科斯被視為新制度經濟學鼻祖。一些人成功地將新制度經濟學教條化，并在中國傳播和影響政策。這一經濟學教條歸結起來是，當產權界定清楚后市場可解決一切問題。以家庭承包責任制和土地“三權分置”代表的兩輪農村改革，正反映了最近三十多年以來的“產權+市場”的中國農村改革主導思路。
一、上一輪農村改革中的“產權神話”
先從家庭聯產承包責任制講起。上世紀八十年代初，我國農村開始實施家庭聯產承包責任制，正式打破人民公社統一經營管理體制。這場改革在各類教科書中大體被一句話概括為，通過賦予農民生產經營權利而激發農村經濟社會活力。改革之前，農民在生產隊這樣的集體單元下從事生產活動，存在集體組織監督成本高、農民勞動積極性不高的問題，因此有可能出現農民出工不出力的情況。社會上流行的觀點是，改革開放之前普遍吃不飽問題是由農民自己在生產隊勞動時普遍“磨洋工”造成的。安徽小崗村農民曾敢為人先地進行了包產到戶，并且這一做法很快被全國農民學習，迎來當時國內糧食的大幅增產，迅速解決了幾千年來都沒有徹底解決的農民餓肚子問題。
有人將上面這個幾乎童叟皆知的觀點，形容為“人有多大膽，地有多高產”的新時期翻版。意思是說，將八十年代初期的糧食增產歸結為制度調整下的勞動積極性提高，認為是經營體制變化尤其是土地制度改革就帶來農村情況變化，是不科學的，還要注意到制度改革之外因素對當時農業情況改善所起到的作用。比如通過農業學大寨所改善的農田水利條件，對七十年后期以來的糧食增產的作用，以及七十年中后期以來國內化肥生產能力提升與化肥進口所帶來的效應。
不可否認，在一定的條件下確定產權有利于提高經濟效率。然而沒有水利和化肥，愣是光有勞動積極性，無論如何也是種不出糧食高產。并非解決產權問題就可以提高經濟效率，提高經濟效率也并非必須通過改變產權形態來實現。就拿農業的例子來說。近兩年我們在全國的農墾系統展開調查，發現國營農場的經營情況普遍比農村高，而且有些農場在糧食單產、農業生產成本控制、農業機械化率、先進農業技術利用程度、農產品安全保障等方面，比農村要高出很多。其原因在于，有很多農場并沒有走八十年代農村一直深化推進的產權改革道路，甚至還有一些農場堅持統一管理、統一經營的集中生產方式。我們到東北國營農場參觀，當地人驕傲地說，我們的農業生產比要美國先進的多。
農場的經營狀況好，基礎是將統籌經營落到實處。農業生產跟其他很多經濟活動一樣，具有外部性。八十年代的中央文件將農業生產環節中存在外部性的活動，稱作為“一家一戶辦不好和不好辦”的事情。例如，農田水利就是典型的一家一戶辦不好和不好辦的事情。因為其他人的搭便車行為會降低你私人投資建設渠道或者其他公共設施的動力，但是離開公共水利條件，農業生產又很難完成。在一家一戶分散經營的情況下，人人想搭便車，就造成人人都等著其他投資不得而陷入生產困境。天下難得免費的午餐。農業生產中存在外部性的活動遠不止農田水利，包括統防統治、機耕道維護、先進技術推廣、新品種試種等，都屬于一家一戶辦不好和不好辦的事情。
自八十年代以來，農村的經營體制改革一直在產權改革方面著力，一直以來的土地政策改革，歸根結底是要讓農民種地吃上“定心丸”。背后的理論基礎就是，明晰產權可以激勵人的積極性，因此帶來效率提高。問題是，農業生產僅僅是由勞動積極性決定的嗎？除了勞動積極性之外，其他因素對于農業生產所具有的影響，不被關心。就拿印度來說，印度的耕地條件比中國好的太多，并且土地也是私有的，但是印度至今卻依然沒有解決大面積的饑餓問題。很重要的原因就是，印度土地一直私有，在私有的土地上無法進行類似中國的大規模水利基礎設施建設，造成糧食單產很低。在地形光熱水資源條件都比中國好的情況下，印度用比中國多20%的耕地面積，只生產出了不到中國一半的糧食。
