土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模化、集約化生產(chǎn)的基礎(chǔ)。然而，隨著土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，土地成本在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中的份額不斷提高，成為我國農(nóng)產(chǎn)品價格上漲、競爭力下降的主要原因之一。為了深入了解土地流轉(zhuǎn)過程中土地成本的上升情況，廣東農(nóng)村政策研究中心組織華南農(nóng)業(yè)大學(xué)的學(xué)生于2014年7月至8月對東莞、佛山、河源、英德四市以及2015年2月對廣州從化、信宜、雷州、韶關(guān)等地區(qū)8市11鄉(xiāng)鎮(zhèn)22個行政村進行了土地流轉(zhuǎn)情況的訪談?wù){(diào)查；廣東農(nóng)村政策研究中心調(diào)研組也于2014年8月赴山東曹縣、2014年9月10日赴廣州南沙對土地流轉(zhuǎn)情況進行了調(diào)研，研究發(fā)現(xiàn)，隨著土地確權(quán)工作的逐步開展，土地流轉(zhuǎn)的大規(guī)模實現(xiàn)，土地成本上升趨勢已不可避免，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也會不斷上升，如不采取有效措施，我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力將會進一步下降。
一、土地流轉(zhuǎn)過程中土地租金不斷上漲
（一）土地流轉(zhuǎn)不活躍地區(qū)租金較低。在廣東河源調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，河源大部分土地流轉(zhuǎn)還屬于原始狀態(tài)，基本是農(nóng)民私下交易為主。課題組訪談的4個村14戶人家中，有9戶是無償給予，有4戶是每年過年時給予100斤大米或者節(jié)假日贈與一些食物，還有1戶是花錢請人幫忙耕種，以防止撂荒。流轉(zhuǎn)中14戶都是口頭約定，沒有簽訂合同，沒有協(xié)商流轉(zhuǎn)期限，一旦對方需要時便可隨時拿回。這種農(nóng)民私下的土地流轉(zhuǎn)幾乎不需要任何成本。在英德調(diào)研中，調(diào)研組走訪了橫石水鎮(zhèn)4個村，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐姆N植業(yè)早在十幾年前就形成規(guī)模，大部分種植戶種植十幾畝甘蔗或者蔬菜等經(jīng)濟作物。農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)均是自發(fā)進行的，不需要通過村委會，每畝租金每年約300到600元不等。因此，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)是一種普遍現(xiàn)象，農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)行為，租金雖低，但并未影響到正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和規(guī)模化發(fā)展。
（二）土地流轉(zhuǎn)促使土地租金大幅上漲。調(diào)研組在山東曹縣了解到，2004年之前農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)一般是在親友之間，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格較低（一般是每畝地每年200斤小麥，甚至沒有）；2004-2010年農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本上在村集體內(nèi)進行，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格依然較低，一般為每畝地每年300元（農(nóng)業(yè)補貼歸土地轉(zhuǎn)出戶）；2010年之后大戶和企業(yè)對農(nóng)地的需求不斷增加，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不再局限于村集體內(nèi)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格上升顯著，一般為每畝地每年500元，部分地區(qū)達到1000元。
調(diào)研組在廣州南沙湴湄村（主要種甘蔗和花卉）了解到，2008年，土地租金只有90元/畝，部分土地租用甚至不用錢。2014年漲到2800-3300元/畝，其中對外地人出租3300元/畝，6年間土地租金上漲了35倍左右。
廣東佛山獅山鎮(zhèn)在2012年建立了資產(chǎn)交易平臺，耕地、魚塘、廠房、鋪位等集體物業(yè)在交易平臺上招商引資。利用這個交易平臺，將村委會閑置土地聯(lián)合起來集中成一大塊，再向農(nóng)戶或者企業(yè)統(tǒng)一招標(biāo)。采取這種方式以后，土地流轉(zhuǎn)的租金每年由1500-2000元/畝上漲到4000-5000元/畝。
（三）政府對土地流轉(zhuǎn)的補貼容易造成虛假流轉(zhuǎn)，并推高土地流轉(zhuǎn)租金。為了響應(yīng)中央政策，鼓勵土地流轉(zhuǎn)，某些地方政府出臺了一些對于土地流轉(zhuǎn)的補貼政策，例如東莞市政府出臺了《東莞市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點獎勵辦法（試行）》，對流轉(zhuǎn)后連片經(jīng)營面積達30畝以上的流出方和流入方進行補貼和獎勵。土地流出方為農(nóng)戶的，獎勵標(biāo)準(zhǔn)為每畝200元；土地流出方為村組集體的，獎勵標(biāo)準(zhǔn)為每畝100元；土地流入方的獎勵標(biāo)準(zhǔn)均為每畝100元。廣州市南沙區(qū)對擴大規(guī)模的土地流入方和流出方各獎勵每年每畝地200元。政府給予土地流轉(zhuǎn)雙方的補貼政策，盡管在一定程度上促進了土地的流轉(zhuǎn)，卻容易造成虛假土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，并推高土地流轉(zhuǎn)租金。
二、土地成本占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的比重逐年增長
