“國家政治與權力不是空的，它的真正實現，最終還是要落實到鄉村庶民社會。”[1]正因為如此，鄉村社會自古以來都是立國之本、政權之基。幾千年來，鄉村治理的根本目的有兩個：維持政權和索取資源。其中，維持政權是第一位的，索取資源是為維持政權服務的，但索取資源必須在農民可以容忍的限度之內，否則就會引起農民抵制甚至推翻政權。“不論任何統治如果要加以維持，即使得不到人民積極的擁護，也必須得到人民消極的容忍。”[2]鄉村治理的核心是圍繞土地制度、賦稅制度與戶籍制度等基本制度來規制國家與農民的關系，并據此構建基層組織體系，為鄉村治理目的的實現提供組織保障。自2006年中國取消了農業稅后，鄉村治理的目的和功能發生了根本性變化。由此，新形勢下如何創新農村基層組織體系，就成為一個亟待研究解決的學術話題和實踐議題。
新中國建立初期仍大體保留了民國時期的鄉村治理體制，甚至一些舊的鄉村精英仍被繼續留用。為了清除國民黨政權統治遺留、穩定鄉村社會秩序、鞏固新生政權，政務院迅速推進了政權下鄉工作，先后發布了《區人民政府及區公所組織通則》(1950)、《(行政村)人民政府組織通則》(1950)和《關于人民民主政權建設工作的指示》(1951)等一系列法規政策，并據此構建了兩種類型的農村基層政權組織體制：一是區村制，即在縣以下設立區、村兩級政權組織；二是區鄉制，即在縣以下設立派出機構——區公所，在區公所之下設立鄉政權，不再設立村級政權。在這兩種情形下，“村”和“鄉”分別是不同地區的農村基層政權組織形式。然而，當時仍面臨兩個突出問題：(1)村鄉制仍是建立在土地等生產資料個體所有制或私有制基礎之上的，社會主義基本制度的經濟基礎尚未建立。為此，1951年12月中央開始在農村推進農業社會主義改造(農業合作化運動)，變生產資料私有制為公有制。(2)僅僅靠鄉村基層政權組織的少數干部來組織農民是遠遠不夠的。《中共中央關于第二次全國農村工作會議的報告》(1954)指出：新區約有相當一部分鄉村沒有中共黨員的支部，這種鄉及黨員過少的鄉，均應在社會主義改造運動中積極發展黨員，建立支部。[3]由此，政黨下鄉在農業合作化過程中也同步加速推進。
如果說這一時期農業合作化運動的首要目的是穩定鄉村社會秩序、鞏固新生政權，那么隨著1953年6月過渡時期“一化三改造”總路線的提出，農業合作化運動則又增加了一項更重要的經濟目的，即反哺社會主義工業化建設。在此背景下，隨著集體化進程的深入推進，中央廢止了村鄉制，于1958年正式建立起人民公社體制。它有兩個典型特征。一是三級制，即建立起公社—大隊—生產隊“三級所有、隊為基礎”的政權組織體系，土地等生產資料集體所有，生產隊以自然村為基本單元，是三級制中最基本的產權單位、生產單位、核算單位和組織單元。二是集權化，即建立了以黨為領導核心、黨政經合為一體的高度集權體制。“公社設立黨委，生產大隊設立黨支部，生產小隊設立黨小組，由此形成完善的黨的組織網絡。黨組織、政權組織、經濟組織高度重合，黨的書記全面負責并處于領導核心地位，公社和大隊管委會等組織處于‘虛置狀態’。只有在作為直接生產和核算單位的生產小隊，生產隊長的影響力更大一些。”[4]此外，出于緩解農村人口涌入城市而帶來的壓力以及反哺城市工業化的戰略考慮，1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布實施，由此城鄉二元分割制度化、法制化，農民被固著在農村和土地。
