近日，兩辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出“將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置”，從而“更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益”。改革開放之初分田到戶的主要內容就是將土地集體所有權與農戶承包經營權“兩權分置”，以實現“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。分田到戶以后，農民獲得了土地承包經營權，生產積極性被調動起來，農業生產力在較短時間得到很大的發展。
人地分離情況下面如何盤活經營權
“兩權分置”之初，掌握所有權的村社集體可以依據生產需要來提供“統”的服務，“統”的能力較強。不久，為了防止村社集體侵害農民土地承包經營權，中央一直強化農民土地承包經營權的權能，并最終在《物權法》中將土地承包經營權界定為用益物權，村社集體土地所有權基本上不再有進行農業生產的“統”的功能。某種意義上，土地集體所有權被虛置了。
進入21世紀，大量農村勞動力外出務工經商，他們具有農村土地承包經營權，卻不再種地，而將土地流轉出去，從而發生了承包權與經營權的分離。到目前，全國已有大約1/3的農民承包土地流轉出去由其他經營權者耕種。承包土地的農民與土地經營者發生分離，如何讓土地實際經營者(耕種者)更加方便且有保障地耕種土地就成為一個現實問題。兩辦印發《意見》的重點就是要解決人地分離情況下如何盤活經營權的問題。
截至2015年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝，占比達33.3%，就是說，全國農村家庭承包土地的1/3已經發生流轉，承包者與經營者發生了分離。不過，承包者與經營者發生的這種分離有兩個十分重要且顯著的特點：一是絕大多數獲得土地的經營者都是流出土地承包者同一村社的村民，甚至大部分是兄弟姐妹鄰里朋友，而不是外來資本。真正流轉到外來資本的土地大約只占全部流轉土地的十分之一。就是說，全國只有三四千萬畝土地是流轉到村社以外的資本經營的。二是與前一個特征有關，農民大多不愿將土地經營權長期流轉出去，而多采取無固定期限合同，以便進城失敗時返鄉要回土地耕種。因為是無固定期限合同，土地流轉租金一般也較低，甚至很多土地流轉在親朋鄰里間進行，農戶不收租金。
之所以大部分流轉的土地都是無固定合同且低租金，原因是農民希望保留自己的選擇權。進城本身具有很大的不確定性，進城成功當然好，萬一進城不成功，退回農村種地就是一個備選方案。無固定期限合同可以隨時要回土地耕種，是一種比較保險的方式。農業利潤不大，就算按長期固定合同租地給資本，土地租金也不可能太高。與其要不是太高的土地租金而失去可以隨時要回土地自種的權利，不如只收較低租金而將土地租給本村社親朋鄰里耕種。現在據說土地經營權要與承包權分離，且經營權可以抵押，經營權還可能成為用益物權，存在進城風險、隨時可能回來種地的農戶恐怕就更不會通過固定的長期合同將土地經營權流轉給資本經營了。
進城農民采用無固定期限合同、更加靈活收回土地自種、低租金的土地流轉，具有很大的合理性。
第一，在中國當前發展階段，相當部分農民進城但很難在城市體面安居，他們還要返回農村，尤其是年老時要返回農村。回到農村，就要有田種，有房住。
第二，經濟發展會有周期，在一個繁榮周期，更多農民進城務工經商，到了衰退周期，城市就業機會減少，進城農民在城市就業困難，他們就可以返回農村種田。正是中國農民可以在城鄉之間自由往返，使中國具有極其強大的應對經濟周期的能力。
第三，進城農民將土地流轉給本村社親朋鄰里，這些親朋鄰里以較低租金擴大了經營規模，從而就可以從土地中獲得更多收入。這些沒有進城的擴大土地經營規模的農戶，他們通過流入進城農民的土地增加農業收入，甚至能獲得不低于外出務工水平的收入。這樣一部分主要收入來自村莊、社會關系也在村莊、保持了家庭生活完整、年富力強的青壯年農民，就成為當前中西部地區的“中堅農民”。正是“中堅農民”成為了當前傳統農業地區最為重要的治理力量。且這些流入土地的“中堅農民”具有極強的農業生產能力。
不宜過分強調經營權
有人以為，隨著大量農民進城，農村土地沒有人種了，所以要通過支持資本下鄉種田以防止土地拋荒。這是一個誤解。當前中國農村還有2億多農戶、6億多農村人口、2億多農業勞動力，而且，在當前農業生產力條件下，超過60歲的老年人種田也可以種得很好。總共10多億畝耕地，戶均不到10畝，怎么可能無人種田?反過來倒是，戶均不足10畝耕地，如果農民家庭只靠土地收入，肯定是難以維持基本的生活條件的。
