科斯被視為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖。一些人成功地將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)教條化，并在中國(guó)傳播和影響政策。這一經(jīng)濟(jì)學(xué)教條歸結(jié)起來(lái)是，當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定清楚后市場(chǎng)可解決一切問(wèn)題。以家庭承包責(zé)任制和土地“三權(quán)分置”代表的兩輪農(nóng)村改革，正反映了最近三十多年以來(lái)的“產(chǎn)權(quán)+市場(chǎng)”的中國(guó)農(nóng)村改革主導(dǎo)思路。
一、上一輪農(nóng)村改革中的“產(chǎn)權(quán)神話”
先從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制講起。上世紀(jì)八十年代初，我國(guó)農(nóng)村開始實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，正式打破人民公社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理體制。這場(chǎng)改革在各類教科書中大體被一句話概括為，通過(guò)賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利而激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。改革之前，農(nóng)民在生產(chǎn)隊(duì)這樣的集體單元下從事生產(chǎn)活動(dòng)，存在集體組織監(jiān)督成本高、農(nóng)民勞動(dòng)積極性不高的問(wèn)題，因此有可能出現(xiàn)農(nóng)民出工不出力的情況。社會(huì)上流行的觀點(diǎn)是，改革開放之前普遍吃不飽問(wèn)題是由農(nóng)民自己在生產(chǎn)隊(duì)勞動(dòng)時(shí)普遍“磨洋工”造成的。安徽小崗村農(nóng)民曾敢為人先地進(jìn)行了包產(chǎn)到戶，并且這一做法很快被全國(guó)農(nóng)民學(xué)習(xí)，迎來(lái)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)糧食的大幅增產(chǎn)，迅速解決了幾千年來(lái)都沒有徹底解決的農(nóng)民餓肚子問(wèn)題。
有人將上面這個(gè)幾乎童叟皆知的觀點(diǎn)，形容為“人有多大膽，地有多高產(chǎn)”的新時(shí)期翻版。意思是說(shuō)，將八十年代初期的糧食增產(chǎn)歸結(jié)為制度調(diào)整下的勞動(dòng)積極性提高，認(rèn)為是經(jīng)營(yíng)體制變化尤其是土地制度改革就帶來(lái)農(nóng)村情況變化，是不科學(xué)的，還要注意到制度改革之外因素對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)情況改善所起到的作用。比如通過(guò)農(nóng)業(yè)學(xué)大寨所改善的農(nóng)田水利條件，對(duì)七十年后期以來(lái)的糧食增產(chǎn)的作用，以及七十年中后期以來(lái)國(guó)內(nèi)化肥生產(chǎn)能力提升與化肥進(jìn)口所帶來(lái)的效應(yīng)。
不可否認(rèn)，在一定的條件下確定產(chǎn)權(quán)有利于提高經(jīng)濟(jì)效率。然而沒有水利和化肥，愣是光有勞動(dòng)積極性，無(wú)論如何也是種不出糧食高產(chǎn)。并非解決產(chǎn)權(quán)問(wèn)題就可以提高經(jīng)濟(jì)效率，提高經(jīng)濟(jì)效率也并非必須通過(guò)改變產(chǎn)權(quán)形態(tài)來(lái)實(shí)現(xiàn)。就拿農(nóng)業(yè)的例子來(lái)說(shuō)。近兩年我們?cè)谌珖?guó)的農(nóng)墾系統(tǒng)展開調(diào)查，發(fā)現(xiàn)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)情況普遍比農(nóng)村高，而且有些農(nóng)場(chǎng)在糧食單產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本控制、農(nóng)業(yè)機(jī)械化率、先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)利用程度、農(nóng)產(chǎn)品安全保障等方面，比農(nóng)村要高出很多。其原因在于，有很多農(nóng)場(chǎng)并沒有走八十年代農(nóng)村一直深化推進(jìn)的產(chǎn)權(quán)改革道路，甚至還有一些農(nóng)場(chǎng)堅(jiān)持統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的集中生產(chǎn)方式。我們到東北國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)參觀，當(dāng)?shù)厝蓑湴恋卣f(shuō)，我們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比要美國(guó)先進(jìn)的多。
農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)狀況好，基礎(chǔ)是將統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)落到實(shí)處。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)跟其他很多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣，具有外部性。八十年代的中央文件將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中存在外部性的活動(dòng)，稱作為“一家一戶辦不好和不好辦”的事情。例如，農(nóng)田水利就是典型的一家一戶辦不好和不好辦的事情。因?yàn)槠渌说拇畋丬囆袨闀?huì)降低你私人投資建設(shè)渠道或者其他公共設(shè)施的動(dòng)力，但是離開公共水利條件，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又很難完成。在一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的情況下，人人想搭便車，就造成人人都等著其他投資不得而陷入生產(chǎn)困境。天下難得免費(fèi)的午餐。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在外部性的活動(dòng)遠(yuǎn)不止農(nóng)田水利，包括統(tǒng)防統(tǒng)治、機(jī)耕道維護(hù)、先進(jìn)技術(shù)推廣、新品種試種等，都屬于一家一戶辦不好和不好辦的事情。