客觀地看，人民公社是一個高度集權的、無所不包的組織體制，在當時取得了良好的治理績效，主要體現在三個方面。一是政權建設。國家人民公社體制和城鄉二元戶籍管理制度將農民固著在土地和農村，同時輔之以高度一體化的意識形態。“共同意識的基本重要性在于它給予公共行政高度的權威。”[5]由此，不僅實現了農村社會秩序和國家政權的穩定，還提高了農民的政權認同度和遵從度。二是經濟發展。一方面，人民公社將分散的農戶生產整合為集體化規模生產，提升了農業生產效率和農民生活水平。“到1980年代分田到戶時，中國絕大多數農民的生活水準較建國前都已改善很多。從人均糧食，到人均壽命和人均受教育年限，都已是建國前的一倍到數倍。”[6]另一方面，國家通過人民公社體制成功地實現了對農業生產剩余的“掠奪式”索取，有力地支援了城市工業化建設。三是公共服務。人民公社通過集體經濟、農民合作經濟和強大的動員能力，有效地履行著教育、醫療、農田水利、植樹造林、社會治安、糾紛調解等多項職能，做到了“農民自己的事情自己辦”。
然而，隨著時間的推移，人民公社體制的問題也日漸凸顯。一是規模效率遞減。在人民公社早期，通過將分散的農戶生產轉變為集體化的規模生產，顯著提高了農業生產的規模效率。但由于缺乏新技術、新設備的投入，農業集體化生產的規模效率出現了天花板效應。二是農民主體性地位缺失。人民公社體制的一個重要目的是索取資源反哺城市工業化建設，除了維持集體運作和農民基本生活需求外，全部剩余上交國家，農民主體性地位缺失，農民的勞動付出與回報失衡，勞動積極性日漸下降，集體生產中磨洋工、偷懶現象普遍。與此同時，國家工業化建設取得了巨大成績，對農村資源索取的依賴性越來越小。“到1980年代初，中國經濟結構已由建國初期農業占60%以上而現代工業產值僅占3%，變成農業只占國民生產總值的不足30%，現代工業產值超過50%，中國已經初步由一個農業國變成了工業國。”[6]由此可見，成功運行20多年后，人民公社體制已基本上完成了其歷史使命，走到了改革的歷史關口。
1978年11月安徽小崗村村民自發開啟了土地承包責任制的改革探索，1980年5月鄧小平肯定了小崗村的做法。由此，以土地承包責任制為中心的農村改革在全國范圍內迅速展開，從根本上瓦解了人民公社體制。一是經濟基礎瓦解。農戶通過承包責任制獲得了土地等生產資料的經營權和收益權，甚至部分集體資產和資源(如林地、湖泊、草原)也通過折價拍賣給農民，人民公社的經濟基礎不復存在。二是組織網絡瓦解。土地等生產資料的承包經營、分田到戶，瓦解了生產隊這一人民公社體制中最基本的組織單元，公社—大隊—生產隊三級制組織網絡瞬間坍塌。三是職能瓦解。經濟基礎和組織體系瓦解的直接后果是，人民公社傳統的經濟制裁和強制手段失效，既無法有效組織生產和分配，也沒有能力提供公共物品和服務。與此同時，隨著農村人口流動性的增大，人民公社的政治統合和意識形態教化功能日漸式微。此時，農村治理出現組織真空，急需構建新的組織形態來替代人民公社的功能。在此背景下，1983年10月中央印發了《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，標志著人民公社體制正式退出歷史舞臺。1987年11月通過的《村民委員會組織法(試行)》明確規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織……鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。”由此，“鄉政村治”體制正式確立。從理論上說，與人民公社體制相比，鄉政村治體制有兩個根本性的變化。一是，“鄉政村治”體制的經濟基礎是分散的、以農戶為基礎的土地承包制。由此引起了賦稅制度的深刻變化，即國家不再依賴行政手段強制性地從村集體進行“掠奪式”資源索取，而是寄希望于農戶在提高自身收益的同時，能夠自覺完成自上而下的各種稅費任務，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。二是，“鄉政村治”體制的組織基礎是鄉鎮政權組織和村民委員會等自治組織，但兩者之間不再是領導與被領導關系，而是全新的支持、指導、幫助與協助關系，以期實現村民自治，填補國家權力退出后的鄉村治理真空。
