【內容提要】本文試圖延續農業政治經濟學領域有關南亞、東南亞農業轉型的研究傳統，側重于從國家干預的視角解釋當前中國農業轉型的邏輯。國家干預塑造農業轉型的具體形態發生在稅費改革前后農業治理體系轉型的大背景下，農業治理轉型表現為政府與市場的邊界、國家與農民的關系以及農業治理的組織費用發生重大變化，這使得以項目化為表現形式、以農業現代化為政策目標的國家干預行為與分散的、數量眾多的小農戶打交道時治理成本高昂，農業管理部門越來越傾向于通過扶持龍頭企業、種糧大戶、家庭農場、合作社等規模經營主體以降低政策執行成本，故而規模經營主體成為國家農業政策的接應主體和政策具體執行的代理人。這個代理人的培育過程，正是中國農業轉型的推進過程。
【關鍵詞】國家干預 農業轉型 家庭農場 資本下鄉
一、 問題與進路
與南亞、東南亞很多發展中國家農業轉型在20世紀七八十年代綠色革命期間就已經大致完成不同，中國的農業轉型姍姍來遲，盡管很多研究認為，這一過程從20世紀80年代“分田到戶”之后就開始啟動（嚴海蓉、陳義緩，2015），但是這一進程的加速則是從21世紀初期農業稅費改革，尤其是十七屆三中全會之后，中央開始出臺政策鼓勵農村土地流轉開始。
那么究竟是什么力量在推動著中國的農業轉型呢？從大的方面而言，學界一般將農業轉型的推動力量歸納為市場（商品化）、國家干預等兩大因素（Hart， 1989；Pincus， 1990）。本文試圖從國家干預的視角，對中國農業轉型的內在邏輯進行分析。進而本文的中心主題就是分析國家干預和農業轉型之間的內在關聯機制，通過結合不同層次的國家干預行為與微觀的農業結構變遷過程，試圖揭示國家干預對農業轉型的作用機制。并在此基礎上，進一步追問，當前國家在農業領域的干預邏輯是怎樣的？這樣一種邏輯和農業轉型之間存在何種內在的關聯性？
在分析問題之前，本文首先對農業轉型的基本概念和學術界的研究脈絡做一個大致梳理。按照伯納（Brenner，1986）的定義，農業轉型是指，農業生產經營方式、土地占有關系、積累與收入分配方式在農村的變化，農業轉型不僅僅是技術變遷的過程，而且涉及到社會關系、生產關系的變化。更具體而言，則是指資本主義生產關系進入農業領域，將傳統的農耕納入到資本主義工業化的農業生產體系下來，進而農業生產成為一個為資本積累服務的部門。在這個過程中，農業領域發生生產關系重構、農民分化、非農化和無產化（Bernstein and Byres， 2001）。那么是什么因素在推動農業轉型呢？學術界主要有兩種答案，也對應著兩種不同的分析進路。
一種研究進路是起源于馬克思的生產關系與階級分析框架。本來農政問題向來就具有深刻的政治屬性，但是農政的經典研究以及后續研究都將國家及其權力結構視為農業經濟過程的外生性變量，這樣一種忽視國家權力和政治的研究路徑導致的一個后果就是，在分析農政變遷的推動力時，過度地將分析視野集中到商品化和技術進步上，進而將農政變遷描繪成為一個線性的，會導致必然性結果的過程（portrays agrarian change as a uniplanar process leading to a determinate outcome）（Hart， 1989；Collier et al.， 1974）。即在分析農政變遷的驅動力中，過于注重商品化和技術、市場化的影響，這樣“商品化、技術進步——生產關系變化、農業結構變遷——農民分化之間就構成線性關系”，甚至是前者決定后者。比如說，關于20世紀70年代的綠色革命的討論中，一些新民粹主義（Neopopulist）傳統的學者認為，綠色革命是導致這些地區在此期間不平等增加和農民分化的主要原因（Palmer， 1997），而另外一些新古典傳統的學者則認為，技術進步的不足是不平等增加的主要原因（Hayami and Kikuchi， 1982）①。
另外還有一種獨特的研究進路就是將國家及其權力結構、國家干預視為農業轉型的內生性變量，注重分析具體的、歷史的經驗語境下農業轉型的多種形態和路徑。這種分析視角認為經典的農政變遷分析框架和經驗現實的距離很大，根據馬克思等經典作家的公式化套路難以刻畫農業轉型的內在邏輯，因為從來就沒有一種普遍的農政分析范式可以概括不同語境下的農業轉型過程。農業轉型過程是嵌入在復雜的、多過程的政治、經濟、文化語境中的，這樣“商品化、技術進步——農業結構轉型和生產關系轉型”這個過程因為加入了國家干預及其權力結構這個中介變量而具有了多種路徑和具體形態。所以要結合具體的經驗過程來分析農政變遷過程。這些研究路徑幾乎無一例外地認為，要將地方層次上農業轉型的經驗過程和宏觀層次上的政治-經濟系統關聯起來，關聯這二者的核心要素是不同層次上的權力結構，國家權力和地方精英在推動農業轉型與農民分化過程中發揮著幾乎是決定性作用，進而農業政策及其執行的具體形態總是受到密切關注。
比如，哈特等人結合東南亞四國在綠色革命期間的農業轉型經驗，認為從純粹的技術進步和商品化角度來分析農民分化和農業轉型的過程是不夠的，應該將國家到地方的權力結構納入到分析框架中，因為國家干預和權力結構作用于技術進步和商品化推進的具體過程和具體形態，影響了農業轉型過程中利益結構的重新調整，以及農民分化的具體形態（Hart， 1989）。
哈特的解釋路徑可以被歸納為代理人邏輯（Pincus， 1990）。其中的內在機制如下：這些東南亞國家在綠色革命期間為了追求在農業部門內外、復雜的、經常是存在相互矛盾的利益（比如技術進步、糧食產量增加、維持糧食低價格、保護城市消費者的利益），需要在農村尋找實現國家意志的代理人。一方面通過這些代理人實現國家的農業改造計劃，另一方面也需要有效控制鄉村社會。進而，農村地方精英，比如大地主、農場主成為國家實施農業改造計劃的代理人，國家對這些地方精英進行農業補貼來調動其積極性，進而農村地方精英成為綠色革命過程中的直接受益者而與國家一拍即合。國家對農村精英階層的這樣一種補貼，改變了農業的階層結構和生產關系，推動了農民無產化，以及農村的貧富分化。可以說，國家對這些農村強勢群體的補貼是推動這些國家農業轉型的決定性的力量，這不僅影響了這些強勢群體進行資本積累的形式，而且其產生的緊張和矛盾成為農業轉型和農村社會分化的重要因素。
