“國家政治與權(quán)力不是空的，它的真正實(shí)現(xiàn)，最終還是要落實(shí)到鄉(xiāng)村庶民社會(huì)。”[1]正因?yàn)槿绱耍l(xiāng)村社會(huì)自古以來都是立國之本、政權(quán)之基。幾千年來，鄉(xiāng)村治理的根本目的有兩個(gè)：維持政權(quán)和索取資源。其中，維持政權(quán)是第一位的，索取資源是為維持政權(quán)服務(wù)的，但索取資源必須在農(nóng)民可以容忍的限度之內(nèi)，否則就會(huì)引起農(nóng)民抵制甚至推翻政權(quán)。“不論任何統(tǒng)治如果要加以維持，即使得不到人民積極的擁護(hù)，也必須得到人民消極的容忍。”[2]鄉(xiāng)村治理的核心是圍繞土地制度、賦稅制度與戶籍制度等基本制度來規(guī)制國家與農(nóng)民的關(guān)系，并據(jù)此構(gòu)建基層組織體系，為鄉(xiāng)村治理目的的實(shí)現(xiàn)提供組織保障。自2006年中國取消了農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村治理的目的和功能發(fā)生了根本性變化。由此，新形勢下如何創(chuàng)新農(nóng)村基層組織體系，就成為一個(gè)亟待研究解決的學(xué)術(shù)話題和實(shí)踐議題。
新中國建立初期仍大體保留了民國時(shí)期的鄉(xiāng)村治理體制，甚至一些舊的鄉(xiāng)村精英仍被繼續(xù)留用。為了清除國民黨政權(quán)統(tǒng)治遺留、穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、鞏固新生政權(quán)，政務(wù)院迅速推進(jìn)了政權(quán)下鄉(xiāng)工作，先后發(fā)布了《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》(1950)、《(行政村)人民政府組織通則》(1950)和《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》(1951)等一系列法規(guī)政策，并據(jù)此構(gòu)建了兩種類型的農(nóng)村基層政權(quán)組織體制：一是區(qū)村制，即在縣以下設(shè)立區(qū)、村兩級(jí)政權(quán)組織；二是區(qū)鄉(xiāng)制，即在縣以下設(shè)立派出機(jī)構(gòu)——區(qū)公所，在區(qū)公所之下設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，不再設(shè)立村級(jí)政權(quán)。在這兩種情形下，“村”和“鄉(xiāng)”分別是不同地區(qū)的農(nóng)村基層政權(quán)組織形式。然而，當(dāng)時(shí)仍面臨兩個(gè)突出問題：(1)村鄉(xiāng)制仍是建立在土地等生產(chǎn)資料個(gè)體所有制或私有制基礎(chǔ)之上的，社會(huì)主義基本制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚未建立。為此，1951年12月中央開始在農(nóng)村推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造(農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng))，變生產(chǎn)資料私有制為公有制。(2)僅僅靠鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織的少數(shù)干部來組織農(nóng)民是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。《中共中央關(guān)于第二次全國農(nóng)村工作會(huì)議的報(bào)告》(1954)指出：新區(qū)約有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村沒有中共黨員的支部，這種鄉(xiāng)及黨員過少的鄉(xiāng)，均應(yīng)在社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)中積極發(fā)展黨員，建立支部。[3]由此，政黨下鄉(xiāng)在農(nóng)業(yè)合作化過程中也同步加速推進(jìn)。
如果說這一時(shí)期農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的首要目的是穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、鞏固新生政權(quán)，那么隨著1953年6月過渡時(shí)期“一化三改造”總路線的提出，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)則又增加了一項(xiàng)更重要的經(jīng)濟(jì)目的，即反哺社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)。在此背景下，隨著集體化進(jìn)程的深入推進(jìn)，中央廢止了村鄉(xiāng)制，于1958年正式建立起人民公社體制。它有兩個(gè)典型特征。