自八十年代以來(lái)，農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)體制改革一直在產(chǎn)權(quán)改革方面著力，一直以來(lái)的土地政策改革，歸根結(jié)底是要讓農(nóng)民種地吃上“定心丸”。背后的理論基礎(chǔ)就是，明晰產(chǎn)權(quán)可以激勵(lì)人的積極性，因此帶來(lái)效率提高。問(wèn)題是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅僅是由勞動(dòng)積極性決定的嗎？除了勞動(dòng)積極性之外，其他因素對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所具有的影響，不被關(guān)心。就拿印度來(lái)說(shuō)，印度的耕地條件比中國(guó)好的太多，并且土地也是私有的，但是印度至今卻依然沒有解決大面積的饑餓問(wèn)題。很重要的原因就是，印度土地一直私有，在私有的土地上無(wú)法進(jìn)行類似中國(guó)的大規(guī)模水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成糧食單產(chǎn)很低。在地形光熱水資源條件都比中國(guó)好的情況下，印度用比中國(guó)多20%的耕地面積，只生產(chǎn)出了不到中國(guó)一半的糧食。
按照科斯信徒們的觀點(diǎn)，不具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒有確權(quán)確地確四至的國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)是效率十分低下的。我們?cè)谵r(nóng)墾調(diào)查看到的情況完全相反，一些農(nóng)場(chǎng)的全年兩季的糧食產(chǎn)量高出周邊農(nóng)村數(shù)百斤。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程不能簡(jiǎn)單化約為“產(chǎn)權(quán)激勵(lì)”，單純的“積極性”不能種出糧食。除了人的“積極性”之外，還得加上氣候、生產(chǎn)技術(shù)、組織形態(tài)等各種因素，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。當(dāng)年毛澤東根據(jù)群眾生產(chǎn)實(shí)踐提出了“土、肥、水、種、密、保、管、工”的農(nóng)業(yè)“八字憲法”，“工”只是其中之一種要素。這“八字憲法”在指導(dǎo)和改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，要比套用科斯理論的做法科學(xué)的多。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要有常識(shí)，設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)制度更要有常識(shí)。
二、本輪農(nóng)村改革中的“市場(chǎng)神話”
當(dāng)前的“三權(quán)分置”改革被提到如此高的地位，是寄希望通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)制度改革破解我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展困境。早期的改革者堅(jiān)信產(chǎn)權(quán)是決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率最重要甚至是唯一因素。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的我國(guó)農(nóng)村上一輪改革，核心是解決土地集體所有權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系。在結(jié)束人民公社的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制之后，我國(guó)農(nóng)村逐步發(fā)展出所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶的土地“兩權(quán)分置”制度。隨后搞的土地承包經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)、土地承包關(guān)系立法、農(nóng)村土地確權(quán)等，都是在“兩權(quán)分置”的制度框架下進(jìn)行的。這些改革措施所包含的共同信念是，農(nóng)民擁有的土地權(quán)利越大越多，農(nóng)業(yè)就能搞得越好。
