我國農村土地股份合作社誕生于上世紀80年代末90年代初的沿海發達地區。這一形式，在堅持農地集體所有制性質不變的基礎上，將農戶的承包經營權入股合作社，將農村集體土地的共有方式由共同共有轉變為按份共有，將農戶對土地實物形態的占有方式轉變為價值形態的占有方式。
作為農村集體土地所有制的有效實現形式，它順應了保護農民財產權益這一改革開放以后我國農村政策演變的方向與要求，受到了中央的高度認可。但是由于缺乏“特殊法律條文”的規范，導致其在實踐發展過程中存在諸多問題，引發了學界的高度關注。
從上世紀90年代開始，針對農村土地股份合作社是否有必要進行單獨立法問題，學術界內部一直存在爭論。我們認為，在我國涉農法律體系不斷健全的背景下，相比工程浩大的單獨立法而言，推進對相關法律條文的修改進程具有更為現實的必要性與可行性。
一、農村土地股份合作社具有獨特的制度優勢
改革開放以后，我國農村集體產權改革過程中，各地結合本地實際涌現出多種實踐形式，其中農村土地股份合作制作為眾多集體產權改革實現形式中的一種，在落實集體所有權主體、增加農民財產收益及實現民主決策與科學管理方面具有明顯的優勢。本文以北京市農村土地股份合作社為例對其進行具體分析。
1.落實農地集體所有權主體：農村土地股份合作社堅持了按份共有的共有方式
《物權法》第九十三條將動產和不動產的共有方式區分為“按份共有和共同共有”兩種類型。北京市于上世紀90年代初著手進行農村集體經濟產權制度改革，力圖破解共同共有方式的弊端。截至2012年年底，北京市“村級完成改革的比例已經達到95.6%”。
北京市一些農地資源較為豐富的地區積極進行農村土地股份合作制的改革探索。北京市農村土地股份合作社的大致做法是：“由村集體經濟組織將全村集體土地進行價值評估，再加上集體歷年土地征占收入，以股份的形式平均量化給全體享有土地承包經營權的農村集體經濟組織成員。”
股份制改造以后，農戶對集體資產的共有方式實現了由單一的共同共有向按份共有主導形式的轉變。按份共有在以下幾方面具有明顯優勢。
第一，按份共有形式將農地集體所有權落實到每個享有土地承包經營權的農戶，明晰了農地和農村其他集體資產的產權主體，較好地克服了共同共有形式中產權主體不明確的問題。
第二，股份制改造以后，股權可以以價值形態充分流轉，但不必直接調整實物形態的土地，避免了因人口變動不斷進行土地微調導致土地細碎化等問題，確保了地權的穩定。
第三，股份制改造后的按份共有方式使農戶能夠享受土地增值收益。即使農民外出務工也可憑股權享受土地收益，有效增加了農民的財產性收入，有助于打消農戶對農地流轉的顧慮，確保了農地流轉與規模經營的穩定。
2.增加農民的財產收益：按股分紅的分配方式彌補了單一按勞分配的局限
農村土地股份合作制采用入股的方式流轉農村土地承包經營權，將流轉后的農村土地承包經營權入股合作社統一經營。流轉之前，土地承包經營權的收入分配方式為單一的按勞分配形式，即家庭在承包土地上進行勞動，獲得勞動收益。流轉之后，集體土地的實物形態保持完整，農地集體所有的性質未變，但農民不必耕種土地，就能獲得價值形態的土地收益。
以北京市百合興盛（土地）專業合作社為例，該合作社將農戶的承包土地流轉進入土地股份合作社，統一開發為蔬菜大棚，將經營所得進行股份分紅。“合作社收益分紅包括：承包土地收益分紅，集體土地收益分紅”，前者按照入股土地數量進行分紅，后者按照人口數量進行分紅。
如果入股農戶依然想從事農業生產，在取得土地流轉收入的基礎上，還可選擇承包經營的方式或直接進入合作社從事農業勞動兩種方式，前者作為經營者可獲得經營收入，后者作為農業產業工人可以獲得工資收益，大大彌補了流轉之前只能耕種土地，按勞取酬的局限。
近年來，農民外出務工人數增多，農民外出后，依勞動所得獲得土地收益的分配方式已經無效。農村土地股份合作社正是在這一背景下發展起來的。相比其他流轉方式，入股土地合作社集中經營收益相對較為穩定，農民不但能獲得保底收入，而且能獲得分紅收入，農民不但獲得自家土地承包經營權流轉收益，而且能獲得集體土地或集體資產經營收益。以按份共有方式落實集體產權主體的優勢，在增加農民收益方面充分體現出來。
