【內(nèi)容提要】本文試圖延續(xù)農(nóng)業(yè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域有關(guān)南亞、東南亞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的研究傳統(tǒng)，側(cè)重于從國家干預(yù)的視角解釋當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的邏輯。國家干預(yù)塑造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的具體形態(tài)發(fā)生在稅費改革前后農(nóng)業(yè)治理體系轉(zhuǎn)型的大背景下，農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為政府與市場的邊界、國家與農(nóng)民的關(guān)系以及農(nóng)業(yè)治理的組織費用發(fā)生重大變化，這使得以項目化為表現(xiàn)形式、以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為政策目標(biāo)的國家干預(yù)行為與分散的、數(shù)量眾多的小農(nóng)戶打交道時治理成本高昂，農(nóng)業(yè)管理部門越來越傾向于通過扶持龍頭企業(yè)、種糧大戶、家庭農(nóng)場、合作社等規(guī)模經(jīng)營主體以降低政策執(zhí)行成本，故而規(guī)模經(jīng)營主體成為國家農(nóng)業(yè)政策的接應(yīng)主體和政策具體執(zhí)行的代理人。這個代理人的培育過程，正是中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)過程。
【關(guān)鍵詞】國家干預(yù) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型 家庭農(nóng)場 資本下鄉(xiāng)
一、 問題與進(jìn)路
與南亞、東南亞很多發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型在20世紀(jì)七八十年代綠色革命期間就已經(jīng)大致完成不同，中國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型姍姍來遲，盡管很多研究認(rèn)為，這一過程從20世紀(jì)80年代“分田到戶”之后就開始啟動（嚴(yán)海蓉、陳義緩，2015），但是這一進(jìn)程的加速則是從21世紀(jì)初期農(nóng)業(yè)稅費改革，尤其是十七屆三中全會之后，中央開始出臺政策鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開始。
那么究竟是什么力量在推動著中國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型呢？從大的方面而言，學(xué)界一般將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的推動力量歸納為市場（商品化）、國家干預(yù)等兩大因素（Hart， 1989；Pincus， 1990）。本文試圖從國家干預(yù)的視角，對中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯進(jìn)行分析。進(jìn)而本文的中心主題就是分析國家干預(yù)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制，通過結(jié)合不同層次的國家干預(yù)行為與微觀的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷過程，試圖揭示國家干預(yù)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的作用機(jī)制。并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步追問，當(dāng)前國家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的干預(yù)邏輯是怎樣的？這樣一種邏輯和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間存在何種內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性？
在分析問題之前，本文首先對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的基本概念和學(xué)術(shù)界的研究脈絡(luò)做一個大致梳理。按照伯納（Brenner，1986）的定義，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是指，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、土地占有關(guān)系、積累與收入分配方式在農(nóng)村的變化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型不僅僅是技術(shù)變遷的過程，而且涉及到社會關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系的變化。更具體而言，則是指資本主義生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將傳統(tǒng)的農(nóng)耕納入到資本主義工業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系下來，進(jìn)而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為一個為資本積累服務(wù)的部門。在這個過程中，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)生生產(chǎn)關(guān)系重構(gòu)、農(nóng)民分化、非農(nóng)化和無產(chǎn)化（Bernstein and Byres， 2001）。那么是什么因素在推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型呢？學(xué)術(shù)界主要有兩種答案，也對應(yīng)著兩種不同的分析進(jìn)路。
一種研究進(jìn)路是起源于馬克思的生產(chǎn)關(guān)系與階級分析框架。本來農(nóng)政問題向來就具有深刻的政治屬性，但是農(nóng)政的經(jīng)典研究以及后續(xù)研究都將國家及其權(quán)力結(jié)構(gòu)視為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)過程的外生性變量，這樣一種忽視國家權(quán)力和政治的研究路徑導(dǎo)致的一個后果就是，在分析農(nóng)政變遷的推動力時，過度地將分析視野集中到商品化和技術(shù)進(jìn)步上，進(jìn)而將農(nóng)政變遷描繪成為一個線性的，會導(dǎo)致必然性結(jié)果的過程（portrays agrarian change as a uniplanar process leading to a determinate outcome）（Hart， 1989；Collier et al.， 1974）。即在分析農(nóng)政變遷的驅(qū)動力中，過于注重商品化和技術(shù)、市場化的影響，這樣“商品化、技術(shù)進(jìn)步——生產(chǎn)關(guān)系變化、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷——農(nóng)民分化之間就構(gòu)成線性關(guān)系”，甚至是前者決定后者。比如說，關(guān)于20世紀(jì)70年代的綠色革命的討論中，一些新民粹主義（Neopopulist）傳統(tǒng)的學(xué)者認(rèn)為，綠色革命是導(dǎo)致這些地區(qū)在此期間不平等增加和農(nóng)民分化的主要原因（Palmer， 1997），而另外一些新古典傳統(tǒng)的學(xué)者則認(rèn)為，技術(shù)進(jìn)步的不足是不平等增加的主要原因（Hayami and Kikuchi， 1982）①。
另外還有一種獨特的研究進(jìn)路就是將國家及其權(quán)力結(jié)構(gòu)、國家干預(yù)視為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)生性變量，注重分析具體的、歷史的經(jīng)驗語境下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的多種形態(tài)和路徑。這種分析視角認(rèn)為經(jīng)典的農(nóng)政變遷分析框架和經(jīng)驗現(xiàn)實的距離很大，根據(jù)馬克思等經(jīng)典作家的公式化套路難以刻畫農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯，因為從來就沒有一種普遍的農(nóng)政分析范式可以概括不同語境下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程是嵌入在復(fù)雜的、多過程的政治、經(jīng)濟(jì)、文化語境中的，這樣“商品化、技術(shù)進(jìn)步——農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和生產(chǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)型”這個過程因為加入了國家干預(yù)及其權(quán)力結(jié)構(gòu)這個中介變量而具有了多種路徑和具體形態(tài)。所以要結(jié)合具體的經(jīng)驗過程來分析農(nóng)政變遷過程。這些研究路徑幾乎無一例外地認(rèn)為，要將地方層次上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗過程和宏觀層次上的政治-經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)起來，關(guān)聯(lián)這二者的核心要素是不同層次上的權(quán)力結(jié)構(gòu)，國家權(quán)力和地方精英在推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與農(nóng)民分化過程中發(fā)揮著幾乎是決定性作用，進(jìn)而農(nóng)業(yè)政策及其執(zhí)行的具體形態(tài)總是受到密切關(guān)注。
比如，哈特等人結(jié)合東南亞四國在綠色革命期間的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型經(jīng)驗，認(rèn)為從純粹的技術(shù)進(jìn)步和商品化角度來分析農(nóng)民分化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程是不夠的，應(yīng)該將國家到地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)納入到分析框架中，因為國家干預(yù)和權(quán)力結(jié)構(gòu)作用于技術(shù)進(jìn)步和商品化推進(jìn)的具體過程和具體形態(tài)，影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中利益結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，以及農(nóng)民分化的具體形態(tài)（Hart， 1989）。