目前關于中國農業的資本主義轉型的研究剛剛啟動（Zhang and Donaldson， 2008； Zhang， 2013；陳義緩， 2013），并已經有研究開始注意到國家干預在中國農業轉型過程中的作用。
在張謙（Zhang， 2013）的研究中涉及到農業轉型過程中地方的政治經濟因素，但是他將政府干預作為一種間接的影響機制，即不同的地方政府因為塑造了不同的市場結構類型，而使得農業生產者的生產活動嵌入不同的市場結構，生產者與龍頭企業之間的權力關系不同，有些市場結構中，工商企業處于絕對主導地位，進而形成“公司 + 雇農”的農業結構；而有些地方工商企業的市場壟斷地位較弱，往往需要支付一定的交易成本，其經營模式表現為“公司 + 基地 + 農戶”的訂單農業模式。此文在分析農業轉型的動力機制時，并沒有把國家干預納入分析的中心，即結合厚重的經驗全面展示不同層次的國家干預邏輯及其與農業轉型之間的內在關聯機制。
葉敬忠等（Ye et al.， 2014）、陳義媛（2013）、孫新華（2015）等學者系統地總結了在宏觀的國家政策層面，包括糧食安全政策、土地流轉政策等對家庭農場興起、龍頭企業等工商資本下鄉的推動作用。另外，還有一些研究已經指出國家干預在推動農業轉型過程中的作用，比如中共中央農村工作領導小組辦公室一組副組長趙陽指出，“近兩三年土地流轉加速的主要原因之一便是地方政府的行政推動”（趙陽，2011），也正是因為政府在十七屆三中全會之后對土地流轉的大力干預和對新型農業經營主體的大力扶持，中國土地流轉的規模從2008年以來急速擴大：2006年土地耕地流轉面積只占家庭承包耕地總面積的4.57%，這一比例到2008年為8.6%，2011年上升到17.8%，2013年6月為23.9%，到2014年6月底快速上升到28.8%（Zhang， 2013）。
綜上，已有開拓性研究主要從經驗事實層面揭示在國家干預下規模經營主體正在快速興起，至于國家干預是以何種形態、以怎樣的邏輯驅動農業轉型等重要問題，則有待進一步深化。本文試圖揭示其中的內在機制：中國加入世界貿易組織（WTO）以及農業生產要素全面市場化之后，由于糧食安全依然是治國安邦的首要任務，在這樣的背景下，國家如何保證糧食安全等治理目標的實現呢？在農業稅費改革之前，國家依靠鄉村集體組織動員小規模散戶，而農業稅費改革之后，原來組織散戶的鄉村集體組織瓦解，農民大量外出務工經商。這時國家如何在農村找到執行其農業政策進而實現政策目標的代理人是國家必須考慮的關鍵問題。本研究發現，通過土地流轉塑造大規模經營主體，比如家庭農場和農業工商企業，正是一個國家在農業領域重新尋找接應農業政策代理人的過程，在小規模散戶與國家交易成本無限大的背景下，家庭農場和工商企業正是順應了一系列有關農業現代化、糧食安全的政策執行的需求，而順利地在國家和各級政府的扶持與推動下，成為與國家利益相一致的執行國家農業政策的代理人，這個以新型農業經營主體形式出現的代理人群體的興起過程，正好就是中國農業資本主義的轉型過程。
下面我們以2013年—2014年期間在湖南省平晚縣②長達8個月的田野調研資料進行詳細說明。本文的主要數據來源于這次調查過程中，和小農戶、種養大戶、龍頭企業以及各級政府的訪談。
二、國家干預農業的邏輯變遷：農業治理體系轉型
作為一個后發國家，國家對農業領域的干預從新中國成立初期開始就一直存在，當前國家對農業領域的干預邏輯與農業稅費時代有何不同？為何當前的國家干預帶來了農業的資本主義轉型呢？這是回答國家干預與農業轉型之間關系的前提。下面我們通過引入“農業治理轉型”的概念進入分析。
（一）農業治理轉型的經驗內涵
農業是一個具有準公共品性質的部門，這種公共品性質，既包括糧食作為一種產品所具有的外部性，同時也包括糧食生產過程中，單家獨戶不好辦和辦不好的事情需要以公共品的形式來解決的這樣一種外部性。故農業治理，實際上就是國家通過制定政策和執行政策對農業領域這樣兩重外部性進行治理，并通過實行農業公共服務、農業補貼等手段保證國家糧食安全。
中國農業稅費改革前后，國家治理這樣兩種類型的農業外部性的邏輯發生了巨變，從原來的汲取型農業治理體系，轉變為反哺型農業治理體系。農業反哺是建立在中央財政集權的基礎之上的，大量的農業反哺資金如何進行有效分配呢？為了提高資金使用效率，國家對絕大部分財政資金的分配采取“項目化”的方式，進而中國農業治理體系的制度特征從原來的“集體制”向“項目制”過渡，“農業的項目化治理”成為農業治理的新常態。
簡而言之，自農業稅費改革以來，中國的農業治理體系發生了從“汲取型”到“反哺型”、從“集體制”到“項目制”的轉變，與這樣一種轉變相伴隨的，還有政府與市場的邊界發生動態變化。本文將這些變化歸納為中國農業稅費改革以來的農業治理轉型。
（二）農業治理轉型的邏輯
大體而言，自農村改革以來，尤其是稅費改革以來的農業治理轉型包括以下三層邏輯。
首先是組織費用邏輯③。如果將農業治理體系的構成進行概括的話，那么這個體系應該是由“國家——基層——農民”組成的三位一體。在農業稅費時代，這個治理體系主要是由基層組織代替國家對農業進行治理，也就是說國家對農民的治理是一種間接治理，鄉村組織是農業治理的主體，農業治理的組織費用來源于農民，來源于鄉村組織向農民收取的農業稅費。“三提五統”一方面作為組織費用維系鄉村組織的運轉，另一方面農業稅則作為地方財政支撐縣級政府的運轉。這時，因為組織費用來源于農民，鄉村組織主要是為農民服務的組織。如果我們將“三提五統”以及農業稅費理解為基層政府以及鄉村組織治理農業的組織費用的話，那么正是通過這樣一種組織費用建立了鄉村組織與農民之間的制度性關聯，鄉村組織則利用這樣一種組織費用對農業進行“集體化”治理。
