代價；其二，扶貧主體的環境侵害性。政府、企業以及農戶等都是扶貧工作的重要主體，在扶貧過程中，政府常常只考慮如何能夠增加財政收入，企業只考慮自身的經濟收益，而農戶也只考慮如何增加自己的收入所得，各主體對環境可持續的考慮并不充分；其三，生態環境本身的脆弱性。貧困地區之所以難以脫貧，生態環境脆弱和生存條件惡劣可能本身就是重要的制約因素，同時由于扶貧工作帶來的環境壓力，這就造成了環境侵害的惡性循環，一方面脫貧目標難以實現，另一方面生態環境承載力持續下降。
三、農村扶貧工作內卷化的生成機制
農村扶貧工作內卷化的形成顯然離不開扶貧工作的總體性特征這一宏大背景，但總體性特征如何具體引發內卷化的困境，則是需要進一步討論的議題。本文從五個方面分析農村扶貧工作內卷化的具體生成機制。
（一）扶貧開發政策靈活性差
扶貧戰略的國家化和扶貧政策的階段化決定了農村扶貧政策調整的靈活性方面存在缺陷。國家扶貧規劃從長遠來看有利于政策的權威性、一致性和穩定性，避免短期行為，產生長期效應；同時也便于調動不同部門、不同社會主體共同參與到扶貧工作中來。但不得不承認，這種“規劃式發展”的方式尚帶有明顯的行政命令和計劃經濟的烙印，其創新過程難以跟上社會發展的歷程。扶貧政策的強大慣性會衍生出扶貧制度體系滯后的弊端。這樣一來，常常出現扶貧政策不能落地生根，無法適應多元化需求的尷尬局面。例如，2001年國家確定的貧困縣數量為529個，隨著經濟的發展和扶貧工作的深入，很多當初的國家級貧困縣，已經成為全國實力雄厚的經濟強縣，早已擺脫了貧困的現實，但由于國家扶貧政策調整的滯后性，使得它們依然戴著貧困縣的帽子，享受著中央財政數量可觀的轉移支付資金。總體上看，國家主導的扶貧政策的動態調整能力相對薄弱，這種特性使得扶貧資源合理、有效利用的程度降低，從而制約了扶貧工作的深入推進。
（二）區域瞄準機制效率低下
扶貧開發以來，國家將扶貧目標從縣域瞄準調整為縣域瞄準與鎮村瞄準相結合，呈現縣、鄉、村三級瞄準的格局，甚至嘗試進行農戶的精確瞄準，以使扶貧目標更有針對性，從而有效提升扶貧投入的效率。實踐表明，扶貧的瞄準目標定位于縣級范圍在精準度上存在著嚴重的偏差，此時扶貧資金的使用效率對于貧困地區整體而言可能有效，但對于貧困人口來說并不是特別有效。雖然鎮村瞄準能夠覆蓋更多的貧困人口，但是重點貧困村如何選擇依然是困擾鎮村瞄準的核心問題，即便中央和地方政府對貧困村的選擇有著明確的程序與要求，但諸多人為因素和現實困境還是會影響到貧困村的選擇。另外，由于鎮村內部貧富差距的存在，鎮村瞄準機制還是不能保證其所覆蓋的全部是貧困人口。相反，由于基層權力結構的復雜性，扶貧資源要么被平均分配給所有人，要么可能更多地流向村莊中的富裕階層，從而違背扶貧瞄準的初衷。而貧困戶的精確瞄準雖然是國家一直在倡導的瞄準方式，但同樣面臨著如何在貧困村莊內部識別和選擇貧困農戶的挑戰。
（三）扶貧投資項目難以對接
我國財政扶貧資金很少能以現金支付的形式直接進村入戶，往往要通過項目化的運作方式才能實現與貧困人口的需求對接。扶貧部門會根據規劃建立扶貧項目庫，按照項目安排扶貧資金，凡是未列入項目庫的項目，扶貧資金和政策一般不予支持。但是，貧困人口究竟需要何種類型的項目以及項目是否能夠順利到達貧困者手中，都是現實操作過程中需要克服的難題。當前，以項目為依托的扶貧資金投放模式一方面具有比較鮮明的技術官僚主義特征,國家為項目申報和管理提供了一整套標準化和技術化的操作程度，便于實現垂直的專業化管理和控制，扶貧開發正在變成“以項目評估和項目管理為中心的治理體制”[29]；另一方面，項目的準入門檻比較高，發展型項目需要農戶掌握相應的技能，基建類項目則需要農戶提供配套資金，這種投放模式不僅可能排斥不具備準入條件的真正貧困對象，甚至為相對富裕的人群因項目獲益提供了合理依據。因此，項目化扶貧投資受到了技術管理方便與農戶需求分散這一現實矛盾的極大制約，其對于財政資金的使用效率和公平的影響存在疑問。