按照科斯信徒們的觀點，不具有土地承包經營權，沒有確權確地確四至的國營農場，應當是效率十分低下的。我們在農墾調查看到的情況完全相反，一些農場的全年兩季的糧食產量高出周邊農村數百斤。農業生產過程不能簡單化約為“產權激勵”，單純的“積極性”不能種出糧食。除了人的“積極性”之外，還得加上氣候、生產技術、組織形態等各種因素，才能實現農業的高產穩產。當年毛澤東根據群眾生產實踐提出了“土、肥、水、種、密、保、管、工”的農業“八字憲法”，“工”只是其中之一種要素。這“八字憲法”在指導和改進農業生產上，要比套用科斯理論的做法科學的多。農業生產要有常識，設計農業制度更要有常識。
二、本輪農村改革中的“市場神話”
當前的“三權分置”改革被提到如此高的地位，是寄希望通過土地產權制度改革破解我國當前農業發展困境。早期的改革者堅信產權是決定農業生產效率最重要甚至是唯一因素。以家庭聯產承包責任制為代表的我國農村上一輪改革，核心是解決土地集體所有權與土地使用權的關系。在結束人民公社的集體統一經營體制之后，我國農村逐步發展出所有權歸集體、使用權歸農戶的土地“兩權分置”制度。隨后搞的土地承包經營期限延長、土地承包關系立法、農村土地確權等，都是在“兩權分置”的制度框架下進行的。這些改革措施所包含的共同信念是，農民擁有的土地權利越大越多，農業就能搞得越好。
然而實踐卻給出了相反的結論。按照農業部給出的數據，目前農村土地流轉的面積已近占到全國土地承包面積三分之一以上。這就意味著，全國有三分之一的農民已經不種地。但是這三分之一農民依然占用土地使用權利。這三分之一的人包括進城務工者、進城落戶者、進城定居者，還包括像一些大學生、公務員等在內的從農村出來的人。于是問題就來了，本來早期的改革理念是將土地資源配置給從事農業生產的人，現在卻有三分之一的擁有土地承包經營權的人實際占有土地使用權利，但是卻不從事農業生產。真正那些留在農村，靠務農生活的人，需要向那些不從事生產的人流轉土地并交納地租。我們調查發現，在不計算自己人工成本情況下，農業畝純效益本來不過一千多元，結果卻要交納七八百元的地租。土地承包經營制度作為一項發展到今天，成為保護一些人收租當地主，而非保護實際農業生產者的制度。
由于八十年實施土地家庭承包時，很多地方在土地分配時采用遠近肥瘦搭配辦法，造成土地高度細碎插花局面。第二輪農業普查數據顯示，我國戶均擁有土地5.7塊。農村一家一戶平均不到十畝土地，如此細碎插花的地塊格局，造成當前農業生產的嚴重障礙。例如，農業基礎設施無法改善，農業機械化推廣難度大，甚至國家農業項目資金都很難落地。上一輪土地產權改革形成的全國農村土地承包戶超過2億戶。土地權利如此分散，地塊又如此插花細碎，同時農民擁有的土地承包經營權又是受到法律嚴格保護。在此基礎上推動農業現代化，實在困難。很簡單的例子，一個村的農民同意國家投資修建農田水利設施，就是其中一戶因為看村干部不順眼而站出來反對，工程實施時不準動他家地，這個項目恐怕就要遭遇巨大難度。無論政府還是新型農業經營主體，與分散的每個村幾百戶利益取向不同的農民打交道，都是一件十分困難的事情。
光是農民擁有土地產權，不僅不能提高農業經營效率，反而成為下一步發展的障礙。正是在這個背景下，一些理論家提出了“三權分置”的改革思路。他們的設想是，將農民原來擁有的土地承包經營權一分為二，重新設置一個土地經營權，保持原承包戶的承包權，再通過經營權流轉實現土地要素重新配置。比如那三分之一不種地的農民，可以通過這個辦法將經營權流轉給本地農民、外地農民或者工商資本主體，形成所謂的新型農業經營主體。