哈特的解釋路徑可以被歸納為代理人邏輯（Pincus， 1990）。其中的內(nèi)在機(jī)制如下：這些東南亞國家在綠色革命期間為了追求在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)外、復(fù)雜的、經(jīng)常是存在相互矛盾的利益（比如技術(shù)進(jìn)步、糧食產(chǎn)量增加、維持糧食低價格、保護(hù)城市消費者的利益），需要在農(nóng)村尋找實現(xiàn)國家意志的代理人。一方面通過這些代理人實現(xiàn)國家的農(nóng)業(yè)改造計劃，另一方面也需要有效控制鄉(xiāng)村社會。進(jìn)而，農(nóng)村地方精英，比如大地主、農(nóng)場主成為國家實施農(nóng)業(yè)改造計劃的代理人，國家對這些地方精英進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來調(diào)動其積極性，進(jìn)而農(nóng)村地方精英成為綠色革命過程中的直接受益者而與國家一拍即合。國家對農(nóng)村精英階層的這樣一種補(bǔ)貼，改變了農(nóng)業(yè)的階層結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)關(guān)系，推動了農(nóng)民無產(chǎn)化，以及農(nóng)村的貧富分化。可以說，國家對這些農(nóng)村強(qiáng)勢群體的補(bǔ)貼是推動這些國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的決定性的力量，這不僅影響了這些強(qiáng)勢群體進(jìn)行資本積累的形式，而且其產(chǎn)生的緊張和矛盾成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村社會分化的重要因素。
目前關(guān)于中國農(nóng)業(yè)的資本主義轉(zhuǎn)型的研究剛剛啟動（Zhang and Donaldson， 2008； Zhang， 2013；陳義緩， 2013），并已經(jīng)有研究開始注意到國家干預(yù)在中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中的作用。
在張謙（Zhang， 2013）的研究中涉及到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中地方的政治經(jīng)濟(jì)因素，但是他將政府干預(yù)作為一種間接的影響機(jī)制，即不同的地方政府因為塑造了不同的市場結(jié)構(gòu)類型，而使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)活動嵌入不同的市場結(jié)構(gòu)，生產(chǎn)者與龍頭企業(yè)之間的權(quán)力關(guān)系不同，有些市場結(jié)構(gòu)中，工商企業(yè)處于絕對主導(dǎo)地位，進(jìn)而形成“公司 + 雇農(nóng)”的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)；而有些地方工商企業(yè)的市場壟斷地位較弱，往往需要支付一定的交易成本，其經(jīng)營模式表現(xiàn)為“公司 + 基地 + 農(nóng)戶”的訂單農(nóng)業(yè)模式。此文在分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的動力機(jī)制時，并沒有把國家干預(yù)納入分析的中心，即結(jié)合厚重的經(jīng)驗全面展示不同層次的國家干預(yù)邏輯及其與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制。
葉敬忠等（Ye et al.， 2014）、陳義媛（2013）、孫新華（2015）等學(xué)者系統(tǒng)地總結(jié)了在宏觀的國家政策層面，包括糧食安全政策、土地流轉(zhuǎn)政策等對家庭農(nóng)場興起、龍頭企業(yè)等工商資本下鄉(xiāng)的推動作用。另外，還有一些研究已經(jīng)指出國家干預(yù)在推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中的作用，比如中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一組副組長趙陽指出，“近兩三年土地流轉(zhuǎn)加速的主要原因之一便是地方政府的行政推動”（趙陽，2011），也正是因為政府在十七屆三中全會之后對土地流轉(zhuǎn)的大力干預(yù)和對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的大力扶持，中國土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模從2008年以來急速擴(kuò)大：2006年土地耕地流轉(zhuǎn)面積只占家庭承包耕地總面積的4.57%，這一比例到2008年為8.6%，2011年上升到17.8%，2013年6月為23.9%，到2014年6月底快速上升到28.8%（Zhang， 2013）。
綜上，已有開拓性研究主要從經(jīng)驗事實層面揭示在國家干預(yù)下規(guī)模經(jīng)營主體正在快速興起，至于國家干預(yù)是以何種形態(tài)、以怎樣的邏輯驅(qū)動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型等重要問題，則有待進(jìn)一步深化。本文試圖揭示其中的內(nèi)在機(jī)制：中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素全面市場化之后，由于糧食安全依然是治國安邦的首要任務(wù)，在這樣的背景下，國家如何保證糧食安全等治理目標(biāo)的實現(xiàn)呢？在農(nóng)業(yè)稅費改革之前，國家依靠鄉(xiāng)村集體組織動員小規(guī)模散戶，而農(nóng)業(yè)稅費改革之后，原來組織散戶的鄉(xiāng)村集體組織瓦解，農(nóng)民大量外出務(wù)工經(jīng)商。這時國家如何在農(nóng)村找到執(zhí)行其農(nóng)業(yè)政策進(jìn)而實現(xiàn)政策目標(biāo)的代理人是國家必須考慮的關(guān)鍵問題。本研究發(fā)現(xiàn)，通過土地流轉(zhuǎn)塑造大規(guī)模經(jīng)營主體，比如家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)工商企業(yè)，正是一個國家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域重新尋找接應(yīng)農(nóng)業(yè)政策代理人的過程，在小規(guī)模散戶與國家交易成本無限大的背景下，家庭農(nóng)場和工商企業(yè)正是順應(yīng)了一系列有關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、糧食安全的政策執(zhí)行的需求，而順利地在國家和各級政府的扶持與推動下，成為與國家利益相一致的執(zhí)行國家農(nóng)業(yè)政策的代理人，這個以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體形式出現(xiàn)的代理人群體的興起過程，正好就是中國農(nóng)業(yè)資本主義的轉(zhuǎn)型過程。
下面我們以2013年—2014年期間在湖南省平晚縣②長達(dá)8個月的田野調(diào)研資料進(jìn)行詳細(xì)說明。本文的主要數(shù)據(jù)來源于這次調(diào)查過程中，和小農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)以及各級政府的訪談。
二、國家干預(yù)農(nóng)業(yè)的邏輯變遷：農(nóng)業(yè)治理體系轉(zhuǎn)型
作為一個后發(fā)國家，國家對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的干預(yù)從新中國成立初期開始就一直存在，當(dāng)前國家對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的干預(yù)邏輯與農(nóng)業(yè)稅費時代有何不同？為何當(dāng)前的國家干預(yù)帶來了農(nóng)業(yè)的資本主義轉(zhuǎn)型呢？這是回答國家干預(yù)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間關(guān)系的前提。下面我們通過引入“農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型”的概念進(jìn)入分析。
（一）農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗內(nèi)涵
農(nóng)業(yè)是一個具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)的部門，這種公共品性質(zhì)，既包括糧食作為一種產(chǎn)品所具有的外部性，同時也包括糧食生產(chǎn)過程中，單家獨戶不好辦和辦不好的事情需要以公共品的形式來解決的這樣一種外部性。故農(nóng)業(yè)治理，實際上就是國家通過制定政策和執(zhí)行政策對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域這樣兩重外部性進(jìn)行治理，并通過實行農(nóng)業(yè)公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等手段保證國家糧食安全。
中國農(nóng)業(yè)稅費改革前后，國家治理這樣兩種類型的農(nóng)業(yè)外部性的邏輯發(fā)生了巨變，從原來的汲取型農(nóng)業(yè)治理體系，轉(zhuǎn)變?yōu)榉床感娃r(nóng)業(yè)治理體系。農(nóng)業(yè)反哺是建立在中央財政集權(quán)的基礎(chǔ)之上的，大量的農(nóng)業(yè)反哺資金如何進(jìn)行有效分配呢？為了提高資金使用效率，國家對絕大部分財政資金的分配采取“項目化”的方式，進(jìn)而中國農(nóng)業(yè)治理體系的制度特征從原來的“集體制”向“項目制”過渡，“農(nóng)業(yè)的項目化治理”成為農(nóng)業(yè)治理的新常態(tài)。
簡而言之，自農(nóng)業(yè)稅費改革以來，中國的農(nóng)業(yè)治理體系發(fā)生了從“汲取型”到“反哺型”、從“集體制”到“項目制”的轉(zhuǎn)變，與這樣一種轉(zhuǎn)變相伴隨的，還有政府與市場的邊界發(fā)生動態(tài)變化。本文將這些變化歸納為中國農(nóng)業(yè)稅費改革以來的農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型。