3.實行民主管理與科學決策：將合作準則融入了現代企業治理結構之中
在決策機制上，北京市農村土地股份合作社將合作準則融入股份制運作方式中，并采用現代企業治理模式，不斷提高決策的民主化與科學化水平。遇到合作社重大決策事項，召開社員大會，實行全體社員一人一票，給予社員平等發言權和決策權，充分調動了社員參與合作社決策與管理的積極性，培養和鍛煉了廣大農戶的合作意識與議事能力，有效提高了合作社決策的民主化水平。
合作社多設立理事會、監事會等機構進行日常管理與監督，并聘請總經理從事專門管理工作，參照現代公司治理結構進行運營。多數合作社實現了政社分開，合作社對自己經營管理活動負責，有效避免了行政組織干預合作社的自主決策。
在市場化進程中，權利的轉讓經常發生，如何科學有效地發揮處置權能，是擺在所有權人和用益物權人面前的一道難題。而對于集體資產，因涉及多個共有人，其處置的民主性與科學性更為重要。農業社會化大生產以及市場化進程的不斷推進，共同決策成為必然趨勢，培養鍛煉農戶的共同決策意識與共同決策能力勢在必行。
土地股份合作社堅持民主決策的同時，加入了現代企業治理模式，合作社的合并、分立、解散和清算都有了現代企業模式的參考，對落實我國農村集體處分權能，推進農業現代化進程具有極其重要的意義。
二、農村土地股份合作社規范發展的現實困境
農村土地股份合作社在落實農村土地集體所有權、增加農民財產收益、促進管理與決策民主化進程方面具有明顯的優勢，但是由于缺乏“特殊法律條文”保護，其在規范發展進程中面臨著諸多現實的障礙。
我國現行的《民法通則》、《公司法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《農民專業合作社法》、《物權法》，雖然在一定程度上對農村土地股份合作社的發展起到規范與保護作用，但上述法律仍然存在諸多盲區。這些盲區有的是由現有法律本身界定模糊造成的，有的是由于現行法律尚未涉及此類問題所致。
農村土地股份合作社在傳統的合作制模式中融入了股份制的資產運作方式，因此相比農民專業合作社、一般性的股份制企業具有明顯的特殊性。正是由于我國現行法律對這一特殊制度模式缺乏“特殊條文”規定，農村土地股份合作社在現實發展過程中存在諸多困境，這些問題嚴重阻礙了農村土地股份合作社的持續健康發展。本文圍繞下列三個具有代表性的突出問題進行探討。
1.農村土地股份合作社性質與功能定位的困難
農村土地股份合作社將合作組織的基本原則與股份制的資產運作方式有機結合起來。從特征上看，農村土地股份合作社兼具合作社與股份制企業的雙重特征：
一方面，這一形式基于對合作組織基本原則的認可，對合作社內部農戶而言具有內部的互助性與非盈利性質；另一方面，作為以股份形式籌集生產資料的經濟組織，需要參與市場競爭，確保入股農戶資產的保值與增值，因此具有盈利性質。
由于農村土地股份合作社所具有的雙重特征，容易引發對其性質的認識分歧。《農民專業合作社法》第十三條規定，設立農民專業合作社，應當向工商行政管理部門申請登記。但是作為專門法，該法對其所管轄的農民專業合作社進行了明確的界定，其所轄范圍并不包括農村土地股份合作社。
而根據《公司法》的規定，雖然農村土地使用權所有者可以將土地使用權作價出資入股，但是股權僅能轉讓不能退股的規定，顯然與“入社自愿、退社自由”的國際合作準則相背離。
如果依照《公司法》規定執行，合作社成員將無法自由退股，在合作社經營不善的情況下，很可能導致原本依法可以自由轉讓的農戶股權流轉不暢，直接使農民土地財產權益受損。
如果合作社破產倒閉，按照《破產法》執行，即使依照《憲法》規定保障集體內部農戶的承包經營權不被剝奪，但是農民土地財產收益權受損的問題則不可避免。