一是三級(jí)制，即建立起公社—大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的政權(quán)組織體系，土地等生產(chǎn)資料集體所有，生產(chǎn)隊(duì)以自然村為基本單元，是三級(jí)制中最基本的產(chǎn)權(quán)單位、生產(chǎn)單位、核算單位和組織單元。二是集權(quán)化，即建立了以黨為領(lǐng)導(dǎo)核心、黨政經(jīng)合為一體的高度集權(quán)體制。“公社設(shè)立黨委，生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)立黨支部，生產(chǎn)小隊(duì)設(shè)立黨小組，由此形成完善的黨的組織網(wǎng)絡(luò)。黨組織、政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織高度重合，黨的書記全面負(fù)責(zé)并處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，公社和大隊(duì)管委會(huì)等組織處于‘虛置狀態(tài)’。只有在作為直接生產(chǎn)和核算單位的生產(chǎn)小隊(duì)，生產(chǎn)隊(duì)長的影響力更大一些。”[4]此外，出于緩解農(nóng)村人口涌入城市而帶來的壓力以及反哺城市工業(yè)化的戰(zhàn)略考慮，1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布實(shí)施，由此城鄉(xiāng)二元分割制度化、法制化，農(nóng)民被固著在農(nóng)村和土地。
客觀地看，人民公社是一個(gè)高度集權(quán)的、無所不包的組織體制，在當(dāng)時(shí)取得了良好的治理績效，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是政權(quán)建設(shè)。國家人民公社體制和城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度將農(nóng)民固著在土地和農(nóng)村，同時(shí)輔之以高度一體化的意識(shí)形態(tài)。“共同意識(shí)的基本重要性在于它給予公共行政高度的權(quán)威。”[5]由此，不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)秩序和國家政權(quán)的穩(wěn)定，還提高了農(nóng)民的政權(quán)認(rèn)同度和遵從度。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，人民公社將分散的農(nóng)戶生產(chǎn)整合為集體化規(guī)模生產(chǎn)，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)民生活水平。“到1980年代分田到戶時(shí)，中國絕大多數(shù)農(nóng)民的生活水準(zhǔn)較建國前都已改善很多。從人均糧食，到人均壽命和人均受教育年限，都已是建國前的一倍到數(shù)倍。”[6]另一方面，國家通過人民公社體制成功地實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余的“掠奪式”索取，有力地支援了城市工業(yè)化建設(shè)。三是公共服務(wù)。人民公社通過集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)大的動(dòng)員能力，有效地履行著教育、醫(yī)療、農(nóng)田水利、植樹造林、社會(huì)治安、糾紛調(diào)解等多項(xiàng)職能，做到了“農(nóng)民自己的事情自己辦”。
然而，隨著時(shí)間的推移，人民公社體制的問題也日漸凸顯。一是規(guī)模效率遞減。在人民公社早期，通過將分散的農(nóng)戶生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w化的規(guī)模生產(chǎn)，顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效率。但由于缺乏新技術(shù)、新設(shè)備的投入，農(nóng)業(yè)集體化生產(chǎn)的規(guī)模效率出現(xiàn)了天花板效應(yīng)。二是農(nóng)民主體性地位缺失。人民公社體制的一個(gè)重要目的是索取資源反哺城市工業(yè)化建設(shè)，除了維持集體運(yùn)作和農(nóng)民基本生活需求外，全部剩余上交國家，農(nóng)民主體性地位缺失，農(nóng)民的勞動(dòng)付出與回報(bào)失衡，勞動(dòng)積極性日漸下降，集體生產(chǎn)中磨洋工、偷懶現(xiàn)象普遍。與此同時(shí)，國家工業(yè)化建設(shè)取得了巨大成績，對農(nóng)村資源索取的依賴性越來越小。“到1980年代初，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已由建國初期農(nóng)業(yè)占60%以上而現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)值僅占3%，變成農(nóng)業(yè)只占國民生產(chǎn)總值的不足30%，現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)值超過50%，中國已經(jīng)初步由一個(gè)農(nóng)業(yè)國變成了工業(yè)國。”[6]由此可見，成功運(yùn)行20多年后，人民公社體制已基本上完成了其歷史使命，走到了改革的歷史關(guān)口。