（二）農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型的邏輯
大體而言，自農(nóng)村改革以來，尤其是稅費改革以來的農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型包括以下三層邏輯。
首先是組織費用邏輯③。如果將農(nóng)業(yè)治理體系的構(gòu)成進(jìn)行概括的話，那么這個體系應(yīng)該是由“國家——基層——農(nóng)民”組成的三位一體。在農(nóng)業(yè)稅費時代，這個治理體系主要是由基層組織代替國家對農(nóng)業(yè)進(jìn)行治理，也就是說國家對農(nóng)民的治理是一種間接治理，鄉(xiāng)村組織是農(nóng)業(yè)治理的主體，農(nóng)業(yè)治理的組織費用來源于農(nóng)民，來源于鄉(xiāng)村組織向農(nóng)民收取的農(nóng)業(yè)稅費。“三提五統(tǒng)”一方面作為組織費用維系鄉(xiāng)村組織的運轉(zhuǎn)，另一方面農(nóng)業(yè)稅則作為地方財政支撐縣級政府的運轉(zhuǎn)。這時，因為組織費用來源于農(nóng)民，鄉(xiāng)村組織主要是為農(nóng)民服務(wù)的組織。如果我們將“三提五統(tǒng)”以及農(nóng)業(yè)稅費理解為基層政府以及鄉(xiāng)村組織治理農(nóng)業(yè)的組織費用的話，那么正是通過這樣一種組織費用建立了鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民之間的制度性關(guān)聯(lián)，鄉(xiāng)村組織則利用這樣一種組織費用對農(nóng)業(yè)進(jìn)行“集體化”治理。
農(nóng)業(yè)稅費改革，徹底取消了原來用于治理農(nóng)業(yè)的組織費用，農(nóng)業(yè)治理的組織費用開始不再來自于農(nóng)民，而是來自于國家。這導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)治理的財政基礎(chǔ)發(fā)生了革命性變化，并產(chǎn)生農(nóng)業(yè)治理體系的轉(zhuǎn)型。因為組織費用不再來源于農(nóng)民，這就取消了鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民之間的制度性關(guān)聯(lián)。由于農(nóng)業(yè)治理的組織費用來源于國家，從國家輸入到縣級政府，在這個過程中形成“以縣為主”的農(nóng)業(yè)治理模式。縣級政府（具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)業(yè)局）對項目資金按照專款專用的原則，在鄉(xiāng)村尋找能與其合作完成項目任務(wù)的代理人。地方政府會選擇誰作為落實項目任務(wù)的代理人呢？就本研究將要分析的商品糧基地縣的糧食增產(chǎn)項目而言，能協(xié)助地方政府完成項目任務(wù)，有效而低成本地與農(nóng)業(yè)項目任務(wù)對接的只可能是大戶、合作社以及規(guī)模化的經(jīng)營主體，而不是分散的小農(nóng)戶。
其次是交易費用邏輯。農(nóng)業(yè)稅費改革以及鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革，導(dǎo)致原本能夠回應(yīng)分散小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的鄉(xiāng)村組織被破壞，治理功能弱化。賀雪峰認(rèn)為，以“條條專政”為表現(xiàn)形式的財政專項資金和農(nóng)業(yè)項目，難以和這樣一種分散的小農(nóng)戶打交道，因為項目制強(qiáng)調(diào)“條線”的功能而弱化、解構(gòu)“塊塊”的功能，這使得科層化的項目組織無法與分散的小農(nóng)戶對接，因為只有鄉(xiāng)村組織這樣的“塊塊”才能解決常規(guī)化的、彌散性的、不規(guī)則的小農(nóng)生產(chǎn)需求，而“條條專政”無法解決這些問題，更無法解決交易過程中的釘子戶問題④。在分配惠農(nóng)資金方面也遵循同樣的道理，資源無法有效精準(zhǔn)分配下去，如果要真正保證財政支農(nóng)資金的精準(zhǔn)性，那就意味著需要一筆很高的交易費用，進(jìn)而陷入政府與市場的雙重失靈。“與分散小農(nóng)打交道的交易成本無限大”成為惠農(nóng)財政資金分配的最大制度性障礙⑤。簡而言之，農(nóng)業(yè)通過項目化方式進(jìn)行治理之后，地方政府在農(nóng)業(yè)項目與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對接時面臨著與分散的小農(nóng)戶打交道時交易成本無限大的問題。
最后是治理邊界邏輯。自“分田到戶”以來，農(nóng)業(yè)改革可以被歸納為政府治理農(nóng)業(yè)的邊界在逐步收縮，市場邊界在不斷擴(kuò)張；農(nóng)業(yè)稅費改革以后政府治理邊界的收縮加快，市場化改革的步伐加快，政府能夠直接干預(yù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素越來越少。在這樣的背景下，由于保證國家糧食安全依然是國家必須保證的社會公共品，進(jìn)而如何在讓市場機(jī)制配置農(nóng)業(yè)要素的基本前提之下，將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動納入到國家糧食生產(chǎn)規(guī)劃當(dāng)中來，是一個關(guān)鍵問題。在農(nóng)業(yè)稅費改革之后，溝通政府與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體之間的制度框架就是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“項目制”，由政府對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行項目補(bǔ)貼，比如說本文所分析的雙季稻生產(chǎn)補(bǔ)貼，進(jìn)而彌合政府意志與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體追求經(jīng)濟(jì)利潤的張力。
（三）農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷
如果和稅費改革以前以鄉(xiāng)村組織為主體的農(nóng)業(yè)治理模式做一個比較的話，可能就會發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國的這種通過中央政府出財政專項資金，“以縣為主”（農(nóng)業(yè)局作為其職能部門）的農(nóng)業(yè)公共品供給、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量控制、試圖制造大戶并與大戶對接的模式，不同于原來依靠鄉(xiāng)村組織與小農(nóng)相對接的模式。原來的治理模式是強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村組織的“綜合治理”，是一種嵌入鄉(xiāng)土社會與小農(nóng)實際需求的治理模式；現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)治理模式，按照項目制的專業(yè)分工、專款專用、事本主義的邏輯，解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域特定的具體事物，和“單位制”、“集體制”時代的農(nóng)業(yè)治理體系相比，其治理模式蘊含了較強(qiáng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)治理的理念。本文把這樣一種從原來面向小農(nóng)的，以鄉(xiāng)村組織為主體的農(nóng)業(yè)治理模式轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在“以縣為主”，財政來源于中央，以農(nóng)業(yè)項目運作為主要形式的農(nóng)業(yè)治理模式，概括為農(nóng)業(yè)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。
在這樣一種農(nóng)業(yè)治理體系下，國家如何在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)ふ遗c其利益一致，并能有效接應(yīng)其政策的代理人，成為新的農(nóng)業(yè)治理體系下的關(guān)鍵問題。本文認(rèn)為，以規(guī)模化為突出特征的家庭農(nóng)場、工商資本等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是這一農(nóng)業(yè)治理體系轉(zhuǎn)變過程中的理想代理人，即農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型需要與之相匹配的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與之相適應(yīng)，進(jìn)而推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)型與農(nóng)業(yè)的資本主義化。下面本文在梳理農(nóng)業(yè)稅費改革以來國家層面的干預(yù)政策的基礎(chǔ)上，以湖南平晚縣——一個全國商品糧基地縣的地方經(jīng)驗過程對這個命題進(jìn)行闡釋。
三、國家層面的農(nóng)業(yè)干預(yù)
農(nóng)業(yè)稅費改革之后，國家層面的農(nóng)業(yè)干預(yù)主要表現(xiàn)為以下兩個方面。
一是出臺了推動耕地流轉(zhuǎn)的政策。在農(nóng)村勞動力大量外流，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化步伐加快的背景下，“誰來種田”成為中央決策的一個重要問題，這直接關(guān)系到國家的糧食安全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。以十七屆三中全會為重要里程碑，農(nóng)村耕地大規(guī)模流轉(zhuǎn)拉開序幕。國家通過鼓勵耕地流轉(zhuǎn)，主要是希望將耕地流轉(zhuǎn)到種糧大戶、工商企業(yè)、合作社，通過這些新型的、規(guī)模化的經(jīng)營主體來遏制農(nóng)地拋荒，解決“誰來種田”的問題，通過發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、資本化。
二是出臺了扶持家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)、合作社等規(guī)模經(jīng)營主體的財政政策。國家對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域加大財政轉(zhuǎn)移支付，大量的農(nóng)業(yè)項目向農(nóng)業(yè)發(fā)包，通過農(nóng)業(yè)項目的實施，推動耕地流轉(zhuǎn)，扶持家庭農(nóng)場的興起和引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)。
