摘要：正向效應(yīng)而言，中國農(nóng)村扶貧工作促成了減貧成就的巨大彰顯；但從逆向?qū)用鎭砜矗?dāng)前扶貧工作已經(jīng)呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的總體性困局。在扶貧資源不斷增加的情況下，扶貧系統(tǒng)內(nèi)部愈發(fā)精細(xì)化和復(fù)雜化，但卻難以實(shí)現(xiàn)從“救濟(jì)式”向“開發(fā)式”轉(zhuǎn)變進(jìn)而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的減貧目標(biāo)，反而陷入到難有實(shí)質(zhì)性發(fā)展的剛性結(jié)構(gòu)之中。農(nóng)村扶貧工作內(nèi)卷化表現(xiàn)為扶貧投資邊際效應(yīng)遞減、扶貧治理體系架空懸浮、貧困農(nóng)村內(nèi)部分化加劇、扶貧效果難以可持續(xù)以及貧困地區(qū)生態(tài)承載壓力巨大等綜合矛盾現(xiàn)象。內(nèi)卷化困境的生成機(jī)制多元而復(fù)雜，且各種因素互構(gòu)共變，彼此嵌套。要實(shí)現(xiàn)“去內(nèi)卷化”，應(yīng)當(dāng)努力構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合的扶貧政策體系、區(qū)域瞄準(zhǔn)與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制、項(xiàng)目輸入與農(nóng)民回應(yīng)相結(jié)合的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、外部支持與內(nèi)源發(fā)展相結(jié)合的扶貧干預(yù)體系以及主攻農(nóng)村與鄉(xiāng)城一體相結(jié)合的扶貧空間格局。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村扶貧；內(nèi)卷化；去內(nèi)卷化；生成機(jī)制；治理路徑
改革開放30多年以來，我國農(nóng)村扶貧事業(yè)取得了巨大的成就。官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，如果按照年人均純收入1274元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人；農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?/span>2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。[1]不過，貧困農(nóng)村脫貧發(fā)展依然面臨許多深層次難題，諸如扶貧對象規(guī)模大、相對貧困問題突出、返貧現(xiàn)象比較普遍、貧困人群收入差距擴(kuò)大、貧困地區(qū)集中連片等等。一直以來，學(xué)術(shù)界圍繞農(nóng)村扶貧工作的困境和難題進(jìn)行了大量討論，最近的討論主要集中在扶貧政策的制定與執(zhí)行問題[2]、扶貧與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系問題[3]、扶貧與地方性文化的關(guān)系問題[4]、扶貧開發(fā)與社會保障的銜接問題[5]、扶貧開發(fā)的資金使用和瞄準(zhǔn)機(jī)制問題[6]等方面。從研究主題上看，現(xiàn)有研究基本涵蓋了農(nóng)村扶貧工作中面臨的各種現(xiàn)實(shí)問題，也有針對性地提出了不同層面的解決策略。這種分立性的研究路徑在有效指導(dǎo)實(shí)踐中扶貧政策的調(diào)整和扶貧行動的完善方面能夠起到“務(wù)于精熟”的功效。
與此同時(shí)，農(nóng)村扶貧工作的研究也離不開“觀其大略”的整體性探討，既要見樹木，也要見森林，才能更加準(zhǔn)確把握扶貧工作內(nèi)在矛盾的總體性特征及其演變趨勢的整體性格局。當(dāng)然，學(xué)術(shù)界也不乏從宏觀綜合層面探討農(nóng)村扶貧工作困境的成果[7]，不過，這些研究主要還是立足于將各種分立性研究的觀點(diǎn)綜合或疊加起來，同真正意義上的總體性研究還有一定的距離。因?yàn)?/span>“全部事實(shí)的堆積并不等于對實(shí)在的認(rèn)識，堆積起來的全部事實(shí)也不等于總體。事實(shí)只有被當(dāng)作一個(gè)辯證整體中的事實(shí)和結(jié)構(gòu)性部分來理解，才構(gòu)成關(guān)于實(shí)在的認(rèn)識”。[8]應(yīng)當(dāng)說，在農(nóng)村扶貧工作困境的總體性分析方面，還有進(jìn)一步探討的空間。遵循此種學(xué)術(shù)關(guān)懷，本文擬運(yùn)用“內(nèi)卷化”理論探討和審視當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作中存在的總體性困境，并嘗試提出相應(yīng)的解決策略。
一、中國農(nóng)村扶貧工作的總體性特征
要對我國農(nóng)村扶貧工作的總體性困局有所把握，首先必須厘清其總體性特征。我國農(nóng)村扶貧工作經(jīng)歷了長時(shí)期的歷史積淀，其總體性特征處在不斷演化變動的過程之中。從目前的主流趨勢看，主要有五個(gè)方面的特征值得關(guān)注。
（一）扶貧戰(zhàn)略的國家化
國家主導(dǎo)的扶貧戰(zhàn)略是我國農(nóng)村扶貧工作的首要特征。從國家層面看，農(nóng)村扶貧工作意義重大，既事關(guān)國家長治久安和現(xiàn)代化建設(shè)大局，也是促進(jìn)全體民眾共享改革發(fā)展成果的重大舉措。20世紀(jì)80年代中期，農(nóng)村貧困問題在國家宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革的助推下獲得顯著改善，貧困人口逐漸減少；但與此同時(shí)，大量自然條件惡劣、資源存量不足、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)村地區(qū)則難以享受到經(jīng)濟(jì)自然增長的帶動作用，貧困問題凸顯出來。基于此，中國政府開始在全國農(nóng)村范圍內(nèi)大規(guī)模、有計(jì)劃、有組織地實(shí)施扶貧開發(fā)工作，并作為一項(xiàng)長期戰(zhàn)略和系統(tǒng)工程堅(jiān)持下來。為了更好地推動扶貧工作，1986年國家專門成立了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，安排了專項(xiàng)扶貧資金，確定了開發(fā)式扶貧方針；1994年頒布了《國家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，這些制度安排標(biāo)志著國家主導(dǎo)的農(nóng)村開發(fā)式扶貧的正式啟動。自扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，國家由上而下的支持和干預(yù)構(gòu)成了農(nóng)村扶貧工作的自然邏輯。盡管農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長對于推動農(nóng)村大規(guī)模減貧起到了核心作用，但國家有針對性地扶貧戰(zhàn)略與投資的減貧效應(yīng)始終不容忽視。