因此，當前中國農村，大量青壯年勞動力進城務工經營，缺少城市就業機會的農村老年人留村務農。農村生活成本低，一個農民家庭可以同時獲得務農和務工收入，這個農民家庭的日子就比較好過。這正是當前中國農村最為普遍的家庭再生產模式。如果一個農戶可以通過親朋鄰里流入幾十畝土地耕種，這個農戶就可能通過耕種土地而獲得不低于外出務工的收入，這樣的農戶就可能留村務農。這就是前面說的“中堅農民”。也正因此，當前中國農村，凡是適宜耕種的土地都被農民(老年農民和中堅農民)精心耕種著，基本不存在無人種田的問題。
當前農村有無土地拋荒的情況?當然是有的。在高寒山區以及灌溉不便的地區，因為土地無法種，十年九不收，農民當然就不愿種而拋荒了。凡是農民拋荒無法種的土地，資本也是種不了的。這樣的或不適宜耕種或缺少基本農業基礎設施的耕地，就應當或退耕還林，或通過土地整治來改善耕種條件。
土地不僅是生產要素，而且是幾億中國農民的基本保障，是進城農民萬一進城失敗的最后退路，是農民將來還要落葉歸根之所。在當前中國仍然還有數以億計農業勞動力，在農民家庭仍要依賴老人農業來獲取收入，在進城農民隨時可能退返家鄉種地的情況下，將土地的經營權保留在農民手中，讓本村社有種田需求的農民來種田，可以較好保障農民權益，防范社會風險。
當前農村出現了普遍的人地分離，一部分承包土地的農民進城務工經商去了，他們的土地流轉給親朋鄰里耕種。如果通過村社集體充分發揮“統”的功能，將相對分散細碎的土地連片耕種，就可以極大降低耕種成本，減少作業投入。中國集體土地所有制就可能通過制度創新來解決當前人地分離所出現的問題。
比如說，可以規定農戶承包的村社集體土地，自己不種的，經營權由村社集體收回發包給愿意種的農戶，村社集體向進城農戶統一支付租金。進城失敗返回農村要求種地的農戶則可以從村社集體要回自己的承包地自己耕種。隨著越來越多農戶進城，留下了越來越多耕地，就為少數仍然留村的“中堅農民”提供了從農業獲取收入的機會，這部分本鄉本土的“中堅農民”因此成為了人財物不斷流出農村中的骨干力量，成為中國鄉村治理的基石，也自然而然成為適度農業規模經營者和新型農民。這是一個自然而然的過程。
日韓及中國臺灣等東亞國家或地區至今仍沒有解決好農地細碎化和農業不規模的問題，臺灣地區大力推動所謂“小地主、大佃農”的農業發展政策，政府出了很多錢卻基本上無效。其中根本原因是及中國臺灣土地私有化的制度限制。中國大陸農村土地集體所有制具有日韓及中國臺灣無可比擬的優勢，我們要充分利用土地集體所有制的優勢，充分調動村社集體“統”的功能，解決及中國臺灣一直未能解決的小農經濟發展的困境。
東亞國家和地區沒有解決土地細碎化的問題，因為土地不僅是生產要素，而且具有很強的社會屬性和價值屬性，進城農民不會隨便將自己的土地轉讓出去。中國農村集體土地所有制不僅可以為中國走出中等收入陷阱提供農村這個穩定器，而且可能解決人地分離造成的土地經營難題。簡單地說，現在的農地制度改革不應向分離承包權與經營權的方向走，而應該向強化土地集體所有權的方向走。向前走還是向后走，這是問題的焦點。
農業是弱質產業，利潤較少，風險很大。弱質的農業與復雜的權利設置形成了鮮明對比。復雜的權利設置意味著權利運行的極高成本。
尤其是當前中國絕大多數進城農民仍然難以在城市體面安居，且農民有著強烈故鄉觀念的情況下，農民寧愿以較低租金和較大土地支配權(隨時可以收回土地自種)流轉土地經營權，如果資本希望用長期的固定合同來獲得農地經營權，資本就必須要付出比當前農村土地租金高得多的租金。本來農業收入有限，風險很大，高額租金的可能后果是資本經營規模農業的失敗。資本失敗了，他們高額租金租來的農地經營權誰來接手都是燙手山芋，最終拿不到土地租金的憤怒農民就會去找推動土地流轉的地方政府要說法。這種情況在筆者調研中已碰到很多次了。
土地是農民的，在未來很長一段時間農民仍然需要從土地中獲取收益。中國集體土地所有制也為中國農業提供了走出東亞小農經濟困境的基本制度基礎。千萬不要支持資本去打敗小農，包括以支持所謂新型農業經營主體的名義去打敗小農。至少在未來30年內要將農業的主要收入仍然留給2億多戶小農。
(作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任)
中國鄉村發現網轉自：吾谷網 2016-11-11
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