農業稅費改革，徹底取消了原來用于治理農業的組織費用，農業治理的組織費用開始不再來自于農民，而是來自于國家。這導致了農業治理的財政基礎發生了革命性變化，并產生農業治理體系的轉型。因為組織費用不再來源于農民，這就取消了鄉村組織與農民之間的制度性關聯。由于農業治理的組織費用來源于國家，從國家輸入到縣級政府，在這個過程中形成“以縣為主”的農業治理模式。縣級政府（具體的執行機構主要是農業局）對項目資金按照專款專用的原則，在鄉村尋找能與其合作完成項目任務的代理人。地方政府會選擇誰作為落實項目任務的代理人呢？就本研究將要分析的商品糧基地縣的糧食增產項目而言，能協助地方政府完成項目任務，有效而低成本地與農業項目任務對接的只可能是大戶、合作社以及規模化的經營主體，而不是分散的小農戶。
其次是交易費用邏輯。農業稅費改革以及鄉村機構改革，導致原本能夠回應分散小農戶農業生產需求的鄉村組織被破壞，治理功能弱化。賀雪峰認為，以“條條專政”為表現形式的財政專項資金和農業項目，難以和這樣一種分散的小農戶打交道，因為項目制強調“條線”的功能而弱化、解構“塊塊”的功能，這使得科層化的項目組織無法與分散的小農戶對接，因為只有鄉村組織這樣的“塊塊”才能解決常規化的、彌散性的、不規則的小農生產需求，而“條條專政”無法解決這些問題，更無法解決交易過程中的釘子戶問題④。在分配惠農資金方面也遵循同樣的道理，資源無法有效精準分配下去，如果要真正保證財政支農資金的精準性，那就意味著需要一筆很高的交易費用，進而陷入政府與市場的雙重失靈。“與分散小農打交道的交易成本無限大”成為惠農財政資金分配的最大制度性障礙⑤。簡而言之，農業通過項目化方式進行治理之后，地方政府在農業項目與農業經營主體對接時面臨著與分散的小農戶打交道時交易成本無限大的問題。
最后是治理邊界邏輯。自“分田到戶”以來，農業改革可以被歸納為政府治理農業的邊界在逐步收縮，市場邊界在不斷擴張；農業稅費改革以后政府治理邊界的收縮加快，市場化改革的步伐加快，政府能夠直接干預的農業生產要素越來越少。在這樣的背景下，由于保證國家糧食安全依然是國家必須保證的社會公共品，進而如何在讓市場機制配置農業要素的基本前提之下，將農業經濟主體的生產經營活動納入到國家糧食生產規劃當中來，是一個關鍵問題。在農業稅費改革之后，溝通政府與農業經濟主體之間的制度框架就是農業領域的“項目制”，由政府對農業經濟主體進行項目補貼，比如說本文所分析的雙季稻生產補貼，進而彌合政府意志與農業經濟主體追求經濟利潤的張力。
（三）農業治理轉型與農業結構變遷
如果和稅費改革以前以鄉村組織為主體的農業治理模式做一個比較的話，可能就會發現，當前中國的這種通過中央政府出財政專項資金，“以縣為主”（農業局作為其職能部門）的農業公共品供給、農產品產量控制、試圖制造大戶并與大戶對接的模式，不同于原來依靠鄉村組織與小農相對接的模式。原來的治理模式是強調鄉村組織的“綜合治理”，是一種嵌入鄉土社會與小農實際需求的治理模式；現在的農業治理模式，按照項目制的專業分工、專款專用、事本主義的邏輯，解決農業領域特定的具體事物，和“單位制”、“集體制”時代的農業治理體系相比，其治理模式蘊含了較強的現代農業治理的理念。本文把這樣一種從原來面向小農的，以鄉村組織為主體的農業治理模式轉變到現在“以縣為主”，財政來源于中央，以農業項目運作為主要形式的農業治理模式，概括為農業治理的現代轉型。
在這樣一種農業治理體系下，國家如何在農業領域尋找與其利益一致，并能有效接應其政策的代理人，成為新的農業治理體系下的關鍵問題。本文認為，以規模化為突出特征的家庭農場、工商資本等新型農業經營主體是這一農業治理體系轉變過程中的理想代理人，即農業治理轉型需要與之相匹配的農業經營主體與之相適應，進而推動農業經營主體的轉型與農業的資本主義化。下面本文在梳理農業稅費改革以來國家層面的干預政策的基礎上，以湖南平晚縣——一個全國商品糧基地縣的地方經驗過程對這個命題進行闡釋。
三、國家層面的農業干預
農業稅費改革之后，國家層面的農業干預主要表現為以下兩個方面。
一是出臺了推動耕地流轉的政策。在農村勞動力大量外流，農業勞動力老齡化步伐加快的背景下，“誰來種田”成為中央決策的一個重要問題，這直接關系到國家的糧食安全和農業現代化。以十七屆三中全會為重要里程碑，農村耕地大規模流轉拉開序幕。國家通過鼓勵耕地流轉，主要是希望將耕地流轉到種糧大戶、工商企業、合作社，通過這些新型的、規模化的經營主體來遏制農地拋荒，解決“誰來種田”的問題，通過發展規模農業，推動農業現代化、專業化、標準化、資本化。
二是出臺了扶持家庭農場、龍頭企業、合作社等規模經營主體的財政政策。國家對農業領域加大財政轉移支付，大量的農業項目向農業發包，通過農業項目的實施，推動耕地流轉，扶持家庭農場的興起和引導工商資本下鄉。
農業稅費改革之后，大量農業反哺資金的分配采取“項目化”的運作方式，這成為國家干預農業的新常態，國家主要通過農業項目的安排和分配來實現國家意志。自農業稅費改革以來，投向農業領域的財政資金逐年增大，比如2014年國家向“三農”領域的投資高達1.4萬億元，其中，絕大部分投資采取項目化的運作方式。從干預目標來看，這些農業項目可以大致分為三類。
第一種類型是保證國家糧食安全的，這些項目包括新增糧食產能工程、超級產糧大縣獎補、產油大縣獎補、生豬生產大縣獎補、高產創建等項目類型。為了保證國家的糧食安全，中國政府對這些領域的投資額度非常巨大。以產糧大縣獎補項目為例，國家對全國800多個產糧大縣進行財政轉移支付，并重獎糧食產量、播種面積、商品糧供應量的前200個超級產糧大縣，自2005年國家出臺產糧大縣獎勵政策至2013年，中央財政累計撥付獎勵資金達1589.2億元⑥。
下文我們將會以糧食安全項目為例，分析國家干預在基層的實踐，圖1顯示的是2009年—2013年國家財政部對全國超級產量大縣的年度獎補資金。
第二種類型是致力于推動農業現代化、產業化的項目。這些項目，比如現代農業示范區項目、現代農業產業園區項目、農業科技示范園項目等，和第一種類型的項目一樣，一般是投資于產糧大縣等，投資額度一般都非常大。