然而實(shí)踐卻給出了相反的結(jié)論。按照農(nóng)業(yè)部給出的數(shù)據(jù)，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的面積已近占到全國(guó)土地承包面積三分之一以上。這就意味著，全國(guó)有三分之一的農(nóng)民已經(jīng)不種地。但是這三分之一農(nóng)民依然占用土地使用權(quán)利。這三分之一的人包括進(jìn)城務(wù)工者、進(jìn)城落戶者、進(jìn)城定居者，還包括像一些大學(xué)生、公務(wù)員等在內(nèi)的從農(nóng)村出來(lái)的人。于是問(wèn)題就來(lái)了，本來(lái)早期的改革理念是將土地資源配置給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人，現(xiàn)在卻有三分之一的擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人實(shí)際占有土地使用權(quán)利，但是卻不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。真正那些留在農(nóng)村，靠務(wù)農(nóng)生活的人，需要向那些不從事生產(chǎn)的人流轉(zhuǎn)土地并交納地租。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在不計(jì)算自己人工成本情況下，農(nóng)業(yè)畝純效益本來(lái)不過(guò)一千多元，結(jié)果卻要交納七八百元的地租。土地承包經(jīng)營(yíng)制度作為一項(xiàng)發(fā)展到今天，成為保護(hù)一些人收租當(dāng)?shù)刂鳎潜Ｗo(hù)實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的制度。
由于八十年實(shí)施土地家庭承包時(shí)，很多地方在土地分配時(shí)采用遠(yuǎn)近肥瘦搭配辦法，造成土地高度細(xì)碎插花局面。第二輪農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)戶均擁有土地5.7塊。農(nóng)村一家一戶平均不到十畝土地，如此細(xì)碎插花的地塊格局，造成當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的嚴(yán)重障礙。例如，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法改善，農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣難度大，甚至國(guó)家農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金都很難落地。上一輪土地產(chǎn)權(quán)改革形成的全國(guó)農(nóng)村土地承包戶超過(guò)2億戶。土地權(quán)利如此分散，地塊又如此插花細(xì)碎，同時(shí)農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又是受到法律嚴(yán)格保護(hù)。在此基礎(chǔ)上推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)在困難。很簡(jiǎn)單的例子，一個(gè)村的農(nóng)民同意國(guó)家投資修建農(nóng)田水利設(shè)施，就是其中一戶因?yàn)榭创甯刹坎豁樠鄱境鰜?lái)反對(duì)，工程實(shí)施時(shí)不準(zhǔn)動(dòng)他家地，這個(gè)項(xiàng)目恐怕就要遭遇巨大難度。無(wú)論政府還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，與分散的每個(gè)村幾百戶利益取向不同的農(nóng)民打交道，都是一件十分困難的事情。
光是農(nóng)民擁有土地產(chǎn)權(quán)，不僅不能提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，反而成為下一步發(fā)展的障礙。正是在這個(gè)背景下，一些理論家提出了“三權(quán)分置”的改革思路。他們的設(shè)想是，將農(nóng)民原來(lái)?yè)碛械耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)一分為二，重新設(shè)置一個(gè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保持原承包戶的承包權(quán)，再通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地要素重新配置。比如那三分之一不種地的農(nóng)民，可以通過(guò)這個(gè)辦法將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給本地農(nóng)民、外地農(nóng)民或者工商資本主體，形成所謂的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。
與前一輪不斷向農(nóng)民分地確權(quán)的改革重點(diǎn)不同，這一輪的改革重點(diǎn)調(diào)整到土地流轉(zhuǎn)上。兩輪改革經(jīng)歷過(guò)分散土地再重新集中土地的一個(gè)輪回過(guò)程。我國(guó)土地禁止所有權(quán)轉(zhuǎn)移，因此當(dāng)前就要以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)形式進(jìn)行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，達(dá)到當(dāng)前城市化帶來(lái)農(nóng)村人口大幅流動(dòng)狀態(tài)下的土地要素重新配置目標(biāo)。著名的科斯定理指出，在交易成本為零的情況下，如果產(chǎn)權(quán)確定，市場(chǎng)就能夠自發(fā)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。本輪農(nóng)村改革，首先是通過(guò)“兩權(quán)”變“三權(quán)”，將土地使用權(quán)利明確，然后再建立產(chǎn)權(quán)所一類的交易平臺(tái)來(lái)通過(guò)市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)土地要素向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體配置。這一改革思路，在邏輯上相當(dāng)漂亮。
一些人恰恰忽視的問(wèn)題是，現(xiàn)實(shí)中沒有交易成本為零的世界。科斯本人作為一個(gè)堅(jiān)持研究“現(xiàn)實(shí)世界中的經(jīng)濟(jì)學(xué)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，正是要比較在交易成本不為零時(shí)不同產(chǎn)權(quán)配置所具有的效率差異。農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，不僅交易成本不為零，反而是非常大，甚至大到令人難以忍受的地步。我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)查，幾乎所有的農(nóng)村干部都認(rèn)為土地調(diào)整是最難做的農(nóng)村工作。有些幾十戶的村民小組，為了完成土地調(diào)整要天天開會(huì)個(gè)把月時(shí)間。農(nóng)民視土地為根本，叫誰(shuí)在土地利益上讓步都很難。