按照現行法律進行考量，農村土地股份合作社即非典型的農民專業合作組織，也非典型的股份制公司。如何在保護農民土地財產權益與推動土地流轉進程的雙重目標約束下，合理界定農村土地股份合作社的性質？這亟需“特殊法律條文”的出臺，對其法律性質、法人地位、合作社的主要功能進行合理而科學的界定。
2.集體成員權界定與股權設置的難題
我國《憲法》第十條明確規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。集體概念本身具有封閉性的特點，對集體以外的成員具有排他性，因此落實農地集體所有權的過程中面臨著如何科學合理界定集體成員權的問題。農村土地股份合作社將集體資產折股量化過程中，需要清晰而準確的成員界定。
由于我國歷史上農地產權變遷過程形成了較為復雜和模糊的集體邊界，同時我國《物權法》等法律對集體所有權行使主體究竟是哪一層級的界定存在模糊性，給農地集體成員權的界定帶來了較大的困難。
現有的農村土地股份合作社在探索過程中，有的按照農齡計算，有的按戶口計算，對轉工、轉干、移居城市人口等特殊情況的配股方案，不同地區、不同合作社有不同的設計方案。
顯而易見，將科學合理界定成員資格的任務交給個別地區和個別合作社去完成，是不切實際的。這就亟需國家立法部門在綜合考察國內農地產權的歷史與現狀、各地區產權改革實踐與國外相關經驗教訓的基礎上進行頂層設計，廣泛調研、科學論證，合理界定集體成員資格，對集體成員施以法律保護。
由于成員權界定的困難，一些地區在進行農村土地股份合作制實踐的過程中，對集體資產中不好分割的部分設置了集體股。如北京市對集體股所占比例進行了限制，一般不超過總股本的30%。但是有學者認為集體股的設置對集體所有權主體存在潛在侵權風險與監管風險，體現出目前農地產權改革過程中的過渡性和不徹底性。在股權設置中對集體股的去留問題，也亟需國家立法機關的頂層設計。
3.國際合作準則與資本運作方式較難兼容的困境
結合地方（如北京市）農村土地股份合作社的實踐探索，這一模式在發展過程中面臨雙重風險：一方面是合作社經濟負擔重導致的持續發展乏力的風險，另一方面是合作組織經營不善而導致農民權益受損的風險。這兩重風險實際上體現的是國際合作準則與股份制資本運作方式的融合過程中面臨的現實困境，也即股份合作制模式內在的矛盾。
一方面是國際合作準則所主張的互助和自愿原則。合作社作為農民互助組織，股份分紅、社員福利開支占據合作社凈收入的相當大部分，給合作社后續發展帶來一定經濟壓力。而“入社自愿、退社自由”的國際合作準則，不但與“股份可轉讓，不可退股”的股份運作方式相矛盾，價值形態的退股也很可能給合作社的持續穩定發展帶來困難。
另一方面，按照股份制運作方式，如果將合作社視為獨立的市場主體，參與市場競爭，按照目前法律，如果經營不善，破產倒閉，將使得農戶直接喪失土地的財產收益權，承包期內的承包經營權也將實質性喪失，將給農民土地財產權益帶來極大損害。
可見，面對這一特殊的嶄新實踐模式，依據現有法律條文顯然無法實現農民財產權益保護，以及集體經濟組織發展壯大的雙贏格局。推動農村土地股份合作社相關法律條文的修改進程，不但是順應農民財產權益保護法制化發展的現實要求，更是推動農村土地股份合作社健康發展的迫切需要。
三、推動農村土地股份合作社相關法律修改的必要性分析
我國農村土地股份合作制雖然具有獨特的制度優勢，然而正是由于其所具有的獨特性，現行相關法律條文在進行法律解釋與司法實踐過程中經常左支右絀，顯然與黨的十八屆四中全會提出的“重大改革于法有據”的要求存在一定差距，而依靠各地合作社分散探索制定相應的自治規則成本過高。
基于中央政策導向的客觀要求、法律解釋與司法實踐的現實困境、自治規則設定成本高昂的實際難度等方面的考慮，對這一具有獨特制度優勢的農村集體土地所有制實現形式進行相關法律修改具有緊迫性和必要性。
1.“重大改革于法有據”是中央政策的宏觀導向
黨中央針對我國經濟社會領域改革發展的迫切需要，在十八屆四中全會上提出立法與改革的相互連貫與銜接的問題，并提出“重大改革于法有據”這一重大的政策要求。在中央政策的推動下，農村土地股份合作社取得了飛速的發展，伴隨涉農立法體系的不斷健全，《農民專業合作社法》、《物權法》先后頒行。