（四）造血扶貧舉措流于形式
扶貧開發的核心思想是通過培育造血功能實現貧困地區脫貧致富，認為只有增強貧困地區和貧困人口的自我發展能力，才能真正擺脫貧困，實現可持續發展。國家的頂層設計也始終圍繞著這種思想而展開，為此，國家專門設計出教育扶貧、產業扶貧、金融扶貧等造血扶貧手段。但“在效率優先的原則下，這種造血式的扶貧戰略的減貧效果并不盡如人意”[30]，需要長期投入的造血扶貧工程常常異化為追逐效益的短期行為和盲目行動。同時，造血扶貧戰略在實踐中還帶有濃厚的行政色彩，農村扶貧開發主要依靠行政體系配置扶貧資源，這種自上而下的垂直管理型扶貧顯然難以有效動員和組織貧困人口，本應主動參與的農戶往往淪為被動接受的客體，貧困人口必然形成對政府等外部干預的強烈依賴。另外，由于區域性瞄準機制容易忽視貧困人口的個體差異，試圖一刀切式地解決所有農戶的問題，農戶的個性化需求無法得到有效滿足。總體上看，造血扶貧的原初設想并未得到有效落實，當前諸多扶貧舉措最終又返回到了救濟式扶貧的老路上。
（五）扶貧受益主體流動性強
應當說，包括農村剩余勞動力在內的各種生產要素在城鄉間的自由流動，確實有利于增加農民收入，從而構成農村扶貧工程的有機組成部分。但是，城鄉二元結構中的戶籍制度、就業制度、社會保障制度、住房供給制度等對于進城農民而言形成了巨大的剛性制度壁壘，基本公共服務均等化尚未實現，農民難以通過融入城市獲得對等的發展機會，也就不能完全依靠市場經濟的帶動作用改變貧困面貌，農民最終不得不重新返回農村。因此，從本質上講，大規模的鄉城流動并沒有從根本上改變中國農村的扶貧格局，絕大多數農民還是要在農村接受國家的扶貧制度照顧，成為扶貧工作的實然瞄準對象。但是，農村貧困人口大規模的城鄉流動卻在客觀上增加了扶貧工作的難度，最主要的變化在于開發式扶貧發揮大規模減貧效益的主體基礎已經不復存在。當前，貧困農村的主要勞動力常年處于鄉城流動狀態，留守人口以老年人和兒童為主，有能力承擔開發式扶貧主體的人群的瞄準難度增加，從而導致現行的扶貧治理體系不能有效發揮作用。
四、農村扶貧工作內卷化的治理路徑
綜上所述，農村扶貧工作內卷化的生成機制多元而復雜，且各種因素互構共變[31]，彼此嵌套，因此，要探討其治理對策將是一件頗有難度的工作。本文嘗試從以下五個方面對農村扶貧工作“去內卷化”的治理路徑進行分析。
首先，構建頂層設計與基層創新相結合的扶貧政策體系。頂層設計強調建設宏大系統之前必須先進行從頂層開始、從上至下的總體性設計，從而保證各個子系統之間能夠兼容、互通和聯動。應當說，我國的扶貧政策體系具有良好的頂層設計傳統，從著名的《國家八七脫貧攻堅計劃》到現行的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，都是國家層面對扶貧工作的總體規劃和全面部署。但頂層設計的階段性和滯后性的缺陷在扶貧工作的復雜性面前往往顯得力不從心。因此，在頂層設計的前提下，農村扶貧工作還應該格外重視自下而上的制度創新和改革試驗，只有實現二者的密切互聯，才能更好地推進農村扶貧工作。近年來，一些地方政府根據本地實際，已經在扶貧開發頂層設計的框架內進行了主動積極的改革探索。對于地方層面的扶貧實踐，應當及時總結、適時調整、加以推廣。總之，中國農村扶貧工作一方面要做好頂層設計，明確扶貧總體方案；另一方面，扶貧的現實困境又是問題的復雜化、區域化和碎片化，需要賦予地方和基層更多的試驗空間，允許微觀層面的制度變革。