縱使是完成土地確權(quán)和在制度上通過(guò)“三權(quán)分置”明晰了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)，下一步依然面臨著產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。因?yàn)橥恋貦?quán)利是分散的、地塊是高度插花細(xì)碎的，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體一定是要集中連片流轉(zhuǎn)土地才能從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的。這就意味著，每一次的土地流轉(zhuǎn)都要與幾十上百戶的農(nóng)民談判。現(xiàn)實(shí)中，土地相互插花農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿卻各不相同，有人愿意流轉(zhuǎn)，有人要自己種，有人舉家外出，有人靠土地生活，有人在乎土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，還有已經(jīng)變成城市中產(chǎn)的農(nóng)民恰恰要將土地荒在那里留做鄉(xiāng)愁。農(nóng)民的口頭禪是，人上一百，各種各色。面對(duì)千家萬(wàn)戶的農(nóng)民，這是一個(gè)交易成本高到足以讓交易失敗的世界。
日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的歷史經(jīng)驗(yàn)也證明的這一點(diǎn)。日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在二戰(zhàn)以后也搞過(guò)類似我國(guó)的土地均權(quán)運(yùn)動(dòng)，將土地分給自耕農(nóng)，形成地權(quán)分散局面。到了上世紀(jì)六七十年代以后，隨著農(nóng)民城市化推進(jìn)，也出現(xiàn)土地重新配置矛盾。日本政府和臺(tái)灣地區(qū)政府先后出臺(tái)很多政策和優(yōu)惠條件，鼓勵(lì)農(nóng)民放棄土地，搞了幾十年并且花費(fèi)大筆資金，效果并不十分理想。其中一個(gè)重要原因是，東亞人對(duì)土地有特殊的感情，會(huì)將其當(dāng)做鄉(xiāng)愁和社會(huì)記憶，很少有人愿意將土地絕賣。這與美國(guó)那樣的通過(guò)殖民發(fā)展起來(lái)的一些國(guó)家不同，這些地區(qū)的土地就僅僅是財(cái)產(chǎn)而已。在東亞文化下，土地很難變成自由流動(dòng)的財(cái)產(chǎn)。承載社會(huì)記憶，沒有資本化的土地，加劇土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)中的摩擦力。
我們?cè)谵r(nóng)村地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地方政府搞得轟轟烈烈的土地產(chǎn)權(quán)交易，是先通過(guò)村干部做農(nóng)民工作將土地集中流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)大戶，然后雙方到所謂的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)簽訂合同。很多時(shí)候，所謂的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)不過(guò)是一定程度上的土地行政流轉(zhuǎn)（包括通過(guò)地方政府財(cái)政補(bǔ)貼形式的），被事后包裝成為市場(chǎng)行為而已。
經(jīng)過(guò)上一輪的土地改革，中國(guó)農(nóng)村幾乎已經(jīng)形成全世界上產(chǎn)權(quán)最分散、地塊最細(xì)碎的土地形態(tài)了。這對(duì)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)繼續(xù)發(fā)展造成巨大障礙。而下一輪的改革，卻還要在已經(jīng)產(chǎn)權(quán)如此分散和地塊如此細(xì)碎的土地上，再設(shè)置一重權(quán)利，將中國(guó)土地制度變得更加復(fù)雜。產(chǎn)權(quán)越是復(fù)雜，市場(chǎng)中的交易成本就越高。在產(chǎn)權(quán)交易手段注定可能失敗的情況下，將中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變得越來(lái)越復(fù)雜，結(jié)果或許是偏離中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)越遠(yuǎn)。
交易成本之于科斯，就像摩擦力之于牛頓，沒有交易成本的市場(chǎng)和沒有阻力的運(yùn)動(dòng)，都只能停留在想象世界中。正如工程師需要解決摩擦世界中的運(yùn)動(dòng)問(wèn)題，政策制定者要解決的是存在交易成本世界中的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。實(shí)踐者不能裝著看不見制度運(yùn)行過(guò)程中無(wú)處不在的交易成本。回到現(xiàn)實(shí)世界和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)常識(shí)，立足中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)踐狀況，才有可能找到中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展出路。
作者系華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員
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