1978年11月安徽小崗村村民自發(fā)開啟了土地承包責(zé)任制的改革探索，1980年5月鄧小平肯定了小崗村的做法。由此，以土地承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村改革在全國范圍內(nèi)迅速展開，從根本上瓦解了人民公社體制。一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)瓦解。農(nóng)戶通過承包責(zé)任制獲得了土地等生產(chǎn)資料的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，甚至部分集體資產(chǎn)和資源(如林地、湖泊、草原)也通過折價(jià)拍賣給農(nóng)民，人民公社的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不復(fù)存在。二是組織網(wǎng)絡(luò)瓦解。土地等生產(chǎn)資料的承包經(jīng)營、分田到戶，瓦解了生產(chǎn)隊(duì)這一人民公社體制中最基本的組織單元，公社—大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)制組織網(wǎng)絡(luò)瞬間坍塌。三是職能瓦解。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和組織體系瓦解的直接后果是，人民公社傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)制裁和強(qiáng)制手段失效，既無法有效組織生產(chǎn)和分配，也沒有能力提供公共物品和服務(wù)。與此同時(shí)，隨著農(nóng)村人口流動(dòng)性的增大，人民公社的政治統(tǒng)合和意識(shí)形態(tài)教化功能日漸式微。此時(shí)，農(nóng)村治理出現(xiàn)組織真空，急需構(gòu)建新的組織形態(tài)來替代人民公社的功能。在此背景下，1983年10月中央印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，標(biāo)志著人民公社體制正式退出歷史舞臺(tái)。1987年11月通過的《村民委員會(huì)組織法(試行)》明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織……鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。”由此，“鄉(xiāng)政村治”體制正式確立。從理論上說，與人民公社體制相比，鄉(xiāng)政村治體制有兩個(gè)根本性的變化。一是，“鄉(xiāng)政村治”體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是分散的、以農(nóng)戶為基礎(chǔ)的土地承包制。由此引起了賦稅制度的深刻變化，即國家不再依賴行政手段強(qiáng)制性地從村集體進(jìn)行“掠奪式”資源索取，而是寄希望于農(nóng)戶在提高自身收益的同時(shí)，能夠自覺完成自上而下的各種稅費(fèi)任務(wù)，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。二是，“鄉(xiāng)政村治”體制的組織基礎(chǔ)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織和村民委員會(huì)等自治組織，但兩者之間不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是全新的支持、指導(dǎo)、幫助與協(xié)助關(guān)系，以期實(shí)現(xiàn)村民自治，填補(bǔ)國家權(quán)力退出后的鄉(xiāng)村治理真空。
隨著“鄉(xiāng)政村治”體制的推進(jìn)，預(yù)期中村民自治的良好局面并沒有出現(xiàn)，反而引發(fā)了一系列問題。(1)村委會(huì)功能式微。雖然《村民委員會(huì)組織法》賦予了村委會(huì)諸多自治功能，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)弱小甚至解體、意識(shí)形態(tài)功能式微，村委會(huì)號(hào)召和動(dòng)員能力下降，公共物品供給嚴(yán)重不足甚至停滯。如農(nóng)田水利年久失修、傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療解體等。(2)鄉(xiāng)村共謀。以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收為例，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收是國家自上而下的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須完成。人民公社時(shí)期國家是向集體征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，具有很強(qiáng)的隱蔽性，農(nóng)民并沒有明顯的“剝奪感”。