脫貧攻堅完成后，中國歷史性地解決了現有標準下的絕對貧困問題。中央設置了五年過渡期，主要任務是鞏固脫貧攻堅成果、防止規模性返貧，并在拓展提升的基礎上逐步與鄉村振興戰略有效銜接。政策銜接的重點是從穩定消除絕對貧困到不斷緩解相對貧困或解決低收入問題，最終促進共同富裕的實現。
1、防止返貧是解決農村低收入問題的基礎
脫貧攻堅的目標是徹底解決絕對貧困問題，也就是滿足人們在吃、穿、住、義務教育、基本醫療和安全飲水等方面的基本需求。低收入問題從理論上講屬于相對貧困的范疇，核心是差距問題。消除絕對貧困就是解決人的基本生存需求，為進一步發展創造條件。低收入問題更多的是發展問題，主要通過提升發展能力和內生動力，以更快的速度提高收入水平和生活質量，從而不斷縮小收入和其他方面的差距。解決低收入問題是共同富裕的核心問題，因為只有不斷縮小城鄉、區域和人群之間的差距，才能真正實現共同富裕目標。
穩定消除絕對貧困，為低收入問題的解決創造了有利條件。只有脫貧人口不為基本生存問題發愁，才能把更多資源用于發展能力的提升。只有脫貧人口不再面臨返貧的風險，生活水平不斷提升，內生發展意愿和動力才能不斷增強。脫貧攻堅成果鞏固的過程大幅度改善了脫貧地區的生產生活條件，支持了一批特色產業的發展，為低收入人口增收和提供有效的公共服務創造了基礎條件。脫貧攻堅和消除絕對貧困的經驗也為解決低收入問題提供了有益的借鑒。
2、解決農村低收入問題的難點
解決低收入問題或緩解相對貧困本質上就是要不斷縮小收入和生活質量的差距，也意味著低收入群體需要以更快的速度發展。現實狀態是低收入人口發展能力不足，低收入問題的解決依然面臨巨大的挑戰。
低收入家庭和人口創收能力差。一部分有勞動能力的低收入家庭所從事的主要是小規模的農業生產，專業化程度低，技術水平不高，生產效率低下，加上生產規模小，總的收入水平非常有限。這樣的低收入家庭往往也會有個別成員從事不穩定的非農活動（打零工），來補充家庭的收入，但工作機會不多且極不穩定，對家庭的總收入只能起到有限的補充作用。這部分家庭是低收入群體的主體，是發展性幫扶政策的主要對象。另一部分低收入家庭缺乏勞動能力，要么以老年人為主，要么主要勞動力因病因殘喪失或部分喪失勞動能力，要么孩子多導致家庭撫養比過高，甚至有部分家庭這三種情況同時存在。這些缺乏勞動能力的家庭的收入主要以社會保障為主，少量的農業收入作為補充。這些家庭收入低，支出還較多，生活困難，是防返貧的主要對象。
低收入家庭和人口面臨的風險因素多。由于區域發展的不平衡，低收入家庭更多地集中在脫貧地區或欠發達地區。這些地區自然災害更多，對以農業為主的低收入家庭收入影響較大。收入越低的家庭應對風險的能力越弱，從而加大了災害的影響。健康風險是低收入家庭面臨的最大風險因素，因病因殘會導致家庭收入驟減，支出大增，嚴重影響家庭的發展能力。由于低收入家庭生產規模小并以傳統的糧食和經濟作物為主，市場風險對他們的影響相對較小。但市場風險可能導致部分從事專業化特色產品生產的中低收入家庭收入大幅度減少，從而陷入低收入的困境。