隨著“鄉政村治”體制的推進，預期中村民自治的良好局面并沒有出現，反而引發了一系列問題。(1)村委會功能式微。雖然《村民委員會組織法》賦予了村委會諸多自治功能，但由于農村集體經濟弱小甚至解體、意識形態功能式微，村委會號召和動員能力下降，公共物品供給嚴重不足甚至停滯。如農田水利年久失修、傳統農村合作醫療解體等。(2)鄉村共謀。以農業稅費征收為例，農業稅費征收是國家自上而下的任務，鄉鎮政府必須完成。人民公社時期國家是向集體征收農業稅費，具有很強的隱蔽性，農民并沒有明顯的“剝奪感”。人民公社解體后，農業稅費不得不直接向農戶征收，這在農民看來就成了“農民負擔”，加之農村公共物品供給出現了諸多問題，農民開始有抵觸情緒；而鄉鎮政府自身不可能單獨完成這一任務，唯一可行的選擇是借助村委會的力量。但由于村委會功能式微，既不愿意也無能力協助鄉鎮政府完成此項任務。在此情況下，鄉鎮就不得不賦予村委會各種“特殊權力”、給村干部各種“好處”，甚至放任村干部的私自加碼；而村干部在利益誘惑下，就通過各種軟硬兼施的方式方法，“動員”農民上交各種稅費，鄉村共謀格局由此形成。鄉村共謀的實質是將村民自治組織“準行政化”，直接后果是國家正式權力的非正式化運作，鄉村干部腐敗嚴重、干群關系緊張、政權認同降低，嚴重威脅著國家政權穩定。(3)社會組織發展停滯。一方面，村干部只關心來自各級政府的好處、無心積極介入村中公共事務治理；另一方面，越來越多的農民選擇外出務工，農村精英流失嚴重。外出務工的農民不僅帶回了財富，也帶回了市場經濟的利益觀念，不斷沖擊著鄉村傳統。在此情況下，傳統群團組織有名無實，更無人牽頭組建新的社會組織，村民無心參與、也不知如何參與村中公共事務。
為了解決日益惡化的干群關系，提高政權認同，2003年國家開始探索以減輕農民負擔為核心的農業稅費改革，2005年12月29日十屆全國人大常委會第十九次會議通過了《關于廢止中華人民共和國農業稅條例的決定》，標志著擁有2600多年歷史的農業稅正式退出歷史舞臺。不僅如此，隨著經濟發展水平和財政收入的迅速提高，國家開始實施反哺農村的一系列惠農政策。中央財政對農村基層組織運轉和社會事業保障力度不斷加大，中央財政“三農”支出由2003年的2144.2億元增加到2014年的12287億元，年均增長22%。至此，國家鄉村治理的功能和手段發生了根本性變化：如果說農業稅取消之前，國家鄉村治理的目的是索取資源以支持工業化建設和維持政權運行，并通過意識形態教化提升農民的政權認同；那么，農業稅取消以后，國家不但不從農村索取資源，反而還通過一系列惠農政策提高農民政權認同。事實上，惠農政策也確實達到了改善干群關系、提升政權認同的目的，農民對國家、對中央產生了空前的感激之情。
然而，隨著農業稅取消和全面放開二孩政策實施，當前農村基層組織運行中出現了新的問題。一是干群關系疏離。征收農業稅和執行計劃生育政策曾經是村委會兩項最主要的任務，為了完成上級委托的任務，也為了獲得來自上級的各種利益，村干部不得不與農民打交道、甚至必須為農民提供基本的生產生活服務(如灌溉、低保)。然而，隨著這兩項政策的終結，村干部不需再與農民打交道，也不再積極介入農民關心的事務，農村基層組織與農民關系日漸疏遠。二是形式化。與取消農業稅和全面放開二孩政策相伴隨的是，壓力型體制下各種惠農政策的“軟件”考核任務(如經濟發展、新農村建設、環境衛生)不斷增多，鄉鎮對村級組織的考核出現了“軟指標的硬指標化”。為了加強對村級組織的控制，鄉鎮對村干部實行坐班制管理、為村干部發放財政工資、要求村級組織工作文檔化，村級組織官僚化、形式化特征日益明顯，對上(鄉鎮)負責、對下(村民)不負責。“隨著稅費的取消，村級組織的治理方式由原來半正式或非正式治理方式向形式化治理方式轉型，村級組織越來越像一級政府行政機關，卻因此成為脫離群眾和鄉土社會的‘懸浮型’組織。”[7]由此，國家與農民的關系不是變得更加緊密，而是變得越來越沒有關系。在此背景下，全國各地結合自身實際，開展了各具特色的農村基層組織創新探索，大體上有兩種做法。