（二）扶貧政策的階段化
改革開放以來，中國農(nóng)村扶貧政策的階段化特征十分顯著。總體上看，農(nóng)村扶貧政策的演變可劃分為四個(gè)階段：第一，以特定貧困區(qū)域?yàn)橹饕龀謱ο蟮姆鲐氹A段（1985年以前）。例如國家針對甘肅省定西地區(qū)、河西地區(qū)和寧夏西海固地區(qū)，組織實(shí)施了“三西”扶貧開發(fā)計(jì)劃，由此打響了特定貧困區(qū)域扶貧工作的第一槍。第二，以區(qū)域開發(fā)為主的扶貧階段（1986—1993年）。這個(gè)階段在反思救濟(jì)式扶貧的基礎(chǔ)上，確定了開發(fā)式扶貧的基本方向，對集中貧困區(qū)域采取連片開發(fā)，確定了國家重點(diǎn)扶持貧困縣。第三，以優(yōu)化開發(fā)式扶貧方式為主的扶貧階段（1994—2000年）。隨著扶貧工作的深入，貧困總?cè)丝诖罅繙p少，但貧困類型與成因亦在發(fā)生變化，貧困人口減少速度趨緩，為此，制定了《國家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，這也是中國扶貧歷史上第一個(gè)目標(biāo)清晰、期限明確的扶貧綱領(lǐng)性文件。第四，以鞏固成果為主的綜合開發(fā)階段（2001年至今）。此階段國家先后制定實(shí)施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，結(jié)合新世紀(jì)的農(nóng)村貧困特點(diǎn)，進(jìn)行綜合性的扶貧開發(fā)工作。
（三）扶貧模式的多元化
總體上看，當(dāng)前我國農(nóng)村扶貧模式已經(jīng)由“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變，“造血扶貧”某種程度上已成為開發(fā)式扶貧的另一種表述形式。對于如何實(shí)現(xiàn)造血扶貧，又形成了諸多具體的模式，概括起來主要有四種類型。第一，智力扶貧。以農(nóng)民教育為切入口，通過技能培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)貧困人口的知識提升，從而轉(zhuǎn)化為勞動生產(chǎn)力。第二，產(chǎn)業(yè)扶貧。以農(nóng)民增收為主要目標(biāo)，鼓勵(lì)支持貧困地區(qū)因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。第三，合力扶貧。以整合全社會力量為基本手段，采取對口幫扶等方式拓展扶貧渠道。第四，搬遷扶貧。以有計(jì)劃的開發(fā)式移民為核心舉措，對居住和生產(chǎn)條件惡劣的貧困人口，實(shí)施易地搬遷，并統(tǒng)籌規(guī)劃移入地發(fā)展。實(shí)際上，在具體操作過程中，輸血扶貧并沒有退出歷史舞臺，當(dāng)前許多造血扶貧模式其實(shí)是在借助輸血扶貧為載體發(fā)揮作用的，造血扶貧更多地是作為一種理想形態(tài)而存在。有學(xué)者認(rèn)為，單一實(shí)施造血扶貧其實(shí)并不是中國農(nóng)村扶貧的最好模式選擇，而應(yīng)該采取“輸血與造血的協(xié)同互動”模式[9]。
（四）扶貧瞄準(zhǔn)的區(qū)域化
扶貧瞄準(zhǔn)是中國農(nóng)村扶貧工作實(shí)施過程中的重要一環(huán)，是對扶貧對象的選擇和扶貧對象確定后實(shí)施的資金和資源投放過程，區(qū)域瞄準(zhǔn)是慣常采用的扶貧瞄準(zhǔn)方式。“區(qū)域”在扶貧領(lǐng)域中的范圍并不固定，通常情況下，省域、縣域、村域都可以納入?yún)^(qū)域的范疇。自從20世紀(jì)80年代國家確定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)和名單以來，一直到2000年左右，幾乎所有扶貧計(jì)劃和投資都是以縣域?yàn)槊闇?zhǔn)單位的。新世紀(jì)以來，農(nóng)村扶貧工作進(jìn)行了諸多重大政策調(diào)整，其中最大的變化之一就是瞄準(zhǔn)機(jī)制從縣域瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榇逵蛎闇?zhǔn)，試圖通過縮小瞄準(zhǔn)單位以提升瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度。2001年，全國范圍內(nèi)總共確定了約15萬個(gè)貧困村，這些貧困村已經(jīng)突破了原先貧困縣的范圍，所有貧困村均采取整村推進(jìn)的方式進(jìn)行扶貧投資。從2011年開始，農(nóng)村扶貧工作的瞄準(zhǔn)思路又發(fā)生了變化，“集中連片特殊困難地區(qū)”成為脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，按照“集中連片、突出重點(diǎn)、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的基本原則，在全國共劃分了14個(gè)特困片區(qū)，共瞎680個(gè)貧困縣。雖然在扶貧政策層面也強(qiáng)調(diào)要扶貧到戶、扶貧到人，但并沒有獲得很好地落實(shí)。因此，總體上看，我國扶貧瞄準(zhǔn)的區(qū)域化傾向并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。
（五）扶貧投資的項(xiàng)目化
分稅制改革以來，中央財(cái)政不僅不再從農(nóng)村收取各種稅費(fèi)，反而加強(qiáng)了對農(nóng)村的“反哺”，尤其增加了對中西部貧困農(nóng)村的支持力度，其機(jī)制主要表現(xiàn)為財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付。此時(shí)，國家財(cái)政資金的支出手段又以“專項(xiàng)分配”為主，即采用專門項(xiàng)目的形式實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的有效配置。在這種大背景之下，項(xiàng)目制正成為農(nóng)村扶貧工作的重要制度安排[10]，農(nóng)村扶貧工作正是通過實(shí)施項(xiàng)目的系統(tǒng)過程，逐漸確立了一種新的扶貧結(jié)構(gòu)形態(tài)。當(dāng)前，我國已經(jīng)形成了一整套完整的項(xiàng)目扶貧體系，包括教育扶貧項(xiàng)目、醫(yī)療扶貧項(xiàng)目、文化扶貧項(xiàng)目、科技扶貧項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、生態(tài)扶貧項(xiàng)目、婦女扶貧項(xiàng)目、兒童扶貧項(xiàng)目等等。以2013年為例，中央財(cái)政共安排專項(xiàng)扶貧資金390.43億元，主要支持領(lǐng)域包括：發(fā)展資金290.13億元，少數(shù)民族發(fā)展資金36.9億元，以工代賑資金41億元，“三西”資金3億元，國有貧困林場扶貧資金3.5億元，國有貧困農(nóng)場扶貧資金2.3億元，扶貧貸款貼息資金5.6億元[11]。這些資金主要以地方政府“項(xiàng)目申報(bào)”和中央政府“專項(xiàng)配置”的形式輸送到農(nóng)村貧困地區(qū)。