其次，構建區域瞄準與精準扶貧相結合的扶貧瞄準機制。區域瞄準機制能夠對縣級、鎮級以及村級等貧困區域進行規模性瞄準，瞄準成本相對較低，扶貧資源能較為快速地到達貧困地區。而經過30多年的經濟發展和長時期的扶貧開發，農村的貧困問題已經由普遍性的經濟不發達造成的絕對貧困演化為以相對資產不足和福利剝奪為主要特點的相對貧困。此時，區域性的瞄準機制雖然能夠發揮作用，但如何準確定位原子化、分散化的貧困人口，則是其難以實現的目標。為了減少扶貧資金的漏出量，提高資金的使用效率，更好地將扶貧資源投放給真正需要的貧困人群，必須提升扶貧瞄準的精度，農戶瞄準就成為必然選擇。但農戶瞄準最大的劣勢在于管理成本相對較高，因為它需要收集大量的信息以及跟蹤檢測受益群體。因此，中國扶貧瞄準機制建構的關鍵是找到瞄準精度和管理成本之間的最佳結合點。故而，構建區域瞄準與農戶瞄準相結合的瞄準機制便成為一種較為現實的選擇。當然，如何進一步細化這種綜合性的瞄準機制往往要遵循因地制宜的原則，根據地域結構、經濟發展水平、人口流動等條件予以靈活調整。
第三，構建項目輸入與農民回應相結合的項目運作機制。扶貧項目輸入貧困地區的過程實際是一個上下雙向互動的過程，遵循的應當是一種自上而下與自下而上相結合的“雙軌”治理機制。一方面，由于“項目制的分級運作機制”[32]，地方政府必須向上爭取財政轉移支付的各種項目，為區域性發展獲取資源；另一方面，扶貧項目要想達到惠及貧困人群的目的，還必須讓貧困人群自身積極參與到項目的具體運作過程中，扶貧資金怎么用以及用在哪里都應該由他們及其代表機構通過民主的方式予以最終決定。當前，貧困地區政府往往只注重向上“跑項目”，而忽略項目的實際成效及其適應性，統一化的且設計成型的項目方案，雖然便于各級政府的有效管理，卻忽視了貧困人口的實際需求和條件差異，尤其沒有給予接受者適當的自主參與空間，從而不可避免地導致扶貧項目單向輸入而無農民積極回應的局面。其實，扶貧項目完全可以成為一個政府和貧困人群互動的平臺，以項目為載體，讓貧困人口積極參與關系自我發展命運事項的討論與決策，這樣才能通過“借力項目”實現貧困地區脫貧致富的目的。當然，這涉及到從中央到地方的各級政府對于財政轉移支付的項目制度的固有觀念的根本性轉變。
第四，構建外部支持與內源發展相結合的扶貧干預體系。本質上看，國家扶貧開發對于貧困地區而言更多體現為一種外部干預機制，這種外部干預機制最大的風險在于可能會引起貧困人口的依賴心理，從而造成久扶不脫貧的惡性循環。雖然國家主導的扶貧開發經歷了從“輸血模式”向“造血模式”的轉變，也意識到能力建設的重要性，但就通常采取的措施來看，主要還是強調物質技術方面的能力。內源發展強調發展的內生性和本土民眾參與的重要性，鼓勵人們依據自身的文化特征探索適合的發展路徑。不過，內源發展并不排斥和否定外部干預的重要性，相反，內源發展主張內源因素與外源因素有機結合，強調外源因素通過內源因素發揮作用，將外源因素與內源因素看成是一種辯證的有機整體。因此，如何通過系統的社會工程，特別是制度政策的合理設計與有效實施，以改善貧困地區發展的外部環境，并為貧困地區提供恰當有效的外部支持，同時通過內源發展加強其自主發展的意識與能力，降低發展的外部依賴程度，可能是貧困地區脫貧發展的治本之路。[33]