第三種類型可以看作是為上述兩類項目做配套投資的，一般指向的問題比較具體，是為解決糧食安全、推動農業現代化和產業化做配套和鋪墊的，比如國土綜合整治項目、農業綜合開發項目、小型農田水利項目、農機補貼項目、農技推廣項目等，這種類型的項目主要是解決生產環節單家獨戶不好辦和辦不好的田間公共工程等公共品供給問題。因為與前面兩種類型的項目相比，這些項目投資量相對較小，在地方的項目實踐中，往往被縣政府整合進入前面兩種大型項目中。前面兩種項目經常被地方政府看作是戰略性項目，以此為核心，通過配套第三種類型的專門性項目而搭建農業項目平臺⑦。
國家以農業項目的形式，出臺財政政策扶持家庭農場和工商資本的原因，除了“誰來種田”這樣的問題之外，還有一個重要的原因是農業領域的投資長期不足。長期以來，中國農業領域一直存在投資不足的問題。中國幅員遼闊，農業是一個龐大的產業部門，要解決農業領域的投資問題，不可能全部依靠中央政府的公共財政。所以，當前中國政府在農業領域推行項目制的核心機制在于，中央用農業項目扶持的手段來調動地方政府和工商資本（主要是地方龍頭企業）進行配套投資。
以下文將重點介紹的農業產業化項目為例，中央財政投資1000萬元，中央政府、地方政府、社會資本（包括龍頭企業、家庭農場等）的配套比例為1：2：3，也就是說中央試圖通過1000萬元的項目投資，來推動地方政府和工商企業5000萬元的配套資金投向農業領域，即實現“四兩撥千斤”的效果。地方政府的配套主要以財政配套和項目配套的形式因應項目制的制度邏輯，而工商資本的配套則構成項目運作的主力，龍頭企業一般以項目業主的形式參與農業項目運作。
農業項目的運作過程構成國家干預農業的宏觀政策的主要方面。那么，這些農業項目被發包到鄉村社會，對農業轉型會產生怎樣的影響呢？農業項目在縣、鄉、村這三級政府那里是如何得到執行的？縣、鄉、村三級政府通過農業項目對農業領域進行干預的特征是怎樣的？
下面，我們以農業項目在縣、鄉、村這些基層社會的運作為分析對象，分析基層政府的干預對農業轉型的影響。我們的基本結論是，農業項目在基層社會的實踐，基層政府通過農業項目來干預農業生產，直接推動了家庭農場的興起和龍頭企業下鄉。如果說，中央層面的干預是推動農業轉型的初始動力的話，那么直接推動家庭農場的興起和工商資本的下鄉，是縣、鄉、村這三級基層政府，即基層政府的干預構成推動農業轉型的直接動力。
四、地方經驗：湖南平晚縣的農業轉型
（一）地方情況簡介
湖南省平晚縣是中國中部地區一個比較典型的農業縣，全境總面積383.8萬畝。該縣地處亞熱帶季風濕潤氣候區，四季分明。平晚縣地處五嶺上升和洞庭湖下陷的過渡地帶，即“平晚盆地”北沿。縣內中部丘陵起伏，小塊平原數量星羅棋布。全縣地貌可分為山地、丘陵、平原、盆地四種類型。平晚縣是一個農業大縣，2011年，全縣耕地面積為104.5萬畝，其中水田90.1萬畝，旱地14.4萬畝；農作物播種總面積為257.88萬畝，其中糧食播種面積為152.1萬畝，冬種油菜播種面積為71.5萬畝，棉花播種面積為11萬畝，蔬菜播種面積達12.5萬畝。
2009年之前，平晚縣基本上都是小農戶進行糧食生產，很少有種糧大戶，2008年全縣最大的一個種糧大戶是湖鎮的王長元，政府鼓勵他種了40多畝單季稻。該縣在2003年農業稅費改革之前，雙季稻種植還很普遍，農業稅費改革以后，農業勞動力加速外流，種植雙季稻日益不劃算，所以到2009年左右的時候，全縣的農民絕大部分都像王長元那樣種植單季稻。可以說，2008年成為我們分析平晚縣農業結構轉型的一個起點，因為那個時候還是以小規模農戶為絕對主體的經營結構模式。故事從2009年開始發生變化。
（二）糧食安全項目與家庭農場的興起
平晚縣是中國南方水稻種植區的商品糧基地縣、全國產糧大縣，是保證中國糧食安全的重鎮。在工業化時代，在糧食生產越來越成為地方政府財政負擔的情況下，從2005年取消農業稅費開始，國家為了繼續保證糧食產量不斷增加，不斷加大對平晚縣的財政扶持力度，進而調動地方政府生產糧食的積極性。國家對平晚縣的這些財政扶持，蘊含著國家增加糧食產量、發展現代農業等意志。國家的這樣一種意志在農業稅費改革之后，主要是通過項目制來實現的。很多中國學者的研究也發現，項目制是一種用于體現中央部門意志的制度模式（渠敬東、周飛舟、應星，2009）。
自2009年以來，在平晚縣所有的中央財政轉移專項資金或項目資金當中，產糧大縣專項資金的數量一直是最高的，因而成為平晚縣農業治理的重點，也是爭資跑項的重點。以2009年為例，全縣共引進項目資金 4500多萬元，其中糧食生產先進縣獎勵資金3000多萬元。正因為如此，爭取全國糧食生產先進縣的獎勵，歷年來都是平晚縣治理農業的重頭戲，因而也可以成為我們分析政府治理農業的重點⑧。
要爭取產糧大縣的獎勵資金，就必須在糧食播種面積上下功夫，因為只有播種面積上去了，商品糧的總量和糧食生產的總量才會上去，這成為縣級政府大力發展和推廣雙季稻工作的根本動力。推廣雙季稻，是提高地方政府入圍下一年的全國糧食生產先進縣的核心競爭力。現在的問題是，如何把縣級政府發展雙季稻，爭取產糧大縣獎勵資金的動員和治理過程刻畫出來，以及這個過程所呈現出來的農業項目的運作模式和邏輯，就成為我們理解問題的基礎。
在產量大縣獎補項目中，中央和平晚縣政府的關系是，中央通過項目發包的方式，將項目資金發包給平晚縣政府，同時對平晚縣政府完成項目任務的具體情況、糧食生產的績效進行考核驗收。從2009年開始，農業部和湖南省政府開始加大對產糧大縣的考核力度，不但要求地方政府匯報糧食生產的績效，中央和省級農業部門還要對雙季稻生產的現場進行考核。每年在早稻和晚稻插秧之后，農業部和省農業廳的官員就會在平晚縣委書記、農業局局長等領導的陪同下，開著公車在全縣檢查雙季稻播種情況。平晚縣政府為了應對上級領導的檢查，保證考核能夠順利過關，就必須盡可能多地種植雙季稻。
而究竟是種單季稻還是種雙季稻，是農民的生產決策的事情，農民是通過比較經濟效益來決定究竟是種單季稻還是種雙季稻。所以政府的糧食項目的實施涉及到如何與作為糧食生產主體的農民進行互動的問題。那么地方政府會選擇誰來種雙季稻呢？這是一個委托-代理的問題，即政府需要通過與糧食生產主體建立一個有關糧食生產的合約，政府對糧食生產主體進行一定的項目補貼，進而將農民的生產決策納入到政府的項目實施規劃中來。那么政府會選擇哪些農民來作為執行項目任務的代理人呢？