二、農(nóng)村扶貧工作的“內(nèi)卷化”困境及其基本表征
中國農(nóng)村扶貧工作總體性特征從正向?qū)用鎭砜创俪闪藴p貧成就的巨大彰顯，而從逆向?qū)用婵矗瑒t難以掩蓋扶貧領(lǐng)域的“內(nèi)卷化”困境。“內(nèi)卷化”（involution）概念產(chǎn)生于人類學(xué)，后被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域。“內(nèi)卷化”概念的早期應(yīng)用離不開美國人類學(xué)家戈登威澤的貢獻(xiàn)，他用“內(nèi)卷化”描述一種內(nèi)部不斷精細(xì)化的文化現(xiàn)象，意指當(dāng)文化模式達(dá)到了某種最終的形態(tài)之后，既沒有辦法穩(wěn)定下來，也無法轉(zhuǎn)變到新的形態(tài)，而是不斷在內(nèi)部變得更加復(fù)雜[12]。隨后，“內(nèi)卷化”概念因被格爾茨和黃宗智等學(xué)者運(yùn)用于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的研究而為學(xué)術(shù)界廣泛討論，產(chǎn)生了大量的相關(guān)文獻(xiàn)，并被擴(kuò)展到各個(gè)研究領(lǐng)域。
格爾茨基本沿用了戈登威澤對“內(nèi)卷化”的理解，將其作為一個(gè)分析性概念，深度刻畫了印尼爪哇地區(qū)由于農(nóng)業(yè)無法向外擴(kuò)展延伸，致使勞動力不斷填充到有限的水稻生產(chǎn)過程，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)內(nèi)部細(xì)節(jié)過分精細(xì)而使形態(tài)本身獲得了剛性[13]。可以看出，在戈登威澤和格爾茨那里，“內(nèi)卷化”的基本含義指系統(tǒng)在外部擴(kuò)張條件受到限制的條件下，內(nèi)部不斷精細(xì)化和復(fù)雜化的過程[14]。
對于中國學(xué)術(shù)界而言，“內(nèi)卷化”概念的主要影響來自黃宗智和杜贊奇對格爾茨成果的轉(zhuǎn)用和拓展。黃宗智對“內(nèi)卷化”的闡釋直接來源于格爾茨，但進(jìn)行了概念的再加工。他將“內(nèi)卷化”理解為勞動力的邊際報(bào)酬遞減，認(rèn)為“內(nèi)卷的要旨在于單位土地上勞動投入的高度密集和單位勞動的邊際報(bào)酬減少”[15]。在黃宗智看來，“內(nèi)卷化”主要體現(xiàn)為一種“沒有發(fā)展的增長”或“過密型增長”的形態(tài)，而“沒有發(fā)展的增長”與“有發(fā)展的增長”之間的區(qū)別對于了解中國農(nóng)村貧困和不發(fā)達(dá)的持續(xù)具有重要意義[16]。不過，黃宗智特別強(qiáng)調(diào)他對“內(nèi)卷化”的理解并不同于格爾茨。杜贊奇關(guān)于中國華北農(nóng)村政治的相關(guān)研究進(jìn)一步拓展了“內(nèi)卷化”概念，他借用格爾茨的“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”概念，指出1900—1942年華北農(nóng)村的國家政權(quán)建設(shè)出現(xiàn)了“國家政權(quán)內(nèi)卷化”現(xiàn)象。值得一提的是，杜贊奇毫不諱言對于格爾茨概念的借用，指出這是在“實(shí)在找不出一個(gè)更為合適的概念來描述這一過程”[17]時(shí)借用并抽象地使用了“內(nèi)卷化”概念。當(dāng)然，這種借用被證明是十分成功的，得到了學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)同。
應(yīng)當(dāng)說，“內(nèi)卷化”目前是個(gè)尚存大量爭論的概念，學(xué)術(shù)界圍繞它的內(nèi)涵界定以及學(xué)理上的存在必要性等問題進(jìn)行了諸多討論，至今并無定論。不過，從大量運(yùn)用此概念進(jìn)行現(xiàn)實(shí)議題分析的文獻(xiàn)來看，學(xué)者們還是普遍認(rèn)同“內(nèi)卷化”概念具有很強(qiáng)的“工具性分析價(jià)值”[18]，能夠?yàn)橄嚓P(guān)現(xiàn)實(shí)問題的解決擴(kuò)展理論視野和實(shí)踐空間。本文借用“內(nèi)卷化”概念分析當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作遭遇的總體性困局，認(rèn)為內(nèi)卷化是中國農(nóng)村扶貧工作總體性特征的重要逆向表現(xiàn)。需要說明的是，本文的“內(nèi)卷化”概念也是杜贊奇意義上的“抽象式借用”，即在遵循該概念原初涵義的基礎(chǔ)上，針對研究的特定問題，在分析的內(nèi)容上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。就像杜贊奇的政治模式研究對于格爾茨的農(nóng)業(yè)模式研究那樣，不是完全對照搬用，而是進(jìn)行理論概念使用的跨域遷移。[19]本文認(rèn)為，“內(nèi)卷化”概念是對中國農(nóng)村扶貧工作發(fā)展?fàn)顩r的理解和概括過程中能夠找到的比較合適的概念，是立足于能夠清楚闡釋當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作總體性困局的復(fù)雜內(nèi)容的較好選擇。