農(nóng)業(yè)稅費改革之后，大量農(nóng)業(yè)反哺資金的分配采取“項目化”的運作方式，這成為國家干預(yù)農(nóng)業(yè)的新常態(tài)，國家主要通過農(nóng)業(yè)項目的安排和分配來實現(xiàn)國家意志。自農(nóng)業(yè)稅費改革以來，投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財政資金逐年增大，比如2014年國家向“三農(nóng)”領(lǐng)域的投資高達(dá)1.4萬億元，其中，絕大部分投資采取項目化的運作方式。從干預(yù)目標(biāo)來看，這些農(nóng)業(yè)項目可以大致分為三類。
第一種類型是保證國家糧食安全的，這些項目包括新增糧食產(chǎn)能工程、超級產(chǎn)糧大縣獎補(bǔ)、產(chǎn)油大縣獎補(bǔ)、生豬生產(chǎn)大縣獎補(bǔ)、高產(chǎn)創(chuàng)建等項目類型。為了保證國家的糧食安全，中國政府對這些領(lǐng)域的投資額度非常巨大。以產(chǎn)糧大縣獎補(bǔ)項目為例，國家對全國800多個產(chǎn)糧大縣進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，并重獎糧食產(chǎn)量、播種面積、商品糧供應(yīng)量的前200個超級產(chǎn)糧大縣，自2005年國家出臺產(chǎn)糧大縣獎勵政策至2013年，中央財政累計撥付獎勵資金達(dá)1589.2億元⑥。
下文我們將會以糧食安全項目為例，分析國家干預(yù)在基層的實踐，圖1顯示的是2009年—2013年國家財政部對全國超級產(chǎn)量大縣的年度獎補(bǔ)資金。
第二種類型是致力于推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的項目。這些項目，比如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)項目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目、農(nóng)業(yè)科技示范園項目等，和第一種類型的項目一樣，一般是投資于產(chǎn)糧大縣等，投資額度一般都非常大。
第三種類型可以看作是為上述兩類項目做配套投資的，一般指向的問題比較具體，是為解決糧食安全、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化做配套和鋪墊的，比如國土綜合整治項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、小型農(nóng)田水利項目、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼項目、農(nóng)技推廣項目等，這種類型的項目主要是解決生產(chǎn)環(huán)節(jié)單家獨戶不好辦和辦不好的田間公共工程等公共品供給問題。因為與前面兩種類型的項目相比，這些項目投資量相對較小，在地方的項目實踐中，往往被縣政府整合進(jìn)入前面兩種大型項目中。前面兩種項目經(jīng)常被地方政府看作是戰(zhàn)略性項目，以此為核心，通過配套第三種類型的專門性項目而搭建農(nóng)業(yè)項目平臺⑦。
國家以農(nóng)業(yè)項目的形式，出臺財政政策扶持家庭農(nóng)場和工商資本的原因，除了“誰來種田”這樣的問題之外，還有一個重要的原因是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資長期不足。長期以來，中國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域一直存在投資不足的問題。中國幅員遼闊，農(nóng)業(yè)是一個龐大的產(chǎn)業(yè)部門，要解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資問題，不可能全部依靠中央政府的公共財政。所以，當(dāng)前中國政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行項目制的核心機(jī)制在于，中央用農(nóng)業(yè)項目扶持的手段來調(diào)動地方政府和工商資本（主要是地方龍頭企業(yè)）進(jìn)行配套投資。
以下文將重點介紹的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目為例，中央財政投資1000萬元，中央政府、地方政府、社會資本（包括龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場等）的配套比例為1：2：3，也就是說中央試圖通過1000萬元的項目投資，來推動地方政府和工商企業(yè)5000萬元的配套資金投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，即實現(xiàn)“四兩撥千斤”的效果。地方政府的配套主要以財政配套和項目配套的形式因應(yīng)項目制的制度邏輯，而工商資本的配套則構(gòu)成項目運作的主力，龍頭企業(yè)一般以項目業(yè)主的形式參與農(nóng)業(yè)項目運作。
農(nóng)業(yè)項目的運作過程構(gòu)成國家干預(yù)農(nóng)業(yè)的宏觀政策的主要方面。那么，這些農(nóng)業(yè)項目被發(fā)包到鄉(xiāng)村社會，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型會產(chǎn)生怎樣的影響呢？農(nóng)業(yè)項目在縣、鄉(xiāng)、村這三級政府那里是如何得到執(zhí)行的？縣、鄉(xiāng)、村三級政府通過農(nóng)業(yè)項目對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)的特征是怎樣的？
下面，我們以農(nóng)業(yè)項目在縣、鄉(xiāng)、村這些基層社會的運作為分析對象，分析基層政府的干預(yù)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的影響。我們的基本結(jié)論是，農(nóng)業(yè)項目在基層社會的實踐，基層政府通過農(nóng)業(yè)項目來干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，直接推動了家庭農(nóng)場的興起和龍頭企業(yè)下鄉(xiāng)。如果說，中央層面的干預(yù)是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的初始動力的話，那么直接推動家庭農(nóng)場的興起和工商資本的下鄉(xiāng)，是縣、鄉(xiāng)、村這三級基層政府，即基層政府的干預(yù)構(gòu)成推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的直接動力。
四、地方經(jīng)驗：湖南平晚縣的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型
（一）地方情況簡介
湖南省平晚縣是中國中部地區(qū)一個比較典型的農(nóng)業(yè)縣，全境總面積383.8萬畝。該縣地處亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候區(qū)，四季分明。平晚縣地處五嶺上升和洞庭湖下陷的過渡地帶，即“平晚盆地”北沿。縣內(nèi)中部丘陵起伏，小塊平原數(shù)量星羅棋布。全縣地貌可分為山地、丘陵、平原、盆地四種類型。平晚縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，2011年，全縣耕地面積為104.5萬畝，其中水田90.1萬畝，旱地14.4萬畝；農(nóng)作物播種總面積為257.88萬畝，其中糧食播種面積為152.1萬畝，冬種油菜播種面積為71.5萬畝，棉花播種面積為11萬畝，蔬菜播種面積達(dá)12.5萬畝。
2009年之前，平晚縣基本上都是小農(nóng)戶進(jìn)行糧食生產(chǎn)，很少有種糧大戶，2008年全縣最大的一個種糧大戶是湖鎮(zhèn)的王長元，政府鼓勵他種了40多畝單季稻。該縣在2003年農(nóng)業(yè)稅費改革之前，雙季稻種植還很普遍，農(nóng)業(yè)稅費改革以后，農(nóng)業(yè)勞動力加速外流，種植雙季稻日益不劃算，所以到2009年左右的時候，全縣的農(nóng)民絕大部分都像王長元那樣種植單季稻。可以說，2008年成為我們分析平晚縣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一個起點，因為那個時候還是以小規(guī)模農(nóng)戶為絕對主體的經(jīng)營結(jié)構(gòu)模式。故事從2009年開始發(fā)生變化。
（二）糧食安全項目與家庭農(nóng)場的興起
平晚縣是中國南方水稻種植區(qū)的商品糧基地縣、全國產(chǎn)糧大縣，是保證中國糧食安全的重鎮(zhèn)。在工業(yè)化時代，在糧食生產(chǎn)越來越成為地方政府財政負(fù)擔(dān)的情況下，從2005年取消農(nóng)業(yè)稅費開始，國家為了繼續(xù)保證糧食產(chǎn)量不斷增加，不斷加大對平晚縣的財政扶持力度，進(jìn)而調(diào)動地方政府生產(chǎn)糧食的積極性。國家對平晚縣的這些財政扶持，蘊含著國家增加糧食產(chǎn)量、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等意志。國家的這樣一種意志在農(nóng)業(yè)稅費改革之后，主要是通過項目制來實現(xiàn)的。很多中國學(xué)者的研究也發(fā)現(xiàn)，項目制是一種用于體現(xiàn)中央部門意志的制度模式（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009）。
自2009年以來，在平晚縣所有的中央財政轉(zhuǎn)移專項資金或項目資金當(dāng)中，產(chǎn)糧大縣專項資金的數(shù)量一直是最高的，因而成為平晚縣農(nóng)業(yè)治理的重點，也是爭資跑項的重點。以2009年為例，全縣共引進(jìn)項目資金 4500多萬元，其中糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣獎勵資金3000多萬元。正因為如此，爭取全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣的獎勵，歷年來都是平晚縣治理農(nóng)業(yè)的重頭戲，因而也可以成為我們分析政府治理農(nóng)業(yè)的重點⑧。
要爭取產(chǎn)糧大縣的獎勵資金，就必須在糧食播種面積上下功夫，因為只有播種面積上去了，商品糧的總量和糧食生產(chǎn)的總量才會上去，這成為縣級政府大力發(fā)展和推廣雙季稻工作的根本動力。推廣雙季稻，是提高地方政府入圍下一年的全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣的核心競爭力。現(xiàn)在的問題是，如何把縣級政府發(fā)展雙季稻，爭取產(chǎn)糧大縣獎勵資金的動員和治理過程刻畫出來，以及這個過程所呈現(xiàn)出來的農(nóng)業(yè)項目的運作模式和邏輯，就成為我們理解問題的基礎(chǔ)。