1. 政府與市場邊界變化，政府要糧與農民要錢的矛盾
在政府與市場的邊界發生動態變化之后，農業生產的絕大部分生產要素按照市場來進行配置，因而決定農民的糧食生產行為是否盈利的不再是政府，而是市場，政府無法通過計劃指令直接干預農民的生產行為。比如說政府現在希望農民種雙季稻，但是生產雙季稻的農資價格、糧食價格、勞動力價格等這些縣級政府都無法控制。平晚縣政府在2009年的時候，也拿“國家糧食安全”等這樣的意識形態話語來給農民做思想工作，但是農民作為一個獨立的經濟主體，他們現在有權按照自己的要求安排耕作制度，他們會選擇種植更為劃算的單季稻。
拙文曾經從成本收益的角度指出⑨，自2000年以后，在中國南方水稻種植區，種植雙季稻對于農民而言是一件不劃算的事情，正因為如此，本地的散戶普遍不愿意種植雙季稻，這與政府要完成種雙季稻的“政治任務”之間存在尖銳沖突。地方政府發現散戶模式無法有效運作之后，在政策設計過程中開始拋棄散戶，而注重發展大戶和引進工商企業下鄉種田了。一方面，通過行政的方式強制性地推動在政府的雙季稻規劃區內的耕地流轉，將耕地流轉到種糧大戶和工商企業的手上；另一方面，從項目資金中安排一部分財政資金出來，給幫助政府種植雙季稻面積在50畝以上的大戶和工商企業150元／畝的補貼，另外還提供集中育秧補貼和農業保險補貼。
大戶種植雙季稻的特點，概括起來有以下兩方面：一方面可以保障糧食產量比散戶種植一季稻要高；另一方面，大戶的種植面積比較大之后，盡管單位面積上的平均畝產量沒有散戶高，但是總體的純收益要遠遠高于散戶。正是這種規模效應，使得大戶種植雙季稻有利可圖（黃宗智、龔為綱、高原，2014；龔為綱，2015）。
所以，地方政府從糧食增產、增加復種指數的角度認為：單家獨戶的單干式已經嚴重制約了當前糧食生產的發展，種植業轉型勢在必行。扶持和培育耕種水田50畝以上和早、晚兩季共種糧100畝以上的大戶是適合本地種植業轉型的理想選擇，也是當前糧食生產穩定發展的迫切需要。該縣從2012年開始規定，對于符合條件的種糧在50畝以上的規模種糧戶種植雙季稻補助150元／畝—200元／畝。這樣地方政府實現了發展雙季稻的目的，而種植大戶也能通過大面積經營的方式獲取利益，這樣政府的意愿和大戶的盈利兩者一拍即合，目前這些大戶已經是平晚縣發展雙季稻生產的主力軍。
2. 交易成本邏輯：大戶是落實糧食項目的理想代理人
上文從農業生產要素的全面市場化、經濟效益的角度分析地方政府扶持種糧大戶、拋棄散戶的邏輯。除此之外，政府扶持大戶的另外一個非常重要的原因在于交易成本問題。上面的分析指出，政府必須給種植雙季稻的主體進行補貼，進而農民“幫助”政府種植雙季稻，地方政府和農民之間存在這樣一個“交易”。
散戶是高度分散和分化的，因為散戶數量眾多，沒有辦法與政府整齊劃一的項目任務相對接，交易成本大，治理成本高，而規模經營的大戶和工商資本則可以大幅度減少交易對象，降低交易成本。所以，縣、鄉、村三級干部對于提高大戶的積極性背后，存在的一個關鍵問題就是政府面對數量眾多而且分散的農戶時，因為交易成本過高而導致的政府失靈，產生這一問題的根源是項目在鄉村運作的過程中無法與分散的小農戶對接。“制造大戶”降低交易費用的機制主要表現在以下幾個方面：
第一層機制就是通過政府干預把散戶的土地流轉給大戶之后，地方政府運作項目時打交道的對象大規模減少，進而導致項目示范區內各個農戶的雙季稻面積的測量、生產過程的監控、生產進度的統一協調、耕作方式的統一、項目資金的撥付等治理成本都大幅度降低。交易對象的減少，通過表2可以清晰地呈現這一問題。表2最有趣的地方在于：為什么“制造大戶”可以降低治理成本，即降低與散戶的交易費用。
從全縣的角度來講，在所列舉的10個鄉鎮當中，大戶流轉的耕地為12098畝，涉及到的農戶數量為3135戶，這3135戶的耕地流轉給66個大戶耕作，很顯然，政府面對的交易對象大幅度減少。縣農業局的技術服務隊如果要與這3135個散戶打交道的話，幾乎是不可能的，但是如果將這3135個農戶的耕地通過土地流轉，轉化成為66個種糧大戶，那么農業局與這66個大戶進行對接則是游刃有余。
而且大戶耕作有利于大戶的步調與政府保持一致，整齊規劃有利于地方政府按照項目考核的要求，在項目資金的約束下“保質”、按時應對項目考核驗收。
第二層機制就是因為將耕地流轉給了大戶，那么在與散戶打交道的過程中可能遇到的“釘子戶”的機會幾乎為零。當政府面臨數量眾多的散戶的時候，出現“不配合的釘子戶”的機會是很大的，釘子戶的一個特征就是抓住政府在推行項目示范片過程中的弱點進行要價，獅子大開口，并引起其他散戶“效尤”，進而大大提升項目的實施成本。將耕地流轉給散戶之后，發生這些事情的概率幾乎為零，政府與大戶的對接，談判的成本很低。
同時散戶存在嚴重分化，家計模式多元化的特征，往往與政府的政策目標難以形成一致。有些散戶因為耕地面積小，而對政策的補貼（比如，種一畝雙季稻補貼150元，或者購買100元的種植業保險返回20%等）不敏感，但是大戶因為種植面積大，對單位面積利益流量的小幅度增加都極為敏感，并具有積極性。
（三）農業產業化項目的運作與工商資本下鄉
在文章的開始，介紹國家層面扶持龍頭企業的干預政策的時候，我們已經介紹過，國家為了通過農業項目引導社會資本投資農業領域，進而出臺了大量扶持龍頭企業的財政政策。現在的問題是，基層政府為什么有動力扶持龍頭企業？他們采取了怎樣的干預措施來扶持龍頭企業？這和龍頭企業流轉耕地、進入農業生產環節，及其資本積累之間是什么關系？下面我們以平晚縣對龍頭企業的扶持政策和農業產業化項目的實踐為例，對此問題進行說明。
縣級政府扶持龍頭企業的原因主要有以下兩個。一是這與政績考核有關系，縣級政府希望通過招商引資推動地方經濟增長。國內生產總值（GDP）在中國一直是政績考核的重要指標。扶持龍頭企業，實際上就是招商引資的主要方面。