所謂中國農(nóng)村扶貧工作的“內(nèi)卷化”，系指在國家扶貧資源不斷增加的情況下，農(nóng)村扶貧工作的整個(gè)內(nèi)部系統(tǒng)變得更加精細(xì)化和復(fù)雜化，但卻難以完全實(shí)現(xiàn)從“救濟(jì)式”向“開發(fā)式”轉(zhuǎn)變進(jìn)而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的減貧目標(biāo)，反而陷入到難有實(shí)質(zhì)性發(fā)展的剛性結(jié)構(gòu)之中。扶貧工作內(nèi)卷化與黃宗智、杜贊奇等人對內(nèi)卷化概念的使用在本質(zhì)上是一致的，即強(qiáng)調(diào)在某種模式下，雖然資源投入的總量不斷增加，但效率沒有提高，效果亦不顯著，這是一種“沒有發(fā)展的增長”。對于扶貧工作內(nèi)卷化而言，“發(fā)展”意指農(nóng)村扶貧工作的總體目標(biāo)，“增長”則強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)減貧的工具手段和內(nèi)部結(jié)構(gòu)。從性質(zhì)上講，農(nóng)村扶貧工作雖然使貧困人口逐年減少，貧困狀況有所改善，但并沒有使傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧的性質(zhì)發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，尚未真正實(shí)現(xiàn)開發(fā)式扶貧所預(yù)期的從解決溫飽為主要任務(wù)的階段向鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力以及縮小發(fā)展差距的新階段的根本性轉(zhuǎn)變。農(nóng)村扶貧工作“內(nèi)卷化”呈現(xiàn)出扶貧投資邊際效應(yīng)遞減、扶貧治理體系架空懸浮、貧困農(nóng)村內(nèi)部分化加劇、扶貧效果難以長期保持以及貧困地區(qū)生態(tài)承載壓力巨大等特征的綜合矛盾現(xiàn)象。
（一）扶貧投資邊際效應(yīng)遞減
近年來，中央和地方扶貧開發(fā)投入的資金力度逐漸增強(qiáng)，農(nóng)村貧困人口的總體規(guī)模呈現(xiàn)下降的基本趨勢，但減貧速度已經(jīng)明顯放緩。開發(fā)式扶貧“對于地域和貧困人口勞動能力的依賴使得其對于剩余貧困人口的政策邊際效益幾乎等于零”[20]，政策收益正在受到人們的質(zhì)疑。2012年中央財(cái)政綜合扶貧投入約2996億元，比2011年增長31.9%，其中專項(xiàng)扶貧資金為332億元，增幅也達(dá)到了23%。同時(shí)地方政府28個(gè)省區(qū)市本級財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金147.8億元，比2011年增長45%。但扶貧資金大幅度的增加并沒有起到迅速降低貧困人口的作用。有統(tǒng)計(jì)表明，中國農(nóng)村貧困人口1979年至1990年平均每年減少1375萬，1991年至2000年平均每年減少529.1萬，2001年至2005年平均每年只減少168.8萬。[21]根據(jù)國家2011年確定的人均日收入1美元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，目前全國還有近10%的貧困人口，而如果根據(jù)世界銀行人均日收入2美元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，則依然有2億多人口生活在貧困線之下。[22]尤其值得注意的是，民族八省區(qū)貧困人口減少的速度更加緩慢，貧困發(fā)生率明顯高于全國水平。據(jù)國家民委統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年，民族八省區(qū)貧困人口約占全國貧困人口的31%，廣西、貴州、云南三省的減貧任務(wù)非常繁重。可以看出，扶貧資金在減少人口數(shù)量、提高農(nóng)民收入方面依然發(fā)揮著積極作用，但同時(shí)也應(yīng)該注意到，這種資金投入是低效率的。一方面國家扶貧資金在持續(xù)投入，但貧困人口的脫貧難度及返貧困、農(nóng)村扶貧進(jìn)程中的貧富差距及“輸血”強(qiáng)勁“造血”不足等問題卻在日益加劇。[23]
（二）扶貧治理體系架空懸浮
稅費(fèi)改革以來，過去一直依靠從農(nóng)村收取稅費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基層政府正在變?yōu)橹饕揽恐醒牒蜕霞壵霓D(zhuǎn)移支付而生存，基層政府由過去的“要錢”轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>“跑錢”，治理模式從過去的汲取型變?yōu)橥r(nóng)民關(guān)系更加松散的“懸浮型”。[24]在國家大規(guī)模扶貧開發(fā)的背景下，貧困地區(qū)基層政府往往面臨著更加尷尬的角色定位。一方面，基層政府想方設(shè)法獲取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的扶貧資金，因此，“跑扶貧項(xiàng)目”成為貧困地區(qū)基層政府的中心工作；另一方面，“跑來的項(xiàng)目”又是需要大量精力投入的社會工程，尤其是倡導(dǎo)脫離救濟(jì)式扶貧模式的開發(fā)式扶貧項(xiàng)目，更加離不開基層政府的全心投入和系統(tǒng)運(yùn)作。然而現(xiàn)實(shí)情況卻是，基層政府更多的精力都投入在“跑項(xiàng)目”的過程中，真正投入到項(xiàng)目實(shí)施中的精力非常有限，從而嚴(yán)重影響項(xiàng)目實(shí)施的效果。同時(shí)需要警醒的是，隨著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不斷增加，大量的公共資源并沒有真正到達(dá)扶貧對象的手中，而是被“結(jié)盟的地方分利集團(tuán)不理性地變成流量資源”[25]，很多反貧困項(xiàng)目成為各級地方政府撈取政治資本的手段，致使貧困地區(qū)地方治理內(nèi)卷化趨勢愈演愈烈。
（三）貧困農(nóng)村內(nèi)部分化加劇
農(nóng)村扶貧工作一項(xiàng)重要的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧致富，從而有效緩解農(nóng)村內(nèi)部的分化問題，并專門設(shè)計(jì)了相應(yīng)的瞄準(zhǔn)機(jī)制，以期能夠?qū)⒂邢薜馁Y源最大可能地投放給真正有需要的貧困人群。為此，中國政府針對不同時(shí)期的扶貧工作特點(diǎn)，提出了“縣域瞄準(zhǔn)”、“村域瞄準(zhǔn)”等多樣化的瞄準(zhǔn)機(jī)制，從而為扶貧資源精準(zhǔn)入戶創(chuàng)造制度上的有利條件。但是，無論是貧困縣還是貧困村，都屬于“區(qū)域范疇”，即使是瞄準(zhǔn)到村，仍然難以實(shí)現(xiàn)扶貧資源準(zhǔn)確到戶，貧困村中的窮人獲得發(fā)展性扶貧項(xiàng)目的可能性比較小。[26]從實(shí)踐來看，整村推進(jìn)戰(zhàn)略下貧困村的農(nóng)戶平均收入增長確實(shí)高于非貧困村，但是，在貧困村內(nèi)部，則很難區(qū)分富裕農(nóng)戶和貧困農(nóng)戶，并且容易獲益的往往是相對富裕的農(nóng)戶和村組干部。有研究表明，“農(nóng)村扶貧開發(fā)在緩解貧困的同時(shí)加劇了農(nóng)村內(nèi)部的收入不平等”[27]，這必然在一定程度上消解扶貧工作的減貧效果。從更深層次來看，由于扶貧開發(fā)不能有效地設(shè)計(jì)出參與、合作以及協(xié)商的機(jī)制，從而在決策層面和資源配置層面都難以實(shí)現(xiàn)社會團(tuán)結(jié)的目標(biāo)，并且不少情況下還出現(xiàn)破壞、損害村莊內(nèi)部團(tuán)結(jié)的問題，導(dǎo)致因?yàn)榉鲐氋Y源分配的不合理與不公平而產(chǎn)生的矛盾與分裂。[28]