最后，構建主攻農村與鄉城一體相結合的扶貧空間格局。一直以來，我國扶貧開發的主戰場在農村，相關政策設計與行動計劃也是圍繞農村、農業和貧困人口而展開的。近些年來，通過穩定土地的家庭承包關系和推進經濟結構調整等舉措以及扶貧開發的相關手段，對促進貧困地區發展起到了一定的作用。但是，有限的土地資源僅僅能滿足農民溫飽的基本需求，而解決不了農民致富的長遠需求；農業產業結構調整引起的農產品總量提升又由于市場有限和消費不足，發展潛力非常有限；農民日益頻繁的鄉城流動增加了扶貧瞄準的難度。因此，僅僅依靠農村內部的改革，難以從根本上解決農村貧困問題。這就需要在各種扶貧政策和手段向農村主攻的同時，進一步突破城鄉分割的體制壁壘，改變原先計劃經濟遺留的城鄉差異化的發展策略，在城鄉一體化的空間格局下，建立起城鄉居民待遇平等、生產要素開放互通、發展資源共同分享的城鄉發展新格局。國家應該從頂層設計上建構起城鄉互通的“大扶貧”體制，使城鄉社會能夠從原有的二元結構的分立狀態演變為協同共進的融合狀態。這樣，貧困地區才能真正分享國家經濟發展的成果，在城鄉一體化的格局中實現脫貧發展。
五、結語
隨著我國扶貧開發的大力推進，扶貧事業取得了有目共睹的巨大成就，農村地區居民的生存和溫飽問題基本解決。從國家規劃層面來看，《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》已經正式頒布實施，標志著中國農村扶貧工作正式進入到新一輪的扶貧開發階段。國家對農村貧困地區的扶持資源將保持持續性、大幅度增加的態勢，扶貧力度將不斷加大。但是，從實踐操作層面來看，扶貧工作的減貧效應卻呈現出逐年遞減的趨勢，連帶產生了諸如扶貧治理體系架空懸浮、貧困農村內部分化加劇、扶貧效果難以長期保持以及貧困地區生態承載壓力巨大等許多現實困境，陷入到扶貧體系內部不斷精細化和復雜化且在短時期內難有實質性發展的“內卷化”狀態。要想實現從救濟式向開發式轉變進而達到可持續發展的扶貧目標，必須正視農村扶貧工作中的“內卷化”困境，將其作為一項總體性工程加以系統治理。本文認為，農村扶貧工作“去內卷化”可從創新扶貧政策體系、優化扶貧瞄準機制、完善項目運作機制、調整扶貧干預體系以及重構扶貧空間格局等方面進行整體性突破。
本文的研究目的不在于從局部層面分析農村扶貧工作面臨的某個現實困境，而是側重于從總體性視角探討其整體困局，將扶貧領域的諸多相關現象都納入到“內卷化”這一分析框架中進行辯證、系統地分析，希望從更加宏觀綜合的角度把握扶貧工作的內在矛盾和演變趨勢。當然，這種研究路徑也離不開對農村扶貧工作“務于精熟”式的專項分析，后者是前者實現“觀其大略”的前提與基礎。因此，對農村扶貧工作困境的總體性分析并不是要排斥分立性研究，而是在當前學術界主要精于分立性研究的大背景下，倡導二者應該互促共進、彼此增益，各自發揮自身的學術優勢，從而為扶貧政策的調整和扶貧行動的完善提供更加合理的學理支撐。
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自:《社會建設》
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