人民公社解體后，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)不得不直接向農(nóng)戶征收，這在農(nóng)民看來就成了“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，加之農(nóng)村公共物品供給出現(xiàn)了諸多問題，農(nóng)民開始有抵觸情緒；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身不可能單獨(dú)完成這一任務(wù)，唯一可行的選擇是借助村委會(huì)的力量。但由于村委會(huì)功能式微，既不愿意也無能力協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成此項(xiàng)任務(wù)。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不賦予村委會(huì)各種“特殊權(quán)力”、給村干部各種“好處”，甚至放任村干部的私自加碼；而村干部在利益誘惑下，就通過各種軟硬兼施的方式方法，“動(dòng)員”農(nóng)民上交各種稅費(fèi)，鄉(xiāng)村共謀格局由此形成。鄉(xiāng)村共謀的實(shí)質(zhì)是將村民自治組織“準(zhǔn)行政化”，直接后果是國家正式權(quán)力的非正式化運(yùn)作，鄉(xiāng)村干部腐敗嚴(yán)重、干群關(guān)系緊張、政權(quán)認(rèn)同降低，嚴(yán)重威脅著國家政權(quán)穩(wěn)定。(3)社會(huì)組織發(fā)展停滯。一方面，村干部只關(guān)心來自各級(jí)政府的好處、無心積極介入村中公共事務(wù)治理；另一方面，越來越多的農(nóng)民選擇外出務(wù)工，農(nóng)村精英流失嚴(yán)重。外出務(wù)工的農(nóng)民不僅帶回了財(cái)富，也帶回了市場經(jīng)濟(jì)的利益觀念，不斷沖擊著鄉(xiāng)村傳統(tǒng)。在此情況下，傳統(tǒng)群團(tuán)組織有名無實(shí)，更無人牽頭組建新的社會(huì)組織，村民無心參與、也不知如何參與村中公共事務(wù)。
為了解決日益惡化的干群關(guān)系，提高政權(quán)認(rèn)同，2003年國家開始探索以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，2005年12月29日十屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過了《關(guān)于廢止中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例的決定》，標(biāo)志著擁有2600多年歷史的農(nóng)業(yè)稅正式退出歷史舞臺(tái)。不僅如此，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入的迅速提高，國家開始實(shí)施反哺農(nóng)村的一系列惠農(nóng)政策。中央財(cái)政對農(nóng)村基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)事業(yè)保障力度不斷加大，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出由2003年的2144.2億元增加到2014年的12287億元，年均增長22%。至此，國家鄉(xiāng)村治理的功能和手段發(fā)生了根本性變化：如果說農(nóng)業(yè)稅取消之前，國家鄉(xiāng)村治理的目的是索取資源以支持工業(yè)化建設(shè)和維持政權(quán)運(yùn)行，并通過意識(shí)形態(tài)教化提升農(nóng)民的政權(quán)認(rèn)同；那么，農(nóng)業(yè)稅取消以后，國家不但不從農(nóng)村索取資源，反而還通過一系列惠農(nóng)政策提高農(nóng)民政權(quán)認(rèn)同。事實(shí)上，惠農(nóng)政策也確實(shí)達(dá)到了改善干群關(guān)系、提升政權(quán)認(rèn)同的目的，農(nóng)民對國家、對中央產(chǎn)生了空前的感激之情。
然而，隨著農(nóng)業(yè)稅取消和全面放開二孩政策實(shí)施，當(dāng)前農(nóng)村基層組織運(yùn)行中出現(xiàn)了新的問題。一是干群關(guān)系疏離。征收農(nóng)業(yè)稅和執(zhí)行計(jì)劃生育政策曾經(jīng)是村委會(huì)兩項(xiàng)最主要的任務(wù)，為了完成上級(jí)委托的任務(wù)，也為了獲得來自上級(jí)的各種利益，村干部不得不與農(nóng)民打交道、甚至必須為農(nóng)民提供基本的生產(chǎn)生活服務(wù)(如灌溉、低保)。然而，隨著這兩項(xiàng)政策的終結(jié)，村干部不需再與農(nóng)民打交道，也不再積極介入農(nóng)民關(guān)心的事務(wù)，農(nóng)村基層組織與農(nóng)民關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)。二是形式化。與取消農(nóng)業(yè)稅和全面放開二孩政策相伴隨的是，壓力型體制下各種惠農(nóng)政策的“軟件”考核任務(wù)(如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生)不斷增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級(jí)組織的考核出現(xiàn)了“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”。