（四）扶貧效果可持續(xù)性脆弱
扶貧開發(fā)的最終目標(biāo)是保證貧困地區(qū)具有長期持續(xù)發(fā)展的能力，從根本上擺脫貧困狀態(tài)。因此，理想層面上看，扶貧工作不應(yīng)只停留于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人口、資源、環(huán)境等綜合要素協(xié)同并進(jìn)的整體性發(fā)展和人的全面發(fā)展；但在實(shí)際的扶貧實(shí)踐中，人們往往將解決短期溫飽與長期脫貧混為一談，要么采取傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧策略，要么以犧牲環(huán)境和浪費(fèi)資源為代價(jià)，以換取暫時(shí)性的眼前利益。這種短期化的扶貧行為，不僅不能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)，甚至連最基本的溫飽問題也不能獲得有效穩(wěn)固，呈現(xiàn)出貧困農(nóng)戶依賴性強(qiáng)、返貧現(xiàn)象嚴(yán)重等新的復(fù)雜特征。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2001年至2009年間，西部地區(qū)貧困人口的比例由61%增加到66%，民族地區(qū)八省區(qū)的貧困人口比例由34%增加到40.4%，云南、貴州、甘肅三省的貧困人口更是由29%猛增到41%。這些數(shù)據(jù)表明，溫飽線附近的人口保持良好經(jīng)濟(jì)狀況的“可行能力”非常脆弱，任何風(fēng)險(xiǎn)和變故都有可能使其返回貧困狀態(tài)，導(dǎo)致整個(gè)扶貧工作功虧一簣。
（五）生態(tài)環(huán)境承載壓力巨大
農(nóng)村扶貧工作在追求經(jīng)濟(jì)利益、盡早擺脫貧困的主導(dǎo)思想的支配下，往往很難協(xié)調(diào)處理資源利用與環(huán)境保持之間的關(guān)系，不可避免地導(dǎo)致資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)前我國貧困地區(qū)對資源的破壞性利用現(xiàn)象十分突出，產(chǎn)生的后果也非常嚴(yán)重。造成這種現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的，歸結(jié)起來主要有三方面：其一，扶貧項(xiàng)目的環(huán)境侵害性。許多扶貧項(xiàng)目本身并沒有充分考慮到對于環(huán)境的負(fù)面影響，只注重對資源環(huán)境的無限制甚至掠奪式開發(fā)，攫取短期利益，忽視環(huán)境代價(jià)；其二，扶貧主體的環(huán)境侵害性。政府、企業(yè)以及農(nóng)戶等都是扶貧工作的重要主體，在扶貧過程中，政府常常只考慮如何能夠增加財(cái)政收入，企業(yè)只考慮自身的經(jīng)濟(jì)收益，而農(nóng)戶也只考慮如何增加自己的收入所得，各主體對環(huán)境可持續(xù)的考慮并不充分；其三，生態(tài)環(huán)境本身的脆弱性。貧困地區(qū)之所以難以脫貧，生態(tài)環(huán)境脆弱和生存條件惡劣可能本身就是重要的制約因素，同時(shí)由于扶貧工作帶來的環(huán)境壓力，這就造成了環(huán)境侵害的惡性循環(huán)，一方面脫貧目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，另一方面生態(tài)環(huán)境承載力持續(xù)下降。
三、農(nóng)村扶貧工作內(nèi)卷化的生成機(jī)制
農(nóng)村扶貧工作內(nèi)卷化的形成顯然離不開扶貧工作的總體性特征這一宏大背景，但總體性特征如何具體引發(fā)內(nèi)卷化的困境，則是需要進(jìn)一步討論的議題。本文從五個(gè)方面分析農(nóng)村扶貧工作內(nèi)卷化的具體生成機(jī)制。
（一）扶貧開發(fā)政策靈活性差
扶貧戰(zhàn)略的國家化和扶貧政策的階段化決定了農(nóng)村扶貧政策調(diào)整的靈活性方面存在缺陷。國家扶貧規(guī)劃從長遠(yuǎn)來看有利于政策的權(quán)威性、一致性和穩(wěn)定性，避免短期行為，產(chǎn)生長期效應(yīng)；同時(shí)也便于調(diào)動不同部門、不同社會主體共同參與到扶貧工作中來。但不得不承認(rèn)，這種“規(guī)劃式發(fā)展”的方式尚帶有明顯的行政命令和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印，其創(chuàng)新過程難以跟上社會發(fā)展的歷程。扶貧政策的強(qiáng)大慣性會衍生出扶貧制度體系滯后的弊端。這樣一來，常常出現(xiàn)扶貧政策不能落地生根，無法適應(yīng)多元化需求的尷尬局面。例如，2001年國家確定的貧困縣數(shù)量為529個(gè)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和扶貧工作的深入，很多當(dāng)初的國家級貧困縣，已經(jīng)成為全國實(shí)力雄厚的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，早已擺脫了貧困的現(xiàn)實(shí)，但由于國家扶貧政策調(diào)整的滯后性，使得它們依然戴著貧困縣的帽子，享受著中央財(cái)政數(shù)量可觀的轉(zhuǎn)移支付資金。總體上看，國家主導(dǎo)的扶貧政策的動態(tài)調(diào)整能力相對薄弱，這種特性使得扶貧資源合理、有效利用的程度降低，從而制約了扶貧工作的深入推進(jìn)。
（二）區(qū)域瞄準(zhǔn)機(jī)制效率低下
扶貧開發(fā)以來，國家將扶貧目標(biāo)從縣域瞄準(zhǔn)調(diào)整為縣域瞄準(zhǔn)與鎮(zhèn)村瞄準(zhǔn)相結(jié)合，呈現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級瞄準(zhǔn)的格局，甚至嘗試進(jìn)行農(nóng)戶的精確瞄準(zhǔn)，以使扶貧目標(biāo)更有針對性，從而有效提升扶貧投入的效率。實(shí)踐表明，扶貧的瞄準(zhǔn)目標(biāo)定位于縣級范圍在精準(zhǔn)度上存在著嚴(yán)重的偏差，此時(shí)扶貧資金的使用效率對于貧困地區(qū)整體而言可能有效，但對于貧困人口來說并不是特別有效。雖然鎮(zhèn)村瞄準(zhǔn)能夠覆蓋更多的貧困人口，但是重點(diǎn)貧困村如何選擇依然是困擾鎮(zhèn)村瞄準(zhǔn)的核心問題，即便中央和地方政府對貧困村的選擇有著明確的程序與要求，但諸多人為因素和現(xiàn)實(shí)困境還是會影響到貧困村的選擇。另外，由于鎮(zhèn)村內(nèi)部貧富差距的存在，鎮(zhèn)村瞄準(zhǔn)機(jī)制還是不能保證其所覆蓋的全部是貧困人口。相反，由于基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，扶貧資源要么被平均分配給所有人，要么可能更多地流向村莊中的富裕階層，從而違背扶貧瞄準(zhǔn)的初衷。而貧困戶的精確瞄準(zhǔn)雖然是國家一直在倡導(dǎo)的瞄準(zhǔn)方式，但同樣面臨著如何在貧困村莊內(nèi)部識別和選擇貧困農(nóng)戶的挑戰(zhàn)。