與前一輪不斷向農民分地確權的改革重點不同，這一輪的改革重點調整到土地流轉上。兩輪改革經歷過分散土地再重新集中土地的一個輪回過程。我國土地禁止所有權轉移，因此當前就要以土地經營權形式進行土地使用權轉移，達到當前城市化帶來農村人口大幅流動狀態下的土地要素重新配置目標。著名的科斯定理指出，在交易成本為零的情況下，如果產權確定，市場就能夠自發實現資源優化配置。本輪農村改革，首先是通過“兩權”變“三權”，將土地使用權利明確，然后再建立產權所一類的交易平臺來通過市場手段實現土地要素向新型農業經營主體配置。這一改革思路，在邏輯上相當漂亮。
一些人恰恰忽視的問題是，現實中沒有交易成本為零的世界。科斯本人作為一個堅持研究“現實世界中的經濟學”的經濟學家，正是要比較在交易成本不為零時不同產權配置所具有的效率差異。農村的土地產權市場，不僅交易成本不為零，反而是非常大，甚至大到令人難以忍受的地步。我們在農村調查，幾乎所有的農村干部都認為土地調整是最難做的農村工作。有些幾十戶的村民小組，為了完成土地調整要天天開會個把月時間。農民視土地為根本，叫誰在土地利益上讓步都很難。
縱使是完成土地確權和在制度上通過“三權分置”明晰了土地經營權性質，下一步依然面臨著產權市場失靈的問題。因為土地權利是分散的、地塊是高度插花細碎的，而新型農業經營主體一定是要集中連片流轉土地才能從事生產經營活動的。這就意味著，每一次的土地流轉都要與幾十上百戶的農民談判。現實中，土地相互插花農民的流轉意愿卻各不相同，有人愿意流轉，有人要自己種，有人舉家外出，有人靠土地生活，有人在乎土地流轉費，還有已經變成城市中產的農民恰恰要將土地荒在那里留做鄉愁。農民的口頭禪是，人上一百，各種各色。面對千家萬戶的農民，這是一個交易成本高到足以讓交易失敗的世界。
日本和我國臺灣地區的歷史經驗也證明的這一點。日本和我國臺灣地區在二戰以后也搞過類似我國的土地均權運動，將土地分給自耕農，形成地權分散局面。到了上世紀六七十年代以后，隨著農民城市化推進，也出現土地重新配置矛盾。日本政府和臺灣地區政府先后出臺很多政策和優惠條件，鼓勵農民放棄土地，搞了幾十年并且花費大筆資金，效果并不十分理想。其中一個重要原因是，東亞人對土地有特殊的感情，會將其當做鄉愁和社會記憶，很少有人愿意將土地絕賣。這與美國那樣的通過殖民發展起來的一些國家不同，這些地區的土地就僅僅是財產而已。在東亞文化下，土地很難變成自由流動的財產。承載社會記憶，沒有資本化的土地，加劇土地產權交易市場中的摩擦力。
我們在農村地區調查發現，很多地方政府搞得轟轟烈烈的土地產權交易，是先通過村干部做農民工作將土地集中流轉給經營大戶，然后雙方到所謂的產權交易平臺簽訂合同。很多時候，所謂的產權交易市場不過是一定程度上的土地行政流轉（包括通過地方政府財政補貼形式的），被事后包裝成為市場行為而已。
經過上一輪的土地改革，中國農村幾乎已經形成全世界上產權最分散、地塊最細碎的土地形態了。這對當前中國農業繼續發展造成巨大障礙。而下一輪的改革，卻還要在已經產權如此分散和地塊如此細碎的土地上，再設置一重權利，將中國土地制度變得更加復雜。產權越是復雜，市場中的交易成本就越高。在產權交易手段注定可能失敗的情況下，將中國土地產權結構變得越來越復雜，結果或許是偏離中國農業現代化目標越遠。
交易成本之于科斯，就像摩擦力之于牛頓，沒有交易成本的市場和沒有阻力的運動，都只能停留在想象世界中。正如工程師需要解決摩擦世界中的運動問題，政策制定者要解決的是存在交易成本世界中的制度設計問題。實踐者不能裝著看不見制度運行過程中無處不在的交易成本。回到現實世界和農業生產常識，立足中國農村土地產權實踐狀況，才有可能找到中國農業發展出路。
作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心副研究員
中國鄉村發現網轉自:新鄉土 微信公眾號
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