為了加強(qiáng)對村級(jí)組織的控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部實(shí)行坐班制管理、為村干部發(fā)放財(cái)政工資、要求村級(jí)組織工作文檔化，村級(jí)組織官僚化、形式化特征日益明顯，對上(鄉(xiāng)鎮(zhèn))負(fù)責(zé)、對下(村民)不負(fù)責(zé)。“隨著稅費(fèi)的取消，村級(jí)組織的治理方式由原來半正式或非正式治理方式向形式化治理方式轉(zhuǎn)型，村級(jí)組織越來越像一級(jí)政府行政機(jī)關(guān)，卻因此成為脫離群眾和鄉(xiāng)土社會(huì)的‘懸浮型’組織。”[7]由此，國家與農(nóng)民的關(guān)系不是變得更加緊密，而是變得越來越?jīng)]有關(guān)系。在此背景下，全國各地結(jié)合自身實(shí)際，開展了各具特色的農(nóng)村基層組織創(chuàng)新探索，大體上有兩種做法。
(一)重構(gòu)農(nóng)村基層組織體系的行政化模式，典型代表是廣東清遠(yuǎn)
2012年清遠(yuǎn)開始試點(diǎn)將原“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)黨政公共服務(wù)站—自然村”的改革探索。具體做法是：在整合原行政村的基礎(chǔ)上設(shè)立片區(qū)黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)；原行政村干部按自愿原則，轉(zhuǎn)為片區(qū)黨政公共服務(wù)站工作人員，身份屬性是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聘用制雇員；片區(qū)黨政公共服務(wù)站的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)來源于各級(jí)政府對原村級(jí)組織的財(cái)政補(bǔ)貼；在片區(qū)以下以一個(gè)或多個(gè)自然村為單位，設(shè)立村委會(huì)、實(shí)行村民自治。新設(shè)立的村委會(huì)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)自籌解決，原行政村集體經(jīng)濟(jì)給予象征性補(bǔ)貼。這種模式設(shè)置主要基于兩方面考慮：一是原行政村干部待遇低、沒有正式身份，落實(shí)上級(jí)政策不積極；二是原行政村規(guī)模過大，開展村民自治難度大。應(yīng)當(dāng)說，這些考慮不無道理，但主要問題有三：一是設(shè)立片區(qū)黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的派出機(jī)構(gòu)，與憲法、地方人民政府組織法等法律規(guī)定不符；二是縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，且官僚機(jī)構(gòu)有自我膨脹的內(nèi)在動(dòng)力，“設(shè)計(jì)官僚機(jī)構(gòu)本是用來解決已經(jīng)出現(xiàn)的問題，但官僚機(jī)構(gòu)本身往往成為更大的問題”[8]；三是原行政村公共事務(wù)不再是村民自治事項(xiàng)，而是轉(zhuǎn)變?yōu)槠瑓^(qū)黨政公共服務(wù)站的職責(zé)范圍，且村民自治范圍縮小到自然村，限制了村民民主的層次和范圍。這些都與現(xiàn)行法律的規(guī)定和精神相違背，很難得到解決。
(二)完善農(nóng)村基層組織體系的自治化模式
這種類型的探索比較多，代表性的有：廣州番禺試點(diǎn)“村兩委+村民代表議事制+村民小組”；廣西貴港市“一組兩會(huì)”，即在自然村試點(diǎn)“黨小組+戶主(代)會(huì)+理事會(huì)”；江西九江市試點(diǎn)“行政村兩委+自然村村民事務(wù)理事會(huì)”。廣州番禺、廣西貴港、江西九江等地試點(diǎn)的共同特點(diǎn)是：遵守《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律的規(guī)定和精神，以村民自治為前提，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村”的框架內(nèi)，結(jié)合各地實(shí)際，或是加強(qiáng)對行政村兩委的監(jiān)督與制衡，或是做實(shí)自然村自治組織，創(chuàng)新村民自治的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。自治化模式的優(yōu)點(diǎn)是：不存在法律障礙，且實(shí)施成本低、公民參與度高，比較容易推廣實(shí)施。
新形勢下，如何更好地將國家惠農(nóng)政策落實(shí)到農(nóng)村，讓農(nóng)民有更高的獲得感；如何調(diào)動(dòng)農(nóng)村內(nèi)部力量，讓農(nóng)民更好地組織起來開展自治，是農(nóng)村基層組織創(chuàng)新的目標(biāo)指向和價(jià)值歸依。基于此，我們認(rèn)為農(nóng)村基層組織創(chuàng)新的重點(diǎn)應(yīng)集中在四個(gè)方面。