（三）扶貧投資項(xiàng)目難以對接
我國財(cái)政扶貧資金很少能以現(xiàn)金支付的形式直接進(jìn)村入戶，往往要通過項(xiàng)目化的運(yùn)作方式才能實(shí)現(xiàn)與貧困人口的需求對接。扶貧部門會根據(jù)規(guī)劃建立扶貧項(xiàng)目庫，按照項(xiàng)目安排扶貧資金，凡是未列入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，扶貧資金和政策一般不予支持。但是，貧困人口究竟需要何種類型的項(xiàng)目以及項(xiàng)目是否能夠順利到達(dá)貧困者手中，都是現(xiàn)實(shí)操作過程中需要克服的難題。當(dāng)前，以項(xiàng)目為依托的扶貧資金投放模式一方面具有比較鮮明的技術(shù)官僚主義特征,國家為項(xiàng)目申報(bào)和管理提供了一整套標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的操作程度，便于實(shí)現(xiàn)垂直的專業(yè)化管理和控制，扶貧開發(fā)正在變成“以項(xiàng)目評估和項(xiàng)目管理為中心的治理體制”[29]；另一方面，項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻比較高，發(fā)展型項(xiàng)目需要農(nóng)戶掌握相應(yīng)的技能，基建類項(xiàng)目則需要農(nóng)戶提供配套資金，這種投放模式不僅可能排斥不具備準(zhǔn)入條件的真正貧困對象，甚至為相對富裕的人群因項(xiàng)目獲益提供了合理依據(jù)。因此，項(xiàng)目化扶貧投資受到了技術(shù)管理方便與農(nóng)戶需求分散這一現(xiàn)實(shí)矛盾的極大制約，其對于財(cái)政資金的使用效率和公平的影響存在疑問。
（四）造血扶貧舉措流于形式
扶貧開發(fā)的核心思想是通過培育造血功能實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧致富，認(rèn)為只有增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力，才能真正擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。國家的頂層設(shè)計(jì)也始終圍繞著這種思想而展開，為此，國家專門設(shè)計(jì)出教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧等造血扶貧手段。但“在效率優(yōu)先的原則下，這種造血式的扶貧戰(zhàn)略的減貧效果并不盡如人意”[30]，需要長期投入的造血扶貧工程常常異化為追逐效益的短期行為和盲目行動。同時(shí)，造血扶貧戰(zhàn)略在實(shí)踐中還帶有濃厚的行政色彩，農(nóng)村扶貧開發(fā)主要依靠行政體系配置扶貧資源，這種自上而下的垂直管理型扶貧顯然難以有效動員和組織貧困人口，本應(yīng)主動參與的農(nóng)戶往往淪為被動接受的客體，貧困人口必然形成對政府等外部干預(yù)的強(qiáng)烈依賴。另外，由于區(qū)域性瞄準(zhǔn)機(jī)制容易忽視貧困人口的個(gè)體差異，試圖一刀切式地解決所有農(nóng)戶的問題，農(nóng)戶的個(gè)性化需求無法得到有效滿足。總體上看，造血扶貧的原初設(shè)想并未得到有效落實(shí)，當(dāng)前諸多扶貧舉措最終又返回到了救濟(jì)式扶貧的老路上。
（五）扶貧受益主體流動性強(qiáng)
應(yīng)當(dāng)說，包括農(nóng)村剩余勞動力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的自由流動，確實(shí)有利于增加農(nóng)民收入，從而構(gòu)成農(nóng)村扶貧工程的有機(jī)組成部分。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、住房供給制度等對于進(jìn)城農(nóng)民而言形成了巨大的剛性制度壁壘，基本公共服務(wù)均等化尚未實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民難以通過融入城市獲得對等的發(fā)展機(jī)會，也就不能完全依靠市場經(jīng)濟(jì)的帶動作用改變貧困面貌，農(nóng)民最終不得不重新返回農(nóng)村。因此，從本質(zhì)上講，大規(guī)模的鄉(xiāng)城流動并沒有從根本上改變中國農(nóng)村的扶貧格局，絕大多數(shù)農(nóng)民還是要在農(nóng)村接受國家的扶貧制度照顧，成為扶貧工作的實(shí)然瞄準(zhǔn)對象。但是，農(nóng)村貧困人口大規(guī)模的城鄉(xiāng)流動卻在客觀上增加了扶貧工作的難度，最主要的變化在于開發(fā)式扶貧發(fā)揮大規(guī)模減貧效益的主體基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在。當(dāng)前，貧困農(nóng)村的主要?jiǎng)趧恿ΤＤ晏幱卩l(xiāng)城流動狀態(tài)，留守人口以老年人和兒童為主，有能力承擔(dān)開發(fā)式扶貧主體的人群的瞄準(zhǔn)難度增加，從而導(dǎo)致現(xiàn)行的扶貧治理體系不能有效發(fā)揮作用。
四、農(nóng)村扶貧工作內(nèi)卷化的治理路徑
綜上所述，農(nóng)村扶貧工作內(nèi)卷化的生成機(jī)制多元而復(fù)雜，且各種因素互構(gòu)共變[31]，彼此嵌套，因此，要探討其治理對策將是一件頗有難度的工作。本文嘗試從以下五個(gè)方面對農(nóng)村扶貧工作“去內(nèi)卷化”的治理路徑進(jìn)行分析。
