土地流轉是農業實現規模化、集約化生產的基礎。然而，隨著土地流轉市場的發展，土地成本在農業生產成本中的份額不斷提高，成為我國農產品價格上漲、競爭力下降的主要原因之一。為了深入了解土地流轉過程中土地成本的上升情況，廣東農村政策研究中心組織華南農業大學的學生于2014年7月至8月對東莞、佛山、河源、英德四市以及2015年2月對廣州從化、信宜、雷州、韶關等地區8市11鄉鎮22個行政村進行了土地流轉情況的訪談調查；廣東農村政策研究中心調研組也于2014年8月赴山東曹縣、2014年9月10日赴廣州南沙對土地流轉情況進行了調研，研究發現，隨著土地確權工作的逐步開展，土地流轉的大規模實現，土地成本上升趨勢已不可避免，農業生產成本也會不斷上升，如不采取有效措施，我國農產品的國際競爭力將會進一步下降。
一、土地流轉過程中土地租金不斷上漲
（一）土地流轉不活躍地區租金較低。在廣東河源調研中發現，河源大部分土地流轉還屬于原始狀態，基本是農民私下交易為主。課題組訪談的4個村14戶人家中，有9戶是無償給予，有4戶是每年過年時給予100斤大米或者節假日贈與一些食物，還有1戶是花錢請人幫忙耕種，以防止撂荒。流轉中14戶都是口頭約定，沒有簽訂合同，沒有協商流轉期限，一旦對方需要時便可隨時拿回。這種農民私下的土地流轉幾乎不需要任何成本。在英德調研中，調研組走訪了橫石水鎮4個村，發現當地的種植業早在十幾年前就形成規模，大部分種植戶種植十幾畝甘蔗或者蔬菜等經濟作物。農戶土地流轉均是自發進行的，不需要通過村委會，每畝租金每年約300到600元不等。因此，在農業生產中，土地流轉已經是一種普遍現象，農民自發的土地流轉行為，租金雖低，但并未影響到正常的農業生產和規模化發展。
（二）土地流轉促使土地租金大幅上漲。調研組在山東曹縣了解到，2004年之前農村農地流轉一般是在親友之間，農地流轉價格較低（一般是每畝地每年200斤小麥，甚至沒有）；2004-2010年農地流轉基本上在村集體內進行，農地流轉價格依然較低，一般為每畝地每年300元（農業補貼歸土地轉出戶）；2010年之后大戶和企業對農地的需求不斷增加，農地流轉不再局限于村集體內，農地流轉價格上升顯著，一般為每畝地每年500元，部分地區達到1000元。
調研組在廣州南沙湴湄村（主要種甘蔗和花卉）了解到，2008年，土地租金只有90元/畝，部分土地租用甚至不用錢。2014年漲到2800-3300元/畝，其中對外地人出租3300元/畝，6年間土地租金上漲了35倍左右。
廣東佛山獅山鎮在2012年建立了資產交易平臺，耕地、魚塘、廠房、鋪位等集體物業在交易平臺上招商引資。利用這個交易平臺，將村委會閑置土地聯合起來集中成一大塊，再向農戶或者企業統一招標。采取這種方式以后，土地流轉的租金每年由1500-2000元/畝上漲到4000-5000元/畝。
（三）政府對土地流轉的補貼容易造成虛假流轉，并推高土地流轉租金。為了響應中央政策，鼓勵土地流轉，某些地方政府出臺了一些對于土地流轉的補貼政策，例如東莞市政府出臺了《東莞市農村土地承包經營權流轉試點獎勵辦法（試行）》，對流轉后連片經營面積達30畝以上的流出方和流入方進行補貼和獎勵。土地流出方為農戶的，獎勵標準為每畝200元；土地流出方為村組集體的，獎勵標準為每畝100元；土地流入方的獎勵標準均為每畝100元。廣州市南沙區對擴大規模的土地流入方和流出方各獎勵每年每畝地200元。政府給予土地流轉雙方的補貼政策，盡管在一定程度上促進了土地的流轉，卻容易造成虛假土地流轉現象，并推高土地流轉租金。
二、土地成本占農業生產成本的比重逐年增長