第二個原因是和農業項目本身的制度邏輯有關系。來自中央政府的農業項目資金，對于地方政府而言，是一種推動地方經濟發展的重要經濟資源，是國家向地方的一種財政轉移支付，有利于地方經濟增長。所以縣級政府都有很強的積極性去爭取中央財政項目。但是問題在于，正如前文所介紹的那樣，縣級政府爭取中央的財政項目，既需要縣級政府進行財政配套投資，還要有社會資本投資，因為農業領域項目制的一層重要邏輯就是引導社會資本投資農業領域。所以，縣級政府爭取中央農業項目的過程中，總是需要取得地方龍頭企業的合作投資。這樣才能爭取來自中央的農業項目。這是縣級政府之所以要和龍頭企業合作，并扶持龍頭企業的重要原因。
現在的問題是，縣級政府如何扶持農業領域的龍頭企業呢？除了在稅收、信貸方面對龍頭企業進行支持之外，一個重要的方面就是將本地的耕地流轉給龍頭企業作為生產加工的基地。所以，通過政府的行政手段推動耕地流轉，成為縣級政府扶持龍頭企業的一個重要方面。下面以農業產業化項目為例進行說明。
當前中國政府對農業領域進行大規模投資，一個重要目的就是轉變農業發展方式，推動農業的產業化經營，進而提高農業的市場競爭力。以2014年強力推行的現代農業產業園項目為例，該項目以省份為競爭范圍，對于勝出的縣級產業園區，中央財政對每個產業園提供的扶持項目資金為1000萬元，僅僅湖南省2014年就要扶持1000個現代農業產業園，中央財政的這1000萬元主要用于水利基礎設施建設和新技術推廣，而建設現代農業產業園則是一個系統工程，生產環節的公共品投資涉及到農田機耕道建設、水利建設、農業技術推廣、高產優質農產品的引進等方面；在加工環節則涉及到工商企業在加工領域的投資、生產加工線的建設、倉儲建設等方面。生產環節的公共品投資主要由中央涉農項目以及地方財政配套和項目配套完成，而生產加工、農產品存儲等則由企業配套投資完成。
所以，農業產業化項目的一個重要制度邏輯在于，通過中央財政的項目投資來推動地方和工商資本配套投資進入農業領域，即通過中央財政來引導社會資本進入農業領域。這個制度邏輯中蘊含著農業產業化的邏輯，并將國家對基礎設施的投資和工商企業“生產加工線”的投資對接起來，中央財政投資主要用于完善基礎設施，工商資本負責生產加工領域的投資。
問題在于，工商資本為什么有積極性進行配套投資呢？很顯然，動員他們進行投資的一個前提就是，他們的配套投資能夠為資本產生收益。那么，這個項目的實施過程中，工商資本的利益如何與項目的運作實現利益關聯呢？平晚縣地方政府的普遍做法就是，將項目區的耕地從農民手上流轉出來，將項目區打造成為工商資本的生產基地，在生產基地上建立“龍頭企業 + 基地 + 代管戶或者雇農”的經營模式，項目區通過公共財政投資形成的高產糧田并實行新品種優質稻推廣，由納入到公司產業鏈條中的大戶來耕作。
為什么要進行耕地流轉呢？為什么要建立企業的生產基地呢？因為如果是自主經營的、分散的小農戶，那么就無法與意欲進行產業整合的工商資本建立交易關系，因為在這些生產基地推行農業產業化項目計劃，農戶可以根據市場行情來銷售優質稻，不一定非要將優質稻賣給進行了配套投資的工商企業，農民的行動邏輯往往是，合同價格低于市場價格的時候，要賣給市場；合同價格高于市場價格時則賣給工商企業，因此這些工商企業沒有辦法與分散的小農戶之間形成穩定的合約。
進而，地方政府能夠保證工商企業進行配套投資時得到預期收益，調動工商企業進行配套投資的積極性，一個前提條件就是通過行政手段將項目區的耕地流轉出來，流轉給工商企業作為生產基地，或者流轉給愿意與工商企業合作的種糧大戶，種糧大戶與工商企業對接，交易成本相對要低。這就是為什么產業化項目落地時，在案例縣項目區的耕地進一步被地方政府流轉出來的原因。
以平晚縣的西渡鎮和臺源鎮為例，表3顯示，2009年—2012年間，平晚縣政府為實施糧食安全項目已經流轉了5510畝耕地，在這兩個鄉鎮持續推動耕地流轉，形成了很多種糧大戶。
但是從2013年開始，在產糧大縣項目的基礎上，這兩個鄉鎮進一步通過行政力量推動耕地流轉，在項目區的14個村莊，項目計劃從2014年到2016年間進一步流轉7167畝耕地。
因為產業化項目實施過程中存在的一個重大問題就是項目投資的基礎設施如何和企業的投資相對接。企業投資的一個前提就是項目投資能為企業收益增加創造條件。那么如何才能實現這樣一種對接呢？企業和分散的小農戶無法有效建立這樣一種對接。主要的辦法就是，一方面，將項目建設區的耕地流轉出來，作為企業的生產基地，在基地上實行“公司 + 基地 + 農戶”的模式，將農戶的生產經營活動高度嵌入到企業的控制之下；另一方面，是生產基地進行耕地流轉，將耕地流轉給大戶，建立大戶與企業進行對接的模式。
所以我們看到，在農業產業園項目的實施基地，西渡和臺源兩鎮14村的耕地加速流轉。這是從項目制制度邏輯中推導出來的“公司 + 項目基地 + 農戶”的邏輯，以及“公司 + 大戶”的邏輯。之所以這樣，一個重要的原因是工商資本進行了配套的投資，這些配套的投資要和項目的基礎設施投資所產生的效益相對接。企業主要投資于生產加工環節，而政府財政投資主要是強化基礎設施。要保證企業在上游的投資和項目在下游的投資相對接，就必須使得公共財政對基礎設施的投資推動規模化經營，形成公司的生產基地，將這些公共財政投資所產生的生產效益納入到工商資本的產業整合過程中，當分散的小農戶無法被整合進入工商資本的產業鏈條中的時候，唯一的辦法就是進行耕地流轉，建立工商資本的生產基地，或者通過耕地流轉形成大戶與工商資本的對接。
總而言之，農業產業化項目的制度邏輯，就是通過工商資本參與配套投資，形成“產、供、銷、貿、工、農”一體化的產業化模式，所以，實際上就是將分散的小規模經營通過產業化項目，整合進入工商資本的生產鏈條之中。進而在這個過程中推動了農業生產關系的變遷。簡而言之，產業整合的邏輯、耕地流轉的邏輯、大戶的形成邏輯、農業結構變遷的邏輯，都可以從農業產業化項目的制度邏輯中推導出來。這就是農業的項目化治理和農業轉型之間的另一層邏輯關系。
1. 政府扶持與龍頭企業的資本積累