在產(chǎn)量大縣獎補(bǔ)項目中，中央和平晚縣政府的關(guān)系是，中央通過項目發(fā)包的方式，將項目資金發(fā)包給平晚縣政府，同時對平晚縣政府完成項目任務(wù)的具體情況、糧食生產(chǎn)的績效進(jìn)行考核驗收。從2009年開始，農(nóng)業(yè)部和湖南省政府開始加大對產(chǎn)糧大縣的考核力度，不但要求地方政府匯報糧食生產(chǎn)的績效，中央和省級農(nóng)業(yè)部門還要對雙季稻生產(chǎn)的現(xiàn)場進(jìn)行考核。每年在早稻和晚稻插秧之后，農(nóng)業(yè)部和省農(nóng)業(yè)廳的官員就會在平晚縣委書記、農(nóng)業(yè)局局長等領(lǐng)導(dǎo)的陪同下，開著公車在全縣檢查雙季稻播種情況。平晚縣政府為了應(yīng)對上級領(lǐng)導(dǎo)的檢查，保證考核能夠順利過關(guān)，就必須盡可能多地種植雙季稻。
而究竟是種單季稻還是種雙季稻，是農(nóng)民的生產(chǎn)決策的事情，農(nóng)民是通過比較經(jīng)濟(jì)效益來決定究竟是種單季稻還是種雙季稻。所以政府的糧食項目的實施涉及到如何與作為糧食生產(chǎn)主體的農(nóng)民進(jìn)行互動的問題。那么地方政府會選擇誰來種雙季稻呢？這是一個委托-代理的問題，即政府需要通過與糧食生產(chǎn)主體建立一個有關(guān)糧食生產(chǎn)的合約，政府對糧食生產(chǎn)主體進(jìn)行一定的項目補(bǔ)貼，進(jìn)而將農(nóng)民的生產(chǎn)決策納入到政府的項目實施規(guī)劃中來。那么政府會選擇哪些農(nóng)民來作為執(zhí)行項目任務(wù)的代理人呢？
1. 政府與市場邊界變化，政府要糧與農(nóng)民要錢的矛盾
在政府與市場的邊界發(fā)生動態(tài)變化之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絕大部分生產(chǎn)要素按照市場來進(jìn)行配置，因而決定農(nóng)民的糧食生產(chǎn)行為是否盈利的不再是政府，而是市場，政府無法通過計劃指令直接干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)行為。比如說政府現(xiàn)在希望農(nóng)民種雙季稻，但是生產(chǎn)雙季稻的農(nóng)資價格、糧食價格、勞動力價格等這些縣級政府都無法控制。平晚縣政府在2009年的時候，也拿“國家糧食安全”等這樣的意識形態(tài)話語來給農(nóng)民做思想工作，但是農(nóng)民作為一個獨立的經(jīng)濟(jì)主體，他們現(xiàn)在有權(quán)按照自己的要求安排耕作制度，他們會選擇種植更為劃算的單季稻。
拙文曾經(jīng)從成本收益的角度指出⑨，自2000年以后，在中國南方水稻種植區(qū)，種植雙季稻對于農(nóng)民而言是一件不劃算的事情，正因為如此，本地的散戶普遍不愿意種植雙季稻，這與政府要完成種雙季稻的“政治任務(wù)”之間存在尖銳沖突。地方政府發(fā)現(xiàn)散戶模式無法有效運作之后，在政策設(shè)計過程中開始拋棄散戶，而注重發(fā)展大戶和引進(jìn)工商企業(yè)下鄉(xiāng)種田了。一方面，通過行政的方式強(qiáng)制性地推動在政府的雙季稻規(guī)劃區(qū)內(nèi)的耕地流轉(zhuǎn)，將耕地流轉(zhuǎn)到種糧大戶和工商企業(yè)的手上；另一方面，從項目資金中安排一部分財政資金出來，給幫助政府種植雙季稻面積在50畝以上的大戶和工商企業(yè)150元／畝的補(bǔ)貼，另外還提供集中育秧補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼。
大戶種植雙季稻的特點，概括起來有以下兩方面：一方面可以保障糧食產(chǎn)量比散戶種植一季稻要高；另一方面，大戶的種植面積比較大之后，盡管單位面積上的平均畝產(chǎn)量沒有散戶高，但是總體的純收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于散戶。正是這種規(guī)模效應(yīng)，使得大戶種植雙季稻有利可圖（黃宗智、龔為綱、高原，2014；龔為綱，2015）。
所以，地方政府從糧食增產(chǎn)、增加復(fù)種指數(shù)的角度認(rèn)為：單家獨戶的單干式已經(jīng)嚴(yán)重制約了當(dāng)前糧食生產(chǎn)的發(fā)展，種植業(yè)轉(zhuǎn)型勢在必行。扶持和培育耕種水田50畝以上和早、晚兩季共種糧100畝以上的大戶是適合本地種植業(yè)轉(zhuǎn)型的理想選擇，也是當(dāng)前糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的迫切需要。該縣從2012年開始規(guī)定，對于符合條件的種糧在50畝以上的規(guī)模種糧戶種植雙季稻補(bǔ)助150元／畝—200元／畝。這樣地方政府實現(xiàn)了發(fā)展雙季稻的目的，而種植大戶也能通過大面積經(jīng)營的方式獲取利益，這樣政府的意愿和大戶的盈利兩者一拍即合，目前這些大戶已經(jīng)是平晚縣發(fā)展雙季稻生產(chǎn)的主力軍。
2. 交易成本邏輯：大戶是落實糧食項目的理想代理人
上文從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的全面市場化、經(jīng)濟(jì)效益的角度分析地方政府扶持種糧大戶、拋棄散戶的邏輯。除此之外，政府扶持大戶的另外一個非常重要的原因在于交易成本問題。上面的分析指出，政府必須給種植雙季稻的主體進(jìn)行補(bǔ)貼，進(jìn)而農(nóng)民“幫助”政府種植雙季稻，地方政府和農(nóng)民之間存在這樣一個“交易”。
散戶是高度分散和分化的，因為散戶數(shù)量眾多，沒有辦法與政府整齊劃一的項目任務(wù)相對接，交易成本大，治理成本高，而規(guī)模經(jīng)營的大戶和工商資本則可以大幅度減少交易對象，降低交易成本。所以，縣、鄉(xiāng)、村三級干部對于提高大戶的積極性背后，存在的一個關(guān)鍵問題就是政府面對數(shù)量眾多而且分散的農(nóng)戶時，因為交易成本過高而導(dǎo)致的政府失靈，產(chǎn)生這一問題的根源是項目在鄉(xiāng)村運作的過程中無法與分散的小農(nóng)戶對接。“制造大戶”降低交易費用的機(jī)制主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一層機(jī)制就是通過政府干預(yù)把散戶的土地流轉(zhuǎn)給大戶之后，地方政府運作項目時打交道的對象大規(guī)模減少，進(jìn)而導(dǎo)致項目示范區(qū)內(nèi)各個農(nóng)戶的雙季稻面積的測量、生產(chǎn)過程的監(jiān)控、生產(chǎn)進(jìn)度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、耕作方式的統(tǒng)一、項目資金的撥付等治理成本都大幅度降低。交易對象的減少，通過表2可以清晰地呈現(xiàn)這一問題。表2最有趣的地方在于：為什么“制造大戶”可以降低治理成本，即降低與散戶的交易費用。
從全縣的角度來講，在所列舉的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)中，大戶流轉(zhuǎn)的耕地為12098畝，涉及到的農(nóng)戶數(shù)量為3135戶，這3135戶的耕地流轉(zhuǎn)給66個大戶耕作，很顯然，政府面對的交易對象大幅度減少。縣農(nóng)業(yè)局的技術(shù)服務(wù)隊如果要與這3135個散戶打交道的話，幾乎是不可能的，但是如果將這3135個農(nóng)戶的耕地通過土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)化成為66個種糧大戶，那么農(nóng)業(yè)局與這66個大戶進(jìn)行對接則是游刃有余。
而且大戶耕作有利于大戶的步調(diào)與政府保持一致，整齊規(guī)劃有利于地方政府按照項目考核的要求，在項目資金的約束下“保質(zhì)”、按時應(yīng)對項目考核驗收。
第二層機(jī)制就是因為將耕地流轉(zhuǎn)給了大戶，那么在與散戶打交道的過程中可能遇到的“釘子戶”的機(jī)會幾乎為零。當(dāng)政府面臨數(shù)量眾多的散戶的時候，出現(xiàn)“不配合的釘子戶”的機(jī)會是很大的，釘子戶的一個特征就是抓住政府在推行項目示范片過程中的弱點進(jìn)行要價，獅子大開口，并引起其他散戶“效尤”，進(jìn)而大大提升項目的實施成本。將耕地流轉(zhuǎn)給散戶之后，發(fā)生這些事情的概率幾乎為零，政府與大戶的對接，談判的成本很低。
同時散戶存在嚴(yán)重分化，家計模式多元化的特征，往往與政府的政策目標(biāo)難以形成一致。有些散戶因為耕地面積小，而對政策的補(bǔ)貼（比如，種一畝雙季稻補(bǔ)貼150元，或者購買100元的種植業(yè)保險返回20%等）不敏感，但是大戶因為種植面積大，對單位面積利益流量的小幅度增加都極為敏感，并具有積極性。
（三）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的運作與工商資本下鄉(xiāng)
在文章的開始，介紹國家層面扶持龍頭企業(yè)的干預(yù)政策的時候，我們已經(jīng)介紹過，國家為了通過農(nóng)業(yè)項目引導(dǎo)社會資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)而出臺了大量扶持龍頭企業(yè)的財政政策。現(xiàn)在的問題是，基層政府為什么有動力扶持龍頭企業(yè)？他們采取了怎樣的干預(yù)措施來扶持龍頭企業(yè)？這和龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)耕地、進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，及其資本積累之間是什么關(guān)系？下面我們以平晚縣對龍頭企業(yè)的扶持政策和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的實踐為例，對此問題進(jìn)行說明。
縣級政府扶持龍頭企業(yè)的原因主要有以下兩個。一是這與政績考核有關(guān)系，縣級政府希望通過招商引資推動地方經(jīng)濟(jì)增長。國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）在中國一直是政績考核的重要指標(biāo)。扶持龍頭企業(yè)，實際上就是招商引資的主要方面。
第二個原因是和農(nóng)業(yè)項目本身的制度邏輯有關(guān)系。來自中央政府的農(nóng)業(yè)項目資金，對于地方政府而言，是一種推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)資源，是國家向地方的一種財政轉(zhuǎn)移支付，有利于地方經(jīng)濟(jì)增長。所以縣級政府都有很強(qiáng)的積極性去爭取中央財政項目。但是問題在于，正如前文所介紹的那樣，縣級政府爭取中央的財政項目，既需要縣級政府進(jìn)行財政配套投資，還要有社會資本投資，因為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域項目制的一層重要邏輯就是引導(dǎo)社會資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。所以，縣級政府爭取中央農(nóng)業(yè)項目的過程中，總是需要取得地方龍頭企業(yè)的合作投資。這樣才能爭取來自中央的農(nóng)業(yè)項目。這是縣級政府之所以要和龍頭企業(yè)合作，并扶持龍頭企業(yè)的重要原因。