(一)重構農村基層組織體系的行政化模式，典型代表是廣東清遠
2012年清遠開始試點將原“鄉鎮—行政村—自然村”調整為“鄉鎮—片區黨政公共服務站—自然村”的改革探索。具體做法是：在整合原行政村的基礎上設立片區黨政公共服務站，作為鄉鎮的派出機構；原行政村干部按自愿原則，轉為片區黨政公共服務站工作人員，身份屬性是鄉鎮政府的聘用制雇員；片區黨政公共服務站的運作經費和人員經費來源于各級政府對原村級組織的財政補貼；在片區以下以一個或多個自然村為單位，設立村委會、實行村民自治。新設立的村委會運作經費自籌解決，原行政村集體經濟給予象征性補貼。這種模式設置主要基于兩方面考慮：一是原行政村干部待遇低、沒有正式身份，落實上級政策不積極；二是原行政村規模過大，開展村民自治難度大。應當說，這些考慮不無道理，但主要問題有三：一是設立片區黨政公共服務站，作為鄉(鎮)政府的派出機構，與憲法、地方人民政府組織法等法律規定不符；二是縣鄉財政負擔沉重，且官僚機構有自我膨脹的內在動力，“設計官僚機構本是用來解決已經出現的問題，但官僚機構本身往往成為更大的問題”[8]；三是原行政村公共事務不再是村民自治事項，而是轉變為片區黨政公共服務站的職責范圍，且村民自治范圍縮小到自然村，限制了村民民主的層次和范圍。這些都與現行法律的規定和精神相違背，很難得到解決。
(二)完善農村基層組織體系的自治化模式
這種類型的探索比較多，代表性的有：廣州番禺試點“村兩委+村民代表議事制+村民小組”；廣西貴港市“一組兩會”，即在自然村試點“黨小組+戶主(代)會+理事會”；江西九江市試點“行政村兩委+自然村村民事務理事會”。廣州番禺、廣西貴港、江西九江等地試點的共同特點是：遵守《村民委員會組織法》等相關法律的規定和精神，以村民自治為前提，在“鄉鎮—行政村—自然村”的框架內，結合各地實際，或是加強對行政村兩委的監督與制衡，或是做實自然村自治組織，創新村民自治的組織架構和運行機制。自治化模式的優點是：不存在法律障礙，且實施成本低、公民參與度高，比較容易推廣實施。
新形勢下，如何更好地將國家惠農政策落實到農村，讓農民有更高的獲得感；如何調動農村內部力量，讓農民更好地組織起來開展自治，是農村基層組織創新的目標指向和價值歸依。基于此，我們認為農村基層組織創新的重點應集中在四個方面。
(一)切實理順鄉村關系
理順鄉村關系是農村基層組織有效運行的前提，當前應重點做好三方面工作。一是進一步明確鄉村角色定位。農業稅廢止和全面放開二孩政策實施后，鄉鎮政府要加速從管制型向服務型轉變，創新服務“三農”的方式方法。村委會是基層群眾性自治組織，鄉鎮政府要給予指導、支持和幫助，但不得干預村委會依法開展工作。二是科學編制鄉鎮公共服務事項目錄、村委會公共服務事項目錄以及鄉鎮需要村委會協助事項目錄，建立鄉鎮委托村委會事項協商制度，進一步明確和規范鄉鎮、村委會各自的職能范圍和權責邊界，鄉鎮不得隨意將屬于自己的職責任務轉嫁給村委會。三是逐步取消鄉鎮對村級組織的各種“軟指標的硬指標化”考核制度，探索建立村委會和村民民主評議鄉鎮工作制度、村級組織對鄉鎮的反向監督和制約機制。
(二)加強以自然村為基礎的組織網絡建設
重點有二。一是加強自然村自治組織建設。現今看來，當年人民公社體制之所以能夠高效運轉，除去政治權威和意識形態的作用外，其中一個重要原因是它建立在以自然村為基礎的生產隊之上。自然村村民大多是同宗同祖，有著直接的血緣、親緣關系，因此非常容易動員、組織起來，這是中國鄉村社會的最大特點，也是鄉村治理中應該利用的最重要資源。然而，自人民公社體制解體后，自然村在鄉村治理中的重要性被行政村遮掩，自然村自治組織建設一直沒有受到應有的重視。為此，當前應在總結各地自然村自治組織創新有益經驗的基礎上，切實加強自然村自治組織建設。二是加強行政村組織建設。在憲法和村民自治法沒有發生重大變化的情況下，行政村組織創新步伐不應邁得太大(如將行政村徹底行政化)，應重點加強行政村兩委的規范化、透明化建設(如黨務公開、村務公開)；建立健全村民代表議事會等形式的監督組織，形成對行政村兩委的有效監督和制衡。