(一)切實(shí)理順鄉(xiāng)村關(guān)系
理順鄉(xiāng)村關(guān)系是農(nóng)村基層組織有效運(yùn)行的前提，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)做好三方面工作。一是進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村角色定位。農(nóng)業(yè)稅廢止和全面放開二孩政策實(shí)施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加速從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新服務(wù)“三農(nóng)”的方式方法。村委會(huì)是基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)村委會(huì)依法開展工作。二是科學(xué)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)事項(xiàng)目錄、村委會(huì)公共服務(wù)事項(xiàng)目錄以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要村委會(huì)協(xié)助事項(xiàng)目錄，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托村委會(huì)事項(xiàng)協(xié)商制度，進(jìn)一步明確和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)各自的職能范圍和權(quán)責(zé)邊界，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得隨意將屬于自己的職責(zé)任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給村委會(huì)。三是逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級(jí)組織的各種“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”考核制度，探索建立村委會(huì)和村民民主評議鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作制度、村級(jí)組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的反向監(jiān)督和制約機(jī)制。
(二)加強(qiáng)以自然村為基礎(chǔ)的組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)
重點(diǎn)有二。一是加強(qiáng)自然村自治組織建設(shè)。現(xiàn)今看來，當(dāng)年人民公社體制之所以能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，除去政治權(quán)威和意識(shí)形態(tài)的作用外，其中一個(gè)重要原因是它建立在以自然村為基礎(chǔ)的生產(chǎn)隊(duì)之上。自然村村民大多是同宗同祖，有著直接的血緣、親緣關(guān)系，因此非常容易動(dòng)員、組織起來，這是中國鄉(xiāng)村社會(huì)的最大特點(diǎn)，也是鄉(xiāng)村治理中應(yīng)該利用的最重要資源。然而，自人民公社體制解體后，自然村在鄉(xiāng)村治理中的重要性被行政村遮掩，自然村自治組織建設(shè)一直沒有受到應(yīng)有的重視。為此，當(dāng)前應(yīng)在總結(jié)各地自然村自治組織創(chuàng)新有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)自然村自治組織建設(shè)。二是加強(qiáng)行政村組織建設(shè)。在憲法和村民自治法沒有發(fā)生重大變化的情況下，行政村組織創(chuàng)新步伐不應(yīng)邁得太大(如將行政村徹底行政化)，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)行政村兩委的規(guī)范化、透明化建設(shè)(如黨務(wù)公開、村務(wù)公開)；建立健全村民代表議事會(huì)等形式的監(jiān)督組織，形成對行政村兩委的有效監(jiān)督和制衡。
(三)做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)(合作經(jīng)濟(jì))組織