現(xiàn)在的問題是，縣級政府如何扶持農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的龍頭企業(yè)呢？除了在稅收、信貸方面對龍頭企業(yè)進(jìn)行支持之外，一個重要的方面就是將本地的耕地流轉(zhuǎn)給龍頭企業(yè)作為生產(chǎn)加工的基地。所以，通過政府的行政手段推動耕地流轉(zhuǎn)，成為縣級政府扶持龍頭企業(yè)的一個重要方面。下面以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目為例進(jìn)行說明。
當(dāng)前中國政府對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行大規(guī)模投資，一個重要目的就是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推動農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)的市場競爭力。以2014年強(qiáng)力推行的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目為例，該項目以省份為競爭范圍，對于勝出的縣級產(chǎn)業(yè)園區(qū)，中央財政對每個產(chǎn)業(yè)園提供的扶持項目資金為1000萬元，僅僅湖南省2014年就要扶持1000個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，中央財政的這1000萬元主要用于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新技術(shù)推廣，而建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園則是一個系統(tǒng)工程，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的公共品投資涉及到農(nóng)田機(jī)耕道建設(shè)、水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的引進(jìn)等方面；在加工環(huán)節(jié)則涉及到工商企業(yè)在加工領(lǐng)域的投資、生產(chǎn)加工線的建設(shè)、倉儲建設(shè)等方面。生產(chǎn)環(huán)節(jié)的公共品投資主要由中央涉農(nóng)項目以及地方財政配套和項目配套完成，而生產(chǎn)加工、農(nóng)產(chǎn)品存儲等則由企業(yè)配套投資完成。
所以，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的一個重要制度邏輯在于，通過中央財政的項目投資來推動地方和工商資本配套投資進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，即通過中央財政來引導(dǎo)社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。這個制度邏輯中蘊含著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的邏輯，并將國家對基礎(chǔ)設(shè)施的投資和工商企業(yè)“生產(chǎn)加工線”的投資對接起來，中央財政投資主要用于完善基礎(chǔ)設(shè)施，工商資本負(fù)責(zé)生產(chǎn)加工領(lǐng)域的投資。
問題在于，工商資本為什么有積極性進(jìn)行配套投資呢？很顯然，動員他們進(jìn)行投資的一個前提就是，他們的配套投資能夠為資本產(chǎn)生收益。那么，這個項目的實施過程中，工商資本的利益如何與項目的運作實現(xiàn)利益關(guān)聯(lián)呢？平晚縣地方政府的普遍做法就是，將項目區(qū)的耕地從農(nóng)民手上流轉(zhuǎn)出來，將項目區(qū)打造成為工商資本的生產(chǎn)基地，在生產(chǎn)基地上建立“龍頭企業(yè) + 基地 + 代管戶或者雇農(nóng)”的經(jīng)營模式，項目區(qū)通過公共財政投資形成的高產(chǎn)糧田并實行新品種優(yōu)質(zhì)稻推廣，由納入到公司產(chǎn)業(yè)鏈條中的大戶來耕作。
為什么要進(jìn)行耕地流轉(zhuǎn)呢？為什么要建立企業(yè)的生產(chǎn)基地呢？因為如果是自主經(jīng)營的、分散的小農(nóng)戶，那么就無法與意欲進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合的工商資本建立交易關(guān)系，因為在這些生產(chǎn)基地推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目計劃，農(nóng)戶可以根據(jù)市場行情來銷售優(yōu)質(zhì)稻，不一定非要將優(yōu)質(zhì)稻賣給進(jìn)行了配套投資的工商企業(yè)，農(nóng)民的行動邏輯往往是，合同價格低于市場價格的時候，要賣給市場；合同價格高于市場價格時則賣給工商企業(yè)，因此這些工商企業(yè)沒有辦法與分散的小農(nóng)戶之間形成穩(wěn)定的合約。
進(jìn)而，地方政府能夠保證工商企業(yè)進(jìn)行配套投資時得到預(yù)期收益，調(diào)動工商企業(yè)進(jìn)行配套投資的積極性，一個前提條件就是通過行政手段將項目區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)出來，流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)作為生產(chǎn)基地，或者流轉(zhuǎn)給愿意與工商企業(yè)合作的種糧大戶，種糧大戶與工商企業(yè)對接，交易成本相對要低。這就是為什么產(chǎn)業(yè)化項目落地時，在案例縣項目區(qū)的耕地進(jìn)一步被地方政府流轉(zhuǎn)出來的原因。
以平晚縣的西渡鎮(zhèn)和臺源鎮(zhèn)為例，表3顯示，2009年—2012年間，平晚縣政府為實施糧食安全項目已經(jīng)流轉(zhuǎn)了5510畝耕地，在這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)推動耕地流轉(zhuǎn)，形成了很多種糧大戶。
但是從2013年開始，在產(chǎn)糧大縣項目的基礎(chǔ)上，這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步通過行政力量推動耕地流轉(zhuǎn)，在項目區(qū)的14個村莊，項目計劃從2014年到2016年間進(jìn)一步流轉(zhuǎn)7167畝耕地。
因為產(chǎn)業(yè)化項目實施過程中存在的一個重大問題就是項目投資的基礎(chǔ)設(shè)施如何和企業(yè)的投資相對接。企業(yè)投資的一個前提就是項目投資能為企業(yè)收益增加創(chuàng)造條件。那么如何才能實現(xiàn)這樣一種對接呢？企業(yè)和分散的小農(nóng)戶無法有效建立這樣一種對接。主要的辦法就是，一方面，將項目建設(shè)區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)出來，作為企業(yè)的生產(chǎn)基地，在基地上實行“公司 + 基地 + 農(nóng)戶”的模式，將農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動高度嵌入到企業(yè)的控制之下；另一方面，是生產(chǎn)基地進(jìn)行耕地流轉(zhuǎn)，將耕地流轉(zhuǎn)給大戶，建立大戶與企業(yè)進(jìn)行對接的模式。
所以我們看到，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目的實施基地，西渡和臺源兩鎮(zhèn)14村的耕地加速流轉(zhuǎn)。這是從項目制制度邏輯中推導(dǎo)出來的“公司 + 項目基地 + 農(nóng)戶”的邏輯，以及“公司 + 大戶”的邏輯。之所以這樣，一個重要的原因是工商資本進(jìn)行了配套的投資，這些配套的投資要和項目的基礎(chǔ)設(shè)施投資所產(chǎn)生的效益相對接。企業(yè)主要投資于生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，而政府財政投資主要是強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施。要保證企業(yè)在上游的投資和項目在下游的投資相對接，就必須使得公共財政對基礎(chǔ)設(shè)施的投資推動規(guī)模化經(jīng)營，形成公司的生產(chǎn)基地，將這些公共財政投資所產(chǎn)生的生產(chǎn)效益納入到工商資本的產(chǎn)業(yè)整合過程中，當(dāng)分散的小農(nóng)戶無法被整合進(jìn)入工商資本的產(chǎn)業(yè)鏈條中的時候，唯一的辦法就是進(jìn)行耕地流轉(zhuǎn)，建立工商資本的生產(chǎn)基地，或者通過耕地流轉(zhuǎn)形成大戶與工商資本的對接。
總而言之，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的制度邏輯，就是通過工商資本參與配套投資，形成“產(chǎn)、供、銷、貿(mào)、工、農(nóng)”一體化的產(chǎn)業(yè)化模式，所以，實際上就是將分散的小規(guī)模經(jīng)營通過產(chǎn)業(yè)化項目，整合進(jìn)入工商資本的生產(chǎn)鏈條之中。進(jìn)而在這個過程中推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變遷。簡而言之，產(chǎn)業(yè)整合的邏輯、耕地流轉(zhuǎn)的邏輯、大戶的形成邏輯、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的邏輯，都可以從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的制度邏輯中推導(dǎo)出來。這就是農(nóng)業(yè)的項目化治理和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間的另一層邏輯關(guān)系。
1. 政府扶持與龍頭企業(yè)的資本積累