(三)做大做強集體經濟(合作經濟)組織
發展壯大集體經濟(合作經濟)不僅能夠為農村公共事務治理提供經濟基礎，而且能夠增強村級組織在村民中的凝聚力，更好地動員、組織村民參與公共事務治理。然而，自實行以土地等生產資料承包責任制為中心的農村改革以來，一方面，村集體經濟(合作經濟)組織長期處于癱瘓、半癱瘓狀態，村干部無力作為；另一方面，由于缺乏集體經濟(合作經濟)，導致村干部在公共物品供給上無錢作為，唯一的出路是爭取各級政府的轉移支付資金，這反過來導致財政負擔持續增大。為此，政府應通過政策扶持、項目引入、財政補貼、稅收優惠和技術下鄉等途徑，幫助行政村做大做強具有自身特色的集體經濟(合作經濟)組織，由“輸血式”惠農轉向“造血式”惠農。同時，要實行黨經分離、政經分離，避免政府和行政村兩委對集體經濟(合作經濟)組織的過度干預。
(四)做多做實社會組織
中國有著幾千年的專制傳統，人們習慣于依靠政府和官員，自主參與的意識和能力不高。“我們讓官僚主義者控制了公共服務，那些愿意提供幫助的人反而沒有機會……我們這樣做就損害了我們的公民和社區的信心和能力。我們造成了依賴性。”[9]我們必須認識到農村事務繁雜，僅僅依賴少數幾個鄉村干部是遠遠不夠的，必須通過建立健全各種各樣的社會組織，有效地動員、組織村民參與村中公共事務治理。近年來，政府對發展社會組織的態度逐漸從限制轉向鼓勵，農村社會組織也因之迅猛發展。但我們調研也發現，農村社會組織由于各種原因，大多數有名無實甚至走向解體。目前，農村社會組織主要有兩類：一類是嵌入式社會組織，多是由現任干部或退休干部擔任負責人，有很強的附屬性，村民參與積極性不高，自然很難有效發揮作用；另一類是自主性社會組織，多是由熱心公益事業、有威望的村民擔任負責人，其自治性強、群眾參與積極性高，但由于不善于與基層政府、兩委溝通，發揮作用的空間不大。陶郁、劉明興的研究發現：“兼具嵌入性和自主性的社團，更能反映群眾意見，也更能得到基層政府信任，其意見和建議也更容易得到重視和采納。”[10]這就啟示我們在大力發展農村社會組織過程中，一要保證社會組織的自主性，這是社會組織發生作用的前提和基礎；二要通過恰當的方式適度嵌入社會組織，以形成政府與社會組織之間的良性互動；三要政府通過榮譽表彰、資金補貼、政府購買服務等方式，讓社會組織好做事、做好事、事好做，充分發揮社會組織在農村社會治理中的積極作用。
標題注釋：廣東省“理論粵軍”重大招標項目“廣東縣域社會管理創新研究”(LLYJ1309)；廣東省高等院校人文社會科學項目“基于社會質量的廣東縣域社會管理創新研究——以陽東縣為樣本”(2013WYXM0028)；華南理工大學中央高校基本科研業務費滾動項目“社會建設背景下社會質量評價研究——以廣東社會管理綜合創新試點縣為例”(D214291W)；廣東省“十二五”哲學社會科學規劃項目“廣東非公有制經濟人士代際支持比較研究”(GD15CZZ01)。
參考文獻：
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[9][美]戴維·奧斯本，[美]特德·蓋布勒.改革政府：企業精神如何改革著公營部門.上海市政協編譯組，東方編譯所，譯.上海：上海譯文出版社，1993：28.
中國鄉村發現網轉自：《華南師范大學學報：社會科學版》2016年02期
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