目前，土地成本快速上升，已成為我國大宗農產品生產總成本上漲的主要因素。2001年，我國小麥、水稻、玉米、大豆、棉花的土地成本占總成本的比重分別為12.53%、11.99%、11.92%、19.63%和9.99%；2013年，上升到16.82%、16.79%、19.46%、35.26%和13.84%。在土地成本構成中，流轉租金所占比重上漲較快，從2008年至2013年，我國小麥、水稻、玉米、大豆、棉花的土地流轉租金占土地成本的份額分別增長了3.87、6.98、2.32、11.55和8.15個百分點。2013年，我國小麥、水稻、玉米、大豆和棉花的土地流轉租金分別比2012年上漲了30.44%、21.31%、13.13%、17.56%和16.17%。可見，土地流轉導致的土地租金成本上升正成為我國主要農產品成本上漲的主要推力。
目前，我國主要農產品價格普遍高于國際市場價格，2015年3月，我國大米、小麥、玉米、大豆、食糖的國內價格比國際價格分別高出38.67%、51.96%、55.70%、45.63%、41.30%。土地成本的不斷上漲，勢必導致我國主要農產品的國際競爭力進一步下降。
三、政策建議
（一）切實轉變只有通過土地流轉才能實現規模經營的觀念。目前，各級政府在思想認識上存在一種誤區，把土地流轉作為成立合作社、實現規模經營的必由之路，因此，在農村土地流轉過程中急于求成，導致農村土地流轉出現過快過急現象，亟需有關政府部門進一步加強引導。農業規模經營不僅僅指的是土地要素的集中或積聚式生產經營。只要農業生產性服務市場發達，同樣可以實現農業規模化經營，即“生產外包”與“服務外包”式農業規模化經營，比如北方小麥生產農機服務社會化導致小麥生產規模化。因此，政府部門應充分理解農業規模經營的內涵，不能片面認為土地流轉后，就能實現農業的規模經營，不應強力推動土地流轉，更不能把土地流轉視作一場運動。
（二）謹防強制農民流轉土地的行為。工商資本進入農業通常被作為縣鄉政府“招商引資”工作的一部分，是評價政府部門業績的一個方面，因此，地方政府非常愿意將工商業資本引進農業領域。在土地流轉過程中某些地區的政府成為了主導力量，使“自愿流轉農地”的行為轉變成“強制流轉”。大規模農地流轉往往是“自上而下”進行推動，忽視了農村土地流轉中農民作為土地承包方的話語權。調研組在佛山、東莞實地調查發現，村集體經濟組織通過召開村民會議或村民代表會議的程序，由集體決策決定是否大規模流轉農地。然而，會議遵循少數服從多數的投票規則，極易侵占少數弱勢農戶的利益。因此，應防止部分企業與村集體經濟組織合謀，打著“土地流轉”、“助農增收”等幌子控制大片土地，再以高價反租，抬高土地租賃價格。
（三）高度重視土地流轉補貼政策的負效應。中央多次強調，土地流轉要“充分尊重農民意愿”。近日，習近平總書記強調，土地流轉“不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮”。因此，在土地流轉過程中，要讓農民真正成為土地流轉的主體，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，均應當由承包農戶自主決定，政府不應為片面追求土地大面積流轉而實施補貼政策，而應將有限的財政轉移到有利于提高農業生產效率的道路交通、水利灌溉等基礎設施建設以及先進農業科技的研發與推廣。
執筆人：譚硯文、曾華盛
課題組成員：譚硯文、杜金沛、余建斌、陳志國、曾華盛、陳風波、楊重玉、何帥、王蓓欣
單位：廣東農村政策研究中心
中國鄉村發現轉自：《廣東農村動態》 2015年5月
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