低收入家庭物質資本和人力資本積累不足。一方面，收入長期偏低的家庭沒有能力積累資產，表現為住房條件差，基本沒有生產性物質資本，只有簡單的耐用消費品，更沒有大額的存款等金融資產。物質資本缺乏的主要后果就是沒有抗風險能力，一旦遇到自然、人身、市場等方面的風險就會陷入困境，無力應對，收入和生活水平進一步下降，陷入低收入陷阱。另一方面，長期的低收入和公共服務的缺失也使低收入家庭人力資本積累不足。人力資本的積累是靠家庭和公共的人力資本投資來獲取的，收入低的家庭沒有能力對孩子的教育進行持續的投資（如把孩子送到更好的學校），也沒有能力和意識對健康進行投資，而脫貧地區或欠發達地區的教育和醫療服務水平低進一步影響了這些地區低收入人口的人力資本積累。低水平的人力資本不僅影響當前的生產效率，是低收入家庭只能從事小規模傳統農業生產和不穩定就業的主要原因，更會通過下一代使低收入狀況出現代際傳遞，使家庭的長期發展能力受到嚴重影響。
低收入人口內生動力欠缺。一旦一個家庭長期陷入貧困和低收入狀態，就會產生心理上的負向激勵效應。長期的低生活質量，自我努力也很少看到改變，必然導致信心的喪失，逐步走向只顧眼前、不考慮長遠的心理狀態。低收入人口恰恰比其他人群面臨更多的生活壓力，也更難考慮長遠發展的問題。因此，內生發展動力不足是低收入人口一個比較普遍的心理和精神狀況，需要長期的應對策略。
3、如何構建常態化幫扶機制
低收入問題關系到共同富裕目標的實現，而解決低收入問題面臨的挑戰甚至大于消除絕對貧困面臨的挑戰。畢竟絕對貧困的標準相對較低，主要解決的是基本生活問題。具體要求是收入超過絕對貧困線，穩定解決“兩不愁三保障”問題。低收入問題主要是發展問題，需要解決低收入人口發展能力不足和發展過程中面臨的限制因素，并最終能以更快的速度發展，從而達到縮小差距，實現共同富裕的目標。因此，建立低收入人口常態化幫扶機制十分必要，沒有有效的幫扶機制和政策，能力弱和內生動力不足的低收入人口只會發展得更慢，從而導致差距擴大。要建立起可持續的常態化幫扶機制，需要做好以下三方面的工作。
一是低收入人口的界定和識別。要對低收入人口進行幫扶，就必須有明確的對象，否則政策就難以落實，效果就會大打折扣。脫貧攻堅和精準扶貧的經驗充分證明了這一點。既然低收入問題是發展問題，對低收入人口的界定就不能過于狹窄，更不能局限于社會保障的人群。農村低收入人口的基本定義是發展受到各種限制的家庭和人群，收入低是主要的結果。低收入人口的識別需要用多維度的指標，并且要更加側重于發展性指標。識別的人口規模不能太少，否則對少量人口的幫扶不會起到顯著縮小差距的作用。歐洲國家在相對貧困視角下，識別的相對貧困人口比例一般都在10%-20%之間。考慮到我國的發展階段和財政能力，低收入人口的比例建議在10%左右。
二是構建以發展性政策為主的幫扶政策體系。對低收入人口進行幫扶的主要目標是增強其發展能力和內生發展動力，促進低收入群體以更快的速度發展，從而達到縮小收入和生活質量差距的目的。幫扶政策圍繞低收入家庭和人口展開，以長期增強發展能力和內生動力的政策為主。
在增收方面，重點放在提高工資性收入和資產性收入。考慮到規模化、專業化生產是農業和農村產業現代化的必然方向，新型經營主體必然占據主導地位，低收入家庭的小規模經營活動將難以與之競爭。將低收入家庭和人口培育成現代經營主體的可能性也比較小，穩定就業才是低收入家庭增收的主要來源。因此，需要實施農村低收入家庭就業優先策略。這就需要為低收入家庭的勞動力提供技能培訓、就業指導和服務、優先提供就業崗位等方面的幫扶。脫貧攻堅和鞏固成果期間在穩崗就業方面已經有比較成熟的經驗可以借鑒。支持利用低收入家庭的土地、宅基地、房屋等資產，通過有償轉讓和合作經營的方式獲取更多的資產性收入也是重要的幫扶政策。對于暫時沒有勞動能力的低收入家庭和有特殊困難的低收入人口，支持的重點是綜合性社會保障。以低保為主的收入保障的面不能過寬，但保障水平要足夠，從而使這些特殊群體的生活水平能同步提高。