在平晚縣，自2009年以來，承包農業項目的一個重要主體是當地的一個農業企業——湖南省安農農業科技有限公司（以下簡稱“安農公司”）。該企業原來是一個農資經銷企業，從2009年以來通過改組，開始大量涉足該縣農業項目的運作。從2009年開始，在政府的支持下，安農公司在全縣6個鄉鎮流轉耕地，2013年的時候，它在全縣已經流轉的水田大致是3萬畝左右。如果沒有縣、鄉兩級政府的大力推動，安農公司根本就流轉不到耕地。農民之所以不會把耕地流轉給安農公司，一是農民不信任外來人，二是他們擔心安農公司把耕地種壞了。而安農公司也不能強制流轉農民的耕地。
安農公司流轉了這些耕地之后，建立公司的生產基地，在生產基地上實行“公司 + 基地 + 雇農”的辦法，這些雇農一般是安農公司從外村請的代管戶，公司給代管戶提供“套餐服務”，包括提供農藥、種子、化肥、機耕、機插、機收等農資供應和機械服務，雇農主要負責除草、看水以及田間管理，稻谷收割之后直接運往公司，公司按照稻谷的價格，扣除套餐價格⑩，給代管戶支付費用。我們的調研結果顯示，從產前的農資供應、產中的機械服務、產后的稻谷價格中賺取利潤是安農公司從生產環節中獲得利潤的方式。
實際上，從農業生產環節獲取利潤并不是安農公司資本積累的主要來源，安農公司資本積累11的主要來源是政府的各種農業項目扶持。最近幾年公司承包的項目越來越大，在項目承包與實施的過程中，資本迅速擴張，延伸到糧油生產、加工、流通、農資生產與經銷等等各環節。目前，平晚縣的農業生產，已經在該公司的大力推動下，走向以龍頭企業為主導的產業整合。根據筆者的觀察，這樣的情況在整個湖南省都已經非常普遍。
五、農業結構轉型與農民分化
在平晚縣政府的行政推動下，該縣自2009年以來土地流轉全面加速，規模化的家庭農場不斷涌現，而工商資本席卷的耕地規模越來越大。根據官方的統計數據，截止到2013年，全縣90萬畝耕地當中，耕地流轉面積為50.32萬畝，占耕地總面積的56.1%12；農村土地流轉中，耕地轉包面積為27.16萬畝，占耕地流轉面積的54%；耕地轉讓面積為3.44萬畝，占耕地流轉面積的7%；互換面積為0.89萬畝，占耕地流轉面積的1.8%；入股面積為3.5萬畝，占耕地流轉面積的7%；出租面積為14.42萬畝，占耕地流轉面積的28.7%；其它為0.91萬畝，占耕地流轉面積的1.5%。
政府通過行政手段推動的耕地流轉，其主要去向除了安農公司這樣的工商企業之外，另外還有兩個重要去向：一是流向種糧大戶，2013年累計流轉面積為32.08萬畝，占流轉總面積的64%，二是流向專業合作社，2013年累計流轉面積為13.28萬畝，占流轉總面積的26%。目前全縣50畝以下的小規模經營戶為11043戶，50畝至100畝的業主有288個，100畝至500畝的業主有190戶，500畝以上的業主有55戶，其中安農公司總流轉面積為35500畝，富農優質稻合作社流轉面積為5500畝。
政府農業補貼會產生中農瓦解效應。政府通過行政手段推動耕地流轉的直接結果就是本地土地流轉租金水平的上漲。政府針對大戶和企業的補貼則增加了它們的競爭力，推動了大戶和工商企業流轉小農戶的耕地。那些沒有得到補貼的中農和散戶，要么沒有實力支付租金，要么出租金的話，也極大地削弱了其利潤空間而遭遇困境。這樣因為項目補貼，增加了大戶和資本的競爭力，使耕地傾向于集中，那些沒有競爭優勢的中農和散戶被大戶與資本吞并和瓦解13。這個過程表現為：原來很多不需要地租的親戚、朋友之間的自發性的耕地流轉模式被打破，因為那些外出務工的農戶自己不能種田，平時把土地流轉給親戚朋友種，主要是為了田不拋荒，糧食直補歸田主，而農田則交給種田戶耕作，一般不要租金，或者說只需要給田主繳納稅費等等。這樣一種耕地流轉模式，往往是按照血緣、人情關系等來進行流轉，耕地流轉具有很強的嵌入性。但是現在大戶和企業在政府補貼的支持下而愿意出高租金來流轉耕地，那么外出務工或者不方便耕作的農戶，更愿意將耕地有償地流轉給大戶，這樣原來自發的耕地流轉模式被打破，而形成耕地要素市場。那些原來通過親友之間自發的耕地流轉方式而形成的中等規模經營的農戶，因為不愿意支付租金而難以再流轉到耕地，面臨瓦解；或者如果不愿意繳械投降的話，就需要像安農公司和大戶那樣支付地租，使得收益率下降。
簡而言之，因為在產糧大縣項目下的雙季稻生產示范片區內，對大戶和企業進行項目補貼，增強了大戶和企業的競爭力，迅速地打破了原來無租金的親戚朋友之間的“代種模式”和中農模式，耕地從不愿意支付租金的中農手上向愿意支付租金的大戶和企業集中（是因為得到了政府的項目補貼，項目補貼大致可以沖抵租金），那些原來依靠無償的方式流轉親戚朋友耕地的中農的生計模式瓦解。而大戶和企業則在這個過程中增強了其競爭性和擴張性，加快了資本積累14。
六、總結與討論
通過上文的案例分析，我們可以得出以下幾個基本結論。
第一，中國農業稅費改革之后，國家對農業的干預在宏觀上表現為國家制定一系列有利于種養大戶、龍頭企業的農業政策，這些農業政策的意志通過各種類型的農業項目來表達和實現，各級政府通過農業項目對種養大戶和龍頭企業進行扶持；而在微觀的地方干預的實踐過程中，農業項目的落地往往與縣、鄉兩級政府所推動的耕地流轉結合起來。種養大戶和龍頭企業只有依靠政府的力量，將耕地從分散的小農戶手中流轉出來，通過政府大量的項目扶持來進行積累，才有可能發展壯大。所以，在當前的農業轉型過程中，國家干預集中地表現為農業項目的運作和地方政府所推動耕地流轉等事件。
本文試圖通過對這兩個層面的國家干預過程的理解，去分析資本主義化的經營主體——即種養大戶和龍頭企業的產生、興起，及其資本積累的邏輯。正是在國家干預的大力推動下，目前中國農業轉型趨勢表現出以下兩個鮮明特征：一是形成以規模經營主體為主力的農業經營體系；二是工商資本下鄉，并形成以龍頭企業等工商資本為主導的農業產業整合。本文分別以糧食安全項目、農業產業化項目的制度邏輯對農業轉型的這兩個趨勢進行解釋。從上述案例縣兩個農業轉型的特征可以看出，該縣農業正在快速趨向資本主義化。