在平晚縣，自2009年以來，承包農(nóng)業(yè)項目的一個重要主體是當(dāng)?shù)氐囊粋€農(nóng)業(yè)企業(yè)——湖南省安農(nóng)農(nóng)業(yè)科技有限公司（以下簡稱“安農(nóng)公司”）。該企業(yè)原來是一個農(nóng)資經(jīng)銷企業(yè)，從2009年以來通過改組，開始大量涉足該縣農(nóng)業(yè)項目的運作。從2009年開始，在政府的支持下，安農(nóng)公司在全縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)耕地，2013年的時候，它在全縣已經(jīng)流轉(zhuǎn)的水田大致是3萬畝左右。如果沒有縣、鄉(xiāng)兩級政府的大力推動，安農(nóng)公司根本就流轉(zhuǎn)不到耕地。農(nóng)民之所以不會把耕地流轉(zhuǎn)給安農(nóng)公司，一是農(nóng)民不信任外來人，二是他們擔(dān)心安農(nóng)公司把耕地種壞了。而安農(nóng)公司也不能強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民的耕地。
安農(nóng)公司流轉(zhuǎn)了這些耕地之后，建立公司的生產(chǎn)基地，在生產(chǎn)基地上實行“公司 + 基地 + 雇農(nóng)”的辦法，這些雇農(nóng)一般是安農(nóng)公司從外村請的代管戶，公司給代管戶提供“套餐服務(wù)”，包括提供農(nóng)藥、種子、化肥、機(jī)耕、機(jī)插、機(jī)收等農(nóng)資供應(yīng)和機(jī)械服務(wù)，雇農(nóng)主要負(fù)責(zé)除草、看水以及田間管理，稻谷收割之后直接運往公司，公司按照稻谷的價格，扣除套餐價格⑩，給代管戶支付費用。我們的調(diào)研結(jié)果顯示，從產(chǎn)前的農(nóng)資供應(yīng)、產(chǎn)中的機(jī)械服務(wù)、產(chǎn)后的稻谷價格中賺取利潤是安農(nóng)公司從生產(chǎn)環(huán)節(jié)中獲得利潤的方式。
實際上，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)獲取利潤并不是安農(nóng)公司資本積累的主要來源，安農(nóng)公司資本積累11的主要來源是政府的各種農(nóng)業(yè)項目扶持。最近幾年公司承包的項目越來越大，在項目承包與實施的過程中，資本迅速擴(kuò)張，延伸到糧油生產(chǎn)、加工、流通、農(nóng)資生產(chǎn)與經(jīng)銷等等各環(huán)節(jié)。目前，平晚縣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，已經(jīng)在該公司的大力推動下，走向以龍頭企業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)整合。根據(jù)筆者的觀察，這樣的情況在整個湖南省都已經(jīng)非常普遍。
五、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與農(nóng)民分化
在平晚縣政府的行政推動下，該縣自2009年以來土地流轉(zhuǎn)全面加速，規(guī)模化的家庭農(nóng)場不斷涌現(xiàn)，而工商資本席卷的耕地規(guī)模越來越大。根據(jù)官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止到2013年，全縣90萬畝耕地當(dāng)中，耕地流轉(zhuǎn)面積為50.32萬畝，占耕地總面積的56.1%12；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，耕地轉(zhuǎn)包面積為27.16萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的54%；耕地轉(zhuǎn)讓面積為3.44萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的7%；互換面積為0.89萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的1.8%；入股面積為3.5萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的7%；出租面積為14.42萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的28.7%；其它為0.91萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的1.5%。
政府通過行政手段推動的耕地流轉(zhuǎn)，其主要去向除了安農(nóng)公司這樣的工商企業(yè)之外，另外還有兩個重要去向：一是流向種糧大戶，2013年累計流轉(zhuǎn)面積為32.08萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的64%，二是流向?qū)I(yè)合作社，2013年累計流轉(zhuǎn)面積為13.28萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的26%。目前全縣50畝以下的小規(guī)模經(jīng)營戶為11043戶，50畝至100畝的業(yè)主有288個，100畝至500畝的業(yè)主有190戶，500畝以上的業(yè)主有55戶，其中安農(nóng)公司總流轉(zhuǎn)面積為35500畝，富農(nóng)優(yōu)質(zhì)稻合作社流轉(zhuǎn)面積為5500畝。
政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼會產(chǎn)生中農(nóng)瓦解效應(yīng)。政府通過行政手段推動耕地流轉(zhuǎn)的直接結(jié)果就是本地土地流轉(zhuǎn)租金水平的上漲。政府針對大戶和企業(yè)的補(bǔ)貼則增加了它們的競爭力，推動了大戶和工商企業(yè)流轉(zhuǎn)小農(nóng)戶的耕地。那些沒有得到補(bǔ)貼的中農(nóng)和散戶，要么沒有實力支付租金，要么出租金的話，也極大地削弱了其利潤空間而遭遇困境。這樣因為項目補(bǔ)貼，增加了大戶和資本的競爭力，使耕地傾向于集中，那些沒有競爭優(yōu)勢的中農(nóng)和散戶被大戶與資本吞并和瓦解13。這個過程表現(xiàn)為：原來很多不需要地租的親戚、朋友之間的自發(fā)性的耕地流轉(zhuǎn)模式被打破，因為那些外出務(wù)工的農(nóng)戶自己不能種田，平時把土地流轉(zhuǎn)給親戚朋友種，主要是為了田不拋荒，糧食直補(bǔ)歸田主，而農(nóng)田則交給種田戶耕作，一般不要租金，或者說只需要給田主繳納稅費等等。這樣一種耕地流轉(zhuǎn)模式，往往是按照血緣、人情關(guān)系等來進(jìn)行流轉(zhuǎn)，耕地流轉(zhuǎn)具有很強(qiáng)的嵌入性。但是現(xiàn)在大戶和企業(yè)在政府補(bǔ)貼的支持下而愿意出高租金來流轉(zhuǎn)耕地，那么外出務(wù)工或者不方便耕作的農(nóng)戶，更愿意將耕地有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)給大戶，這樣原來自發(fā)的耕地流轉(zhuǎn)模式被打破，而形成耕地要素市場。那些原來通過親友之間自發(fā)的耕地流轉(zhuǎn)方式而形成的中等規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，因為不愿意支付租金而難以再流轉(zhuǎn)到耕地，面臨瓦解；或者如果不愿意繳械投降的話，就需要像安農(nóng)公司和大戶那樣支付地租，使得收益率下降。
簡而言之，因為在產(chǎn)糧大縣項目下的雙季稻生產(chǎn)示范片區(qū)內(nèi)，對大戶和企業(yè)進(jìn)行項目補(bǔ)貼，增強(qiáng)了大戶和企業(yè)的競爭力，迅速地打破了原來無租金的親戚朋友之間的“代種模式”和中農(nóng)模式，耕地從不愿意支付租金的中農(nóng)手上向愿意支付租金的大戶和企業(yè)集中（是因為得到了政府的項目補(bǔ)貼，項目補(bǔ)貼大致可以沖抵租金），那些原來依靠無償?shù)姆绞搅鬓D(zhuǎn)親戚朋友耕地的中農(nóng)的生計模式瓦解。而大戶和企業(yè)則在這個過程中增強(qiáng)了其競爭性和擴(kuò)張性，加快了資本積累14。
六、總結(jié)與討論
通過上文的案例分析，我們可以得出以下幾個基本結(jié)論。
第一，中國農(nóng)業(yè)稅費改革之后，國家對農(nóng)業(yè)的干預(yù)在宏觀上表現(xiàn)為國家制定一系列有利于種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)的農(nóng)業(yè)政策，這些農(nóng)業(yè)政策的意志通過各種類型的農(nóng)業(yè)項目來表達(dá)和實現(xiàn)，各級政府通過農(nóng)業(yè)項目對種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)進(jìn)行扶持；而在微觀的地方干預(yù)的實踐過程中，農(nóng)業(yè)項目的落地往往與縣、鄉(xiāng)兩級政府所推動的耕地流轉(zhuǎn)結(jié)合起來。種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)只有依靠政府的力量，將耕地從分散的小農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)出來，通過政府大量的項目扶持來進(jìn)行積累，才有可能發(fā)展壯大。所以，在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，國家干預(yù)集中地表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)項目的運作和地方政府所推動耕地流轉(zhuǎn)等事件。
本文試圖通過對這兩個層面的國家干預(yù)過程的理解，去分析資本主義化的經(jīng)營主體——即種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)的產(chǎn)生、興起，及其資本積累的邏輯。正是在國家干預(yù)的大力推動下，目前中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型趨勢表現(xiàn)出以下兩個鮮明特征：一是形成以規(guī)模經(jīng)營主體為主力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系；二是工商資本下鄉(xiāng)，并形成以龍頭企業(yè)等工商資本為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整合。本文分別以糧食安全項目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的制度邏輯對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的這兩個趨勢進(jìn)行解釋。從上述案例縣兩個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的特征可以看出，該縣農(nóng)業(yè)正在快速趨向資本主義化。