首先，構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合的扶貧政策體系。頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)建設(shè)宏大系統(tǒng)之前必須先進(jìn)行從頂層開始、從上至下的總體性設(shè)計(jì)，從而保證各個(gè)子系統(tǒng)之間能夠兼容、互通和聯(lián)動。應(yīng)當(dāng)說，我國的扶貧政策體系具有良好的頂層設(shè)計(jì)傳統(tǒng)，從著名的《國家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》到現(xiàn)行的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，都是國家層面對扶貧工作的總體規(guī)劃和全面部署。但頂層設(shè)計(jì)的階段性和滯后性的缺陷在扶貧工作的復(fù)雜性面前往往顯得力不從心。因此，在頂層設(shè)計(jì)的前提下，農(nóng)村扶貧工作還應(yīng)該格外重視自下而上的制度創(chuàng)新和改革試驗(yàn)，只有實(shí)現(xiàn)二者的密切互聯(lián)，才能更好地推進(jìn)農(nóng)村扶貧工作。近年來，一些地方政府根據(jù)本地實(shí)際，已經(jīng)在扶貧開發(fā)頂層設(shè)計(jì)的框架內(nèi)進(jìn)行了主動積極的改革探索。對于地方層面的扶貧實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)、適時(shí)調(diào)整、加以推廣。總之，中國農(nóng)村扶貧工作一方面要做好頂層設(shè)計(jì)，明確扶貧總體方案；另一方面，扶貧的現(xiàn)實(shí)困境又是問題的復(fù)雜化、區(qū)域化和碎片化，需要賦予地方和基層更多的試驗(yàn)空間，允許微觀層面的制度變革。
其次，構(gòu)建區(qū)域瞄準(zhǔn)與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制。區(qū)域瞄準(zhǔn)機(jī)制能夠?qū)h級、鎮(zhèn)級以及村級等貧困區(qū)域進(jìn)行規(guī)模性瞄準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)成本相對較低，扶貧資源能較為快速地到達(dá)貧困地區(qū)。而經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長時(shí)期的扶貧開發(fā)，農(nóng)村的貧困問題已經(jīng)由普遍性的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)造成的絕對貧困演化為以相對資產(chǎn)不足和福利剝奪為主要特點(diǎn)的相對貧困。此時(shí)，區(qū)域性的瞄準(zhǔn)機(jī)制雖然能夠發(fā)揮作用，但如何準(zhǔn)確定位原子化、分散化的貧困人口，則是其難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。為了減少扶貧資金的漏出量，提高資金的使用效率，更好地將扶貧資源投放給真正需要的貧困人群，必須提升扶貧瞄準(zhǔn)的精度，農(nóng)戶瞄準(zhǔn)就成為必然選擇。但農(nóng)戶瞄準(zhǔn)最大的劣勢在于管理成本相對較高，因?yàn)樗枰占罅康男畔⒁约案櫃z測受益群體。因此，中國扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制建構(gòu)的關(guān)鍵是找到瞄準(zhǔn)精度和管理成本之間的最佳結(jié)合點(diǎn)。故而，構(gòu)建區(qū)域瞄準(zhǔn)與農(nóng)戶瞄準(zhǔn)相結(jié)合的瞄準(zhǔn)機(jī)制便成為一種較為現(xiàn)實(shí)的選擇。當(dāng)然，如何進(jìn)一步細(xì)化這種綜合性的瞄準(zhǔn)機(jī)制往往要遵循因地制宜的原則，根據(jù)地域結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口流動等條件予以靈活調(diào)整。
第三，構(gòu)建項(xiàng)目輸入與農(nóng)民回應(yīng)相結(jié)合的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制。扶貧項(xiàng)目輸入貧困地區(qū)的過程實(shí)際是一個(gè)上下雙向互動的過程，遵循的應(yīng)當(dāng)是一種自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙軌”治理機(jī)制。一方面，由于“項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制”[32]，地方政府必須向上爭取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各種項(xiàng)目，為區(qū)域性發(fā)展獲取資源；另一方面，扶貧項(xiàng)目要想達(dá)到惠及貧困人群的目的，還必須讓貧困人群自身積極參與到項(xiàng)目的具體運(yùn)作過程中，扶貧資金怎么用以及用在哪里都應(yīng)該由他們及其代表機(jī)構(gòu)通過民主的方式予以最終決定。當(dāng)前，貧困地區(qū)政府往往只注重向上“跑項(xiàng)目”，而忽略項(xiàng)目的實(shí)際成效及其適應(yīng)性，統(tǒng)一化的且設(shè)計(jì)成型的項(xiàng)目方案，雖然便于各級政府的有效管理，卻忽視了貧困人口的實(shí)際需求和條件差異，尤其沒有給予接受者適當(dāng)?shù)淖灾鲄⑴c空間，從而不可避免地導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目單向輸入而無農(nóng)民積極回應(yīng)的局面。其實(shí)，扶貧項(xiàng)目完全可以成為一個(gè)政府和貧困人群互動的平臺，以項(xiàng)目為載體，讓貧困人口積極參與關(guān)系自我發(fā)展命運(yùn)事項(xiàng)的討論與決策，這樣才能通過“借力項(xiàng)目”實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧致富的目的。當(dāng)然，這涉及到從中央到地方的各級政府對于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目制度的固有觀念的根本性轉(zhuǎn)變。