第二，國家干預與新興農業經營主體的興起之間的相關具體邏輯可以概括為農業政策執行的代理人邏輯。上文的案例分析表明，地方政府通過國家的糧食項目來干預糧食生產是通過在農業生產活動中選擇代理人來實現的，通過在農村選擇能否接應國家糧食生產目標的代理人，來實現國家在農業部門的利益與目標。而調動這些代理人的積極性是通過對他們進行農業補貼和項目扶持來實現的。在農村以散戶為絕對多數的時候，地方政府以行政手段推動耕地向大戶、工商企業和合作社流轉，通過“制造大戶”作為代理人來完成地方政府的雙季稻生產項目。這樣一種國家干預導致的后果就是在農業轉型的過程中，農業領域在結構轉型過程中所產生的利益被地方精英（作為國家政策的地方代理人）所攫取，這些地方精英以大戶或者是進入農業領域的地方工商企業等形式出現。而普通的小農戶則成為這個利益重新調整過程中的犧牲者和利益受損者。
第三，代理人邏輯的出現和農業稅費改革以來農業治理轉型的宏觀語境有關系。本文將宏觀層次上的，與農政變遷相關的政治-經濟系統性因素歸納為農業治理轉型，這個農業治理轉型過程所蘊含的三層機制構成了我們理解地方層次上的農業結構調整的解釋變量。
組織費用機制使得地方政府不愿意扶持小農戶，而是重新尋找代理人以低成本的方式完成項目任務。組織費用機制是說，農業治理的組織費用——維系農業大縣政府系統運作的重要財政收入不再來源于小農戶，而是來源于國家的農業項目。正是因為組織費用來源于國家，縣級政府需要接受國家的考核驗收，只有在考核驗收過程中能拿出“無可挑剔”的糧食生產的現場（雙季稻種植面積），才能增加縣級政府入圍“全國糧食生產先進縣”的競爭力，才有可能獲得產糧大縣獎補資金，這決定了縣級政府在配置涉農項目以及財政資金的時候，首先要尋找實施項目任務的代理人，優先保證能夠完成國家的糧食生產考核驗收。那么誰能協助地方政府以最低的成本、最小的風險完成雙季稻生產的項目任務呢？下面的治理邊界機制和交易費用機制分析得出的結論是，種糧大戶和工商企業，而不是小戶，是與政府合作完成項目任務的最佳對象。
治理邊界機制決定了大戶和工商企業才有可能在政府的補貼扶持下，幫助政府種植不劃算的雙季稻，增加復種指數。從20世紀90年代中國農村的市場化改革以來，政府不斷地從農業生產要素的管控中退出來，農業生產要素，比如農資、勞動力、耕地等形成機制越來越市場化，同時政府對糧食價格的調控能力也越來越弱。這形成的一個結果就是，農民種糧的收益現在主要取決于市場，而不是政府。所以政府對糧食生產的調控能力實際上是在不斷下降的，政府已經陷入市場的全面包圍之中。進而農民的生產決策也以市場為導向，以成本收益為依據。龔為綱和黃娜群（2016）對小戶和大戶的成本收益進行計算之后得出結論：只有大戶和工商企業才能在政府的補貼下，協助政府種植雙季稻，小戶即便是有政府扶持和補貼，也難以成為幫助政府種植雙季稻的主力軍。
從交易費用機制來看，當政府面對高度分散的小農經濟時，存在交易費用過高而難以有效治理的問題。在農業稅費改革之后，鄉村組織的治理功能被弱化，導致“國家——基層——農民”這樣一個治理體系中，作為連接國家與農民節點的鄉村組織的治理功能被取消，鄉村組織作為節點維系國家與農民之間的制度性關聯被取消之后，中國的“三農”問題才面臨“市場失靈 + 政府失靈”的雙重困境，在政府失靈的背景下，作為糧食主產區的地方政府，為了完成保證國家糧食安全的“政治任務”，只有重構農業經營主體，制造大戶，引資下鄉經營種植業，進而在行政力量的主導下推動種植業的快速轉型。
簡而言之，地方政府一方面扶持大戶和企業來完成糧食生產的政治任務，政府扶持大戶和企業打敗小農戶，流轉他們的耕地之后，破壞了那些以種糧為生的小農戶以及中農的生計，加劇了農業的資本化15和農民的去農化進程；另一方面，對于散戶的生產需求不愿意也沒有能力回應，從而使得散戶成為財政支農資金分配過程中“被遺忘的大多數”。正是在糧食主產區地方政府的行政推動和項目補貼的扶持下，平晚縣的農業結構正在發生快速的變革，農業生產關系正在迅速調整，原本以小農戶為絕對主體的農業結構正在被打破，種糧大戶及其聯合形式的合作社、工商企業正在快速崛起，農業生產關系的資本主義化趨勢正在形成。
第四，基于本文的分析，可以得出國家在農業轉型過程中的角色大致可以被歸納為兩方面：
一是直接推動作用。國家在農業生產要素全面市場化和鄉村集體組織瓦解的背景下，重新培植與其利益相一致、便于執行農業政策的代理人的這一動因，是國家對農業轉型的直接推動作用，這是本文試圖論證的核心邏輯。
二是間接推動。本文著眼于從國家干預的角度解釋2006年農業稅費改革之后中國的農業轉型過程。但這并不意味著我們忽視資本積累、商品化、技術進步、農業勞動力轉移等因素在農業轉型過程中的作用。這些因素在中國農村土地集體所有制的約束下，因為難以獲得大規模的耕地，規模經營受到阻礙，而正是在國家重新尋找農業領域政策執行的代理人的過程中，農村土地流轉的枷鎖被打破，商品化、資本積累、技術進步、農業勞動力轉移等因素長期積累的推動農業轉型的勢能被釋放，所以國家干預也為資本積累、商品化、技術進步、農業勞動力轉移等推動農業轉型的因素發揮作用解除了枷鎖。
第五，本文的分析主要是基于湖南省這樣一個中部糧食主產區而進行的。很顯然，湖南省的經驗和從中歸納出的結論不能代表整個中國的實際情況，不過我們選擇湖南省平晚縣作為分析對象有以下優勢：首先，湖南省是中國南方水稻生產的最為重要的省份之一。湖南省是中國的糧食生產大省和國家糧食安全政策的實踐對象的重點。進而從政策實踐層面來講，湖南省具有典型性，從湖南省所概括的經驗，應該可以大致反映中國中部經濟相對落后的農業省份，尤其是水稻生產地區，國家政策的干預與農業轉型之間的內在邏輯。其次，平晚縣又是湖南省的典型。平晚縣是一個典型的全國產糧大縣，是國家產糧大縣獎補政策和農業產業化政策實踐的重點對象。另外，和分析經濟作物不同，本文的分析對象主要是水稻生產，因而其結論也僅僅是反映糧食生產領域的國家干預與農業轉型之間的關系。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《開放時代》2016年第5期
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