目前，土地成本快速上升，已成為我國大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總成本上漲的主要因素。2001年，我國小麥、水稻、玉米、大豆、棉花的土地成本占總成本的比重分別為12.53%、11.99%、11.92%、19.63%和9.99%；2013年，上升到16.82%、16.79%、19.46%、35.26%和13.84%。在土地成本構(gòu)成中，流轉(zhuǎn)租金所占比重上漲較快，從2008年至2013年，我國小麥、水稻、玉米、大豆、棉花的土地流轉(zhuǎn)租金占土地成本的份額分別增長了3.87、6.98、2.32、11.55和8.15個百分點。2013年，我國小麥、水稻、玉米、大豆和棉花的土地流轉(zhuǎn)租金分別比2012年上漲了30.44%、21.31%、13.13%、17.56%和16.17%。可見，土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的土地租金成本上升正成為我國主要農(nóng)產(chǎn)品成本上漲的主要推力。
目前，我國主要農(nóng)產(chǎn)品價格普遍高于國際市場價格，2015年3月，我國大米、小麥、玉米、大豆、食糖的國內(nèi)價格比國際價格分別高出38.67%、51.96%、55.70%、45.63%、41.30%。土地成本的不斷上漲，勢必導(dǎo)致我國主要農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力進一步下降。
三、政策建議
（一）切實轉(zhuǎn)變只有通過土地流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的觀念。目前，各級政府在思想認(rèn)識上存在一種誤區(qū)，把土地流轉(zhuǎn)作為成立合作社、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的必由之路，因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中急于求成，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)過快過急現(xiàn)象，亟需有關(guān)政府部門進一步加強引導(dǎo)。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營不僅僅指的是土地要素的集中或積聚式生產(chǎn)經(jīng)營。只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)市場發(fā)達，同樣可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，即“生產(chǎn)外包”與“服務(wù)外包”式農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，比如北方小麥生產(chǎn)農(nóng)機服務(wù)社會化導(dǎo)致小麥生產(chǎn)規(guī)模化。因此，政府部門應(yīng)充分理解農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的內(nèi)涵，不能片面認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)后，就能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，不應(yīng)強力推動土地流轉(zhuǎn)，更不能把土地流轉(zhuǎn)視作一場運動。
（二）謹(jǐn)防強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的行為。工商資本進入農(nóng)業(yè)通常被作為縣鄉(xiāng)政府“招商引資”工作的一部分，是評價政府部門業(yè)績的一個方面，因此，地方政府非常愿意將工商業(yè)資本引進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。在土地流轉(zhuǎn)過程中某些地區(qū)的政府成為了主導(dǎo)力量，使“自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地”的行為轉(zhuǎn)變成“強制流轉(zhuǎn)”。大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)往往是“自上而下”進行推動，忽視了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民作為土地承包方的話語權(quán)。調(diào)研組在佛山、東莞實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村集體經(jīng)濟組織通過召開村民會議或村民代表會議的程序，由集體決策決定是否大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)地。然而，會議遵循少數(shù)服從多數(shù)的投票規(guī)則，極易侵占少數(shù)弱勢農(nóng)戶的利益。因此，應(yīng)防止部分企業(yè)與村集體經(jīng)濟組織合謀，打著“土地流轉(zhuǎn)”、“助農(nóng)增收”等幌子控制大片土地，再以高價反租，抬高土地租賃價格。
（三）高度重視土地流轉(zhuǎn)補貼政策的負效應(yīng)。中央多次強調(diào)，土地流轉(zhuǎn)要“充分尊重農(nóng)民意愿”。近日，習(xí)近平總書記強調(diào)，土地流轉(zhuǎn)“不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮”。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中，要讓農(nóng)民真正成為土地流轉(zhuǎn)的主體，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，均應(yīng)當(dāng)由承包農(nóng)戶自主決定，政府不應(yīng)為片面追求土地大面積流轉(zhuǎn)而實施補貼政策，而應(yīng)將有限的財政轉(zhuǎn)移到有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的道路交通、水利灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及先進農(nóng)業(yè)科技的研發(fā)與推廣。
執(zhí)筆人：譚硯文、曾華盛
課題組成員：譚硯文、杜金沛、余建斌、陳志國、曾華盛、陳風(fēng)波、楊重玉、何帥、王蓓欣
單位：廣東農(nóng)村政策研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《廣東農(nóng)村動態(tài)》 2015年5月
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