發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)(合作經(jīng)濟(jì))不僅能夠?yàn)檗r(nóng)村公共事務(wù)治理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且能夠增強(qiáng)村級(jí)組織在村民中的凝聚力，更好地動(dòng)員、組織村民參與公共事務(wù)治理。然而，自實(shí)行以土地等生產(chǎn)資料承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村改革以來，一方面，村集體經(jīng)濟(jì)(合作經(jīng)濟(jì))組織長期處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，村干部無力作為；另一方面，由于缺乏集體經(jīng)濟(jì)(合作經(jīng)濟(jì))，導(dǎo)致村干部在公共物品供給上無錢作為，唯一的出路是爭取各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金，這反過來導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)持續(xù)增大。為此，政府應(yīng)通過政策扶持、項(xiàng)目引入、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和技術(shù)下鄉(xiāng)等途徑，幫助行政村做大做強(qiáng)具有自身特色的集體經(jīng)濟(jì)(合作經(jīng)濟(jì))組織，由“輸血式”惠農(nóng)轉(zhuǎn)向“造血式”惠農(nóng)。同時(shí)，要實(shí)行黨經(jīng)分離、政經(jīng)分離，避免政府和行政村兩委對集體經(jīng)濟(jì)(合作經(jīng)濟(jì))組織的過度干預(yù)。
(四)做多做實(shí)社會(huì)組織
中國有著幾千年的專制傳統(tǒng)，人們習(xí)慣于依靠政府和官員，自主參與的意識(shí)和能力不高。“我們讓官僚主義者控制了公共服務(wù)，那些愿意提供幫助的人反而沒有機(jī)會(huì)……我們這樣做就損害了我們的公民和社區(qū)的信心和能力。我們造成了依賴性。”[9]我們必須認(rèn)識(shí)到農(nóng)村事務(wù)繁雜，僅僅依賴少數(shù)幾個(gè)鄉(xiāng)村干部是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須通過建立健全各種各樣的社會(huì)組織，有效地動(dòng)員、組織村民參與村中公共事務(wù)治理。近年來，政府對發(fā)展社會(huì)組織的態(tài)度逐漸從限制轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)，農(nóng)村社會(huì)組織也因之迅猛發(fā)展。但我們調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)組織由于各種原因，大多數(shù)有名無實(shí)甚至走向解體。目前，農(nóng)村社會(huì)組織主要有兩類：一類是嵌入式社會(huì)組織，多是由現(xiàn)任干部或退休干部擔(dān)任負(fù)責(zé)人，有很強(qiáng)的附屬性，村民參與積極性不高，自然很難有效發(fā)揮作用；另一類是自主性社會(huì)組織，多是由熱心公益事業(yè)、有威望的村民擔(dān)任負(fù)責(zé)人，其自治性強(qiáng)、群眾參與積極性高，但由于不善于與基層政府、兩委溝通，發(fā)揮作用的空間不大。陶郁、劉明興的研究發(fā)現(xiàn)：“兼具嵌入性和自主性的社團(tuán)，更能反映群眾意見，也更能得到基層政府信任，其意見和建議也更容易得到重視和采納。”[10]這就啟示我們在大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織過程中，一要保證社會(huì)組織的自主性，這是社會(huì)組織發(fā)生作用的前提和基礎(chǔ)；二要通過恰當(dāng)?shù)姆绞竭m度嵌入社會(huì)組織，以形成政府與社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)；三要政府通過榮譽(yù)表彰、資金補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等方式，讓社會(huì)組織好做事、做好事、事好做，充分發(fā)揮社會(huì)組織在農(nóng)村社會(huì)治理中的積極作用。
標(biāo)題注釋：廣東省“理論粵軍”重大招標(biāo)項(xiàng)目“廣東縣域社會(huì)管理創(chuàng)新研究”(LLYJ1309)；廣東省高等院校人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“基于社會(huì)質(zhì)量的廣東縣域社會(huì)管理創(chuàng)新研究——以陽東縣為樣本”(2013WYXM0028)；華南理工大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)滾動(dòng)項(xiàng)目“社會(huì)建設(shè)背景下社會(huì)質(zhì)量評價(jià)研究——以廣東社會(huì)管理綜合創(chuàng)新試點(diǎn)縣為例”(D214291W)；廣東省“十二五”哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“廣東非公有制經(jīng)濟(jì)人士代際支持比較研究”(GD15CZZ01)。
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中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版》2016年02期
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