在人力資本培養方面，重點放在低收入家庭兒童發展上。首先是對低收入家庭兒童的早期發展進行干預。國內外大量的研究顯示，對兒童發展投資越早，收益率越高。世界銀行在發展中國家的研究表明，每1美元兒童發展早期投資將帶來2-5美元收益。我們在西部地區的研究也表面，幼兒園的經歷對兒童短期和長期的認知和非認知能力都會產生重要的影響。政策支持的重點包括：對低收入家庭孕產婦關鍵營養素的補充和優生優育的指導，對0-3歲嬰幼兒的定期家訪輔導（中國發展基金會在貴州、新疆等地有成功的實踐），對農村3-6歲兒童普惠幼兒園教育的支持等。其次是提高農村義務教育的質量。通過“普九”和脫貧攻堅，義務教育階段有學上的問題已經徹底解決，未來主要的問題是如何提高教育質量，使低收入家庭的孩子能夠學到相應的知識并提高非認知能力。提高農村學校教育質量的重點是師資，支持政策的重點應該向培養和引進高質量教師方面傾斜。同時支持農村學校的信息化建設，充分利用現代信息技術（如遠程教育、同步課堂等）來解決農村優秀教師缺失的問題。再次是繼續和完善脫貧攻堅時期實施的對貧困家庭高中生和職高生的教育支持政策，對低收入家庭的高中和職高階段的學生免除學費并提供生活補助。最后是對低收入家庭高等教育階段的學生也提供必要的支持。對低收入家庭兒童人力資本的培育將是從根本上解決低收入問題代際傳遞的最經濟有效的途徑。
在風險防范方面，重點是加強醫療衛生保障和保險政策的支持。首先是在借鑒脫貧攻堅期間健康扶貧政策的基礎上，強化低收入人口的基本醫療保險和政策性大病保險，并對醫保的自付部分給與適當的支持。其次是實施低收入人口大病住院和慢性病救治的優惠政策（如免押金、一站式結算、慢性病簽約服務等）。再次是加強鄉村兩級醫療服務機構建設，進一步提高醫療服務的質量。最后是對低收入家庭的經營和就業活動提供保險支持（如完全成本保險和收入保險、工傷保險和人身保險等）。
在內生動力培養方面，重點是鼓勵低收入人口的參與并提供激勵。內生動力的培養是一個緩慢的過程，主要通過鼓勵低收入人口的參與并在“干中學”的過程中增強能力和信心。只要不斷讓低收入人口感覺到努力就會有結果，努力就會獲得更高的收入和過更好的生活，他們的信心和動力就會不斷增強。脫貧攻堅和鞏固成果期間采用的積分制、道德銀行、紅黑榜、穩崗就業補貼等鞭策激勵措施在低收入人口常態化幫扶中應該借鑒和發揚。同時要防止過度福利化的政策（如泛化的低保、變相發錢的產業獎補、公益崗位、資產收益等）導致的負向激勵。
三是構建能夠使政策落地的幫扶組織體系。提高低收入人口的發展能力需要各級政府、多個部門和社會各界的參與和多方面的政策支持，這就需要一個分工和責任明確的幫扶組織體系。借鑒脫貧攻堅的經驗，延續中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制是必要的，五級書記一起抓也是政策落地的根本保證。同時，這些政策需要相互配合才能發揮更大的效果，良好的協作機制才能起到事半功倍的作用。這就需要一個跨部門的協調機構來統籌安排對低收入人口的幫扶工作。
作者系中國人民大學農業與農村發展學院教授；中國鄉村發現網轉自:農村金融研究
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