第二，國家干預(yù)與新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的興起之間的相關(guān)具體邏輯可以概括為農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的代理人邏輯。上文的案例分析表明，地方政府通過國家的糧食項目來干預(yù)糧食生產(chǎn)是通過在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中選擇代理人來實現(xiàn)的，通過在農(nóng)村選擇能否接應(yīng)國家糧食生產(chǎn)目標(biāo)的代理人，來實現(xiàn)國家在農(nóng)業(yè)部門的利益與目標(biāo)。而調(diào)動這些代理人的積極性是通過對他們進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和項目扶持來實現(xiàn)的。在農(nóng)村以散戶為絕對多數(shù)的時候，地方政府以行政手段推動耕地向大戶、工商企業(yè)和合作社流轉(zhuǎn)，通過“制造大戶”作為代理人來完成地方政府的雙季稻生產(chǎn)項目。這樣一種國家干預(yù)導(dǎo)致的后果就是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中所產(chǎn)生的利益被地方精英（作為國家政策的地方代理人）所攫取，這些地方精英以大戶或者是進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的地方工商企業(yè)等形式出現(xiàn)。而普通的小農(nóng)戶則成為這個利益重新調(diào)整過程中的犧牲者和利益受損者。
第三，代理人邏輯的出現(xiàn)和農(nóng)業(yè)稅費改革以來農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型的宏觀語境有關(guān)系。本文將宏觀層次上的，與農(nóng)政變遷相關(guān)的政治-經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性因素歸納為農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型，這個農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型過程所蘊含的三層機(jī)制構(gòu)成了我們理解地方層次上的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的解釋變量。
組織費用機(jī)制使得地方政府不愿意扶持小農(nóng)戶，而是重新尋找代理人以低成本的方式完成項目任務(wù)。組織費用機(jī)制是說，農(nóng)業(yè)治理的組織費用——維系農(nóng)業(yè)大縣政府系統(tǒng)運作的重要財政收入不再來源于小農(nóng)戶，而是來源于國家的農(nóng)業(yè)項目。正是因為組織費用來源于國家，縣級政府需要接受國家的考核驗收，只有在考核驗收過程中能拿出“無可挑剔”的糧食生產(chǎn)的現(xiàn)場（雙季稻種植面積），才能增加縣級政府入圍“全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣”的競爭力，才有可能獲得產(chǎn)糧大縣獎補(bǔ)資金，這決定了縣級政府在配置涉農(nóng)項目以及財政資金的時候，首先要尋找實施項目任務(wù)的代理人，優(yōu)先保證能夠完成國家的糧食生產(chǎn)考核驗收。那么誰能協(xié)助地方政府以最低的成本、最小的風(fēng)險完成雙季稻生產(chǎn)的項目任務(wù)呢？下面的治理邊界機(jī)制和交易費用機(jī)制分析得出的結(jié)論是，種糧大戶和工商企業(yè)，而不是小戶，是與政府合作完成項目任務(wù)的最佳對象。
治理邊界機(jī)制決定了大戶和工商企業(yè)才有可能在政府的補(bǔ)貼扶持下，幫助政府種植不劃算的雙季稻，增加復(fù)種指數(shù)。從20世紀(jì)90年代中國農(nóng)村的市場化改革以來，政府不斷地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的管控中退出來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，比如農(nóng)資、勞動力、耕地等形成機(jī)制越來越市場化，同時政府對糧食價格的調(diào)控能力也越來越弱。這形成的一個結(jié)果就是，農(nóng)民種糧的收益現(xiàn)在主要取決于市場，而不是政府。所以政府對糧食生產(chǎn)的調(diào)控能力實際上是在不斷下降的，政府已經(jīng)陷入市場的全面包圍之中。進(jìn)而農(nóng)民的生產(chǎn)決策也以市場為導(dǎo)向，以成本收益為依據(jù)。龔為綱和黃娜群（2016）對小戶和大戶的成本收益進(jìn)行計算之后得出結(jié)論：只有大戶和工商企業(yè)才能在政府的補(bǔ)貼下，協(xié)助政府種植雙季稻，小戶即便是有政府扶持和補(bǔ)貼，也難以成為幫助政府種植雙季稻的主力軍。
從交易費用機(jī)制來看，當(dāng)政府面對高度分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時，存在交易費用過高而難以有效治理的問題。在農(nóng)業(yè)稅費改革之后，鄉(xiāng)村組織的治理功能被弱化，導(dǎo)致“國家——基層——農(nóng)民”這樣一個治理體系中，作為連接國家與農(nóng)民節(jié)點的鄉(xiāng)村組織的治理功能被取消，鄉(xiāng)村組織作為節(jié)點維系國家與農(nóng)民之間的制度性關(guān)聯(lián)被取消之后，中國的“三農(nóng)”問題才面臨“市場失靈 + 政府失靈”的雙重困境，在政府失靈的背景下，作為糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府，為了完成保證國家糧食安全的“政治任務(wù)”，只有重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，制造大戶，引資下鄉(xiāng)經(jīng)營種植業(yè)，進(jìn)而在行政力量的主導(dǎo)下推動種植業(yè)的快速轉(zhuǎn)型。
簡而言之，地方政府一方面扶持大戶和企業(yè)來完成糧食生產(chǎn)的政治任務(wù)，政府扶持大戶和企業(yè)打敗小農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)他們的耕地之后，破壞了那些以種糧為生的小農(nóng)戶以及中農(nóng)的生計，加劇了農(nóng)業(yè)的資本化15和農(nóng)民的去農(nóng)化進(jìn)程；另一方面，對于散戶的生產(chǎn)需求不愿意也沒有能力回應(yīng)，從而使得散戶成為財政支農(nóng)資金分配過程中“被遺忘的大多數(shù)”。正是在糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府的行政推動和項目補(bǔ)貼的扶持下，平晚縣的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生快速的變革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系正在迅速調(diào)整，原本以小農(nóng)戶為絕對主體的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)正在被打破，種糧大戶及其聯(lián)合形式的合作社、工商企業(yè)正在快速崛起，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的資本主義化趨勢正在形成。
第四，基于本文的分析，可以得出國家在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中的角色大致可以被歸納為兩方面：
一是直接推動作用。國家在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素全面市場化和鄉(xiāng)村集體組織瓦解的背景下，重新培植與其利益相一致、便于執(zhí)行農(nóng)業(yè)政策的代理人的這一動因，是國家對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的直接推動作用，這是本文試圖論證的核心邏輯。
二是間接推動。本文著眼于從國家干預(yù)的角度解釋2006年農(nóng)業(yè)稅費改革之后中國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程。但這并不意味著我們忽視資本積累、商品化、技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移等因素在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中的作用。這些因素在中國農(nóng)村土地集體所有制的約束下，因為難以獲得大規(guī)模的耕地，規(guī)模經(jīng)營受到阻礙，而正是在國家重新尋找農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政策執(zhí)行的代理人的過程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的枷鎖被打破，商品化、資本積累、技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移等因素長期積累的推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的勢能被釋放，所以國家干預(yù)也為資本積累、商品化、技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移等推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的因素發(fā)揮作用解除了枷鎖。
第五，本文的分析主要是基于湖南省這樣一個中部糧食主產(chǎn)區(qū)而進(jìn)行的。很顯然，湖南省的經(jīng)驗和從中歸納出的結(jié)論不能代表整個中國的實際情況，不過我們選擇湖南省平晚縣作為分析對象有以下優(yōu)勢：首先，湖南省是中國南方水稻生產(chǎn)的最為重要的省份之一。湖南省是中國的糧食生產(chǎn)大省和國家糧食安全政策的實踐對象的重點。進(jìn)而從政策實踐層面來講，湖南省具有典型性，從湖南省所概括的經(jīng)驗，應(yīng)該可以大致反映中國中部經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)業(yè)省份，尤其是水稻生產(chǎn)地區(qū)，國家政策的干預(yù)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間的內(nèi)在邏輯。其次，平晚縣又是湖南省的典型。平晚縣是一個典型的全國產(chǎn)糧大縣，是國家產(chǎn)糧大縣獎補(bǔ)政策和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策實踐的重點對象。另外，和分析經(jīng)濟(jì)作物不同，本文的分析對象主要是水稻生產(chǎn)，因而其結(jié)論也僅僅是反映糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的國家干預(yù)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系。
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《開放時代》2016年第5期
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