第四，構(gòu)建外部支持與內(nèi)源發(fā)展相結(jié)合的扶貧干預(yù)體系。本質(zhì)上看，國家扶貧開發(fā)對于貧困地區(qū)而言更多體現(xiàn)為一種外部干預(yù)機(jī)制，這種外部干預(yù)機(jī)制最大的風(fēng)險(xiǎn)在于可能會引起貧困人口的依賴心理，從而造成久扶不脫貧的惡性循環(huán)。雖然國家主導(dǎo)的扶貧開發(fā)經(jīng)歷了從“輸血模式”向“造血模式”的轉(zhuǎn)變，也意識到能力建設(shè)的重要性，但就通常采取的措施來看，主要還是強(qiáng)調(diào)物質(zhì)技術(shù)方面的能力。內(nèi)源發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生性和本土民眾參與的重要性，鼓勵(lì)人們依據(jù)自身的文化特征探索適合的發(fā)展路徑。不過，內(nèi)源發(fā)展并不排斥和否定外部干預(yù)的重要性，相反，內(nèi)源發(fā)展主張內(nèi)源因素與外源因素有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)外源因素通過內(nèi)源因素發(fā)揮作用，將外源因素與內(nèi)源因素看成是一種辯證的有機(jī)整體。因此，如何通過系統(tǒng)的社會工程，特別是制度政策的合理設(shè)計(jì)與有效實(shí)施，以改善貧困地區(qū)發(fā)展的外部環(huán)境，并為貧困地區(qū)提供恰當(dāng)有效的外部支持，同時(shí)通過內(nèi)源發(fā)展加強(qiáng)其自主發(fā)展的意識與能力，降低發(fā)展的外部依賴程度，可能是貧困地區(qū)脫貧發(fā)展的治本之路。[33]
最后，構(gòu)建主攻農(nóng)村與鄉(xiāng)城一體相結(jié)合的扶貧空間格局。一直以來，我國扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場在農(nóng)村，相關(guān)政策設(shè)計(jì)與行動計(jì)劃也是圍繞農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和貧困人口而展開的。近些年來，通過穩(wěn)定土地的家庭承包關(guān)系和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等舉措以及扶貧開發(fā)的相關(guān)手段，對促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展起到了一定的作用。但是，有限的土地資源僅僅能滿足農(nóng)民溫飽的基本需求，而解決不了農(nóng)民致富的長遠(yuǎn)需求；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的農(nóng)產(chǎn)品總量提升又由于市場有限和消費(fèi)不足，發(fā)展?jié)摿Ψ浅Ｓ邢蓿晦r(nóng)民日益頻繁的鄉(xiāng)城流動增加了扶貧瞄準(zhǔn)的難度。因此，僅僅依靠農(nóng)村內(nèi)部的改革，難以從根本上解決農(nóng)村貧困問題。這就需要在各種扶貧政策和手段向農(nóng)村主攻的同時(shí)，進(jìn)一步突破城鄉(xiāng)分割的體制壁壘，改變原先計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的城鄉(xiāng)差異化的發(fā)展策略，在城鄉(xiāng)一體化的空間格局下，建立起城鄉(xiāng)居民待遇平等、生產(chǎn)要素開放互通、發(fā)展資源共同分享的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。國家應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)上建構(gòu)起城鄉(xiāng)互通的“大扶貧”體制，使城鄉(xiāng)社會能夠從原有的二元結(jié)構(gòu)的分立狀態(tài)演變?yōu)閰f(xié)同共進(jìn)的融合狀態(tài)。這樣，貧困地區(qū)才能真正分享國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，在城鄉(xiāng)一體化的格局中實(shí)現(xiàn)脫貧發(fā)展。
五、結(jié)語
隨著我國扶貧開發(fā)的大力推進(jìn)，扶貧事業(yè)取得了有目共睹的巨大成就，農(nóng)村地區(qū)居民的生存和溫飽問題基本解決。從國家規(guī)劃層面來看，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》已經(jīng)正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國農(nóng)村扶貧工作正式進(jìn)入到新一輪的扶貧開發(fā)階段。國家對農(nóng)村貧困地區(qū)的扶持資源將保持持續(xù)性、大幅度增加的態(tài)勢，扶貧力度將不斷加大。但是，從實(shí)踐操作層面來看，扶貧工作的減貧效應(yīng)卻呈現(xiàn)出逐年遞減的趨勢，連帶產(chǎn)生了諸如扶貧治理體系架空懸浮、貧困農(nóng)村內(nèi)部分化加劇、扶貧效果難以長期保持以及貧困地區(qū)生態(tài)承載壓力巨大等許多現(xiàn)實(shí)困境，陷入到扶貧體系內(nèi)部不斷精細(xì)化和復(fù)雜化且在短時(shí)期內(nèi)難有實(shí)質(zhì)性發(fā)展的“內(nèi)卷化”狀態(tài)。要想實(shí)現(xiàn)從救濟(jì)式向開發(fā)式轉(zhuǎn)變進(jìn)而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的扶貧目標(biāo)，必須正視農(nóng)村扶貧工作中的“內(nèi)卷化”困境，將其作為一項(xiàng)總體性工程加以系統(tǒng)治理。本文認(rèn)為，農(nóng)村扶貧工作“去內(nèi)卷化”可從創(chuàng)新扶貧政策體系、優(yōu)化扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制、完善項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、調(diào)整扶貧干預(yù)體系以及重構(gòu)扶貧空間格局等方面進(jìn)行整體性突破。
本文的研究目的不在于從局部層面分析農(nóng)村扶貧工作面臨的某個(gè)現(xiàn)實(shí)困境，而是側(cè)重于從總體性視角探討其整體困局，將扶貧領(lǐng)域的諸多相關(guān)現(xiàn)象都納入到“內(nèi)卷化”這一分析框架中進(jìn)行辯證、系統(tǒng)地分析，希望從更加宏觀綜合的角度把握扶貧工作的內(nèi)在矛盾和演變趨勢。當(dāng)然，這種研究路徑也離不開對農(nóng)村扶貧工作“務(wù)于精熟”式的專項(xiàng)分析，后者是前者實(shí)現(xiàn)“觀其大略”的前提與基礎(chǔ)。因此，對農(nóng)村扶貧工作困境的總體性分析并不是要排斥分立性研究，而是在當(dāng)前學(xué)術(shù)界主要精于分立性研究的大背景下，倡導(dǎo)二者應(yīng)該互促共進(jìn)、彼此增益，各自發(fā)揮自身的學(xué)術(shù)優(yōu)勢，從而為扶貧政策的調(diào)整和扶貧行動的完善提供更加合理的學(xué)理支撐。
參考文獻(xiàn):略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會建設(shè)》
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