由于《物權法》對民事財產關系作出了基本性和原則性的規定，故對作為用益物權的土地承包經營權的保護與流轉的規定仍屬于原則性范疇。而按照《農民專業合作社法》總則的規定，農村土地股份合作社并不屬于《農民專業合作社法》管轄范圍之內。
為了推動農村土地股份合作社的健康發展，中央不斷出臺相關政策文件，強調“積極發展農民股份合作”。通過政策來引導實踐發展的做法，雖然對農村土地股份合作社的發展起到一定的規范與指導作用，卻相應地大大降低了法律的權威性、連貫性與穩定性。
2.現行法律解釋與司法實踐面臨現實困難
因我國農村土地股份合作社本身的制度特殊性，缺乏“特殊法律條文”的規范，而只能按照《公司法》、《農民專業合作社法》、《物權法》等關于公司與專業合作社的“普通法律條文”執行。
農村土地股份合作社涉及合作社集體、農戶個體、與合作社進行業務往來的法人等多方面關系，由于缺乏“特殊條文”規范，根據現行法律規定進行法律解釋和司法判決的過程中，保護農民權益的政策導向與壯大集體經濟競爭力之間、保護農民財產權益與保護債權人合法權益之間經常出現左支右絀的困擾。
比如當農戶退出合作社，或合作社本身破產、倒閉的時候，如何在保護農民財產權益的同時保護債權人權益的問題非常棘手。如有學者分析指出：“從村民入股的那一天起，他們的土地承包經營權就已經轉讓了，就已經和公司一道承擔風險。
如果公司經營不善，農民想退股怎么辦？但按照《公司法》的規定，股份不能退只能轉讓。如果公司倒閉，按照《破產法》的規定，債務人必須用現行所有財產清償所有債務。這也就意味著，作為股東的農民，土地承包經營權就永遠地失去了。”
3.分散制定自治規則成本高昂
上文論述了由于農村土地股份合作社的特殊性，依照現行法律進行法律解釋和司法實踐存在諸多問題，但是仍然可以通過制定自治規則，通過制定合作社章程的方式予以明確，以自治的方式進行調節。但是近年來隨著我國各類農民合作社如雨后春筍般蓬勃發展，由各農村土地股份合作社分散制定自治規則成本過高，難度過大。
第一，合作社本身對不同類別合作經濟組織的鑒定存在困難。許多合作社在進行合作社構建過程中，具有多重組織屬性，比如既經營特殊農產品的種植業務，又部分采取農地入股的模式，同時還包括資金入股方式等，那這一模式是否屬于農地股份合作社，依靠農戶組成的合作組織自身的力量很難進行有效的甄別與鑒定。
第二，合作社自治規則一般在合作社設立之初制定，合作社在發展中遇到的困難多在經營一段時間之后顯現，因此問題出現后臨時修改自治規則經常于事無補，難以補救。
第三，農村土地股份合作社成員由分散農戶組成，其知識水平特別是法律知識水平難以勝任制定高水平自治規則的要求，如果聘請相關專家和法律從業人士進行規則制定，則面臨高昂的費用，給合作社發展帶來不小壓力。
因此，基于以上幾方面考慮，將制定自治規則的任務交給分散的合作社來進行現實難度太大，而且給合作社發展帶來較大的經濟壓力。
四、推動農村土地股份合作社相關法律修改的具體建議
通過上文的分析，我們認為相比單獨立法而言，推動相關法律修改，是目前保護農村土地股份合作社獨特制度優勢與推動其健康發展的較為可行的方案。
從哪一法律文本的修改入手較為便捷合理？我們認為《農民專業合作社法》具有一定的綜合性，并且土地股份合作社與農民專業合作社的關聯度最為緊密，目前較為簡便易行的辦法就是對《農民專業合作社法》相關法條進行修改，將農村土地股份合作社納入《農民專業合作社法》的規范領域。具體的法律修改建議如下：
第一，擴充《農民專業合作社法》的規范范圍，將農村土地股份合作社作為一種特殊的專業合作社，設立專門章節進行專門規定。在專門規范土地股份合作社的章節中，明確農村土地股份合作社的性質是農戶以土地承包經營權入股的一種特殊的互助性經濟組織，即一種特殊類型的農民專業合作社。
第二，對出資入股方式進行特殊的規定。可以參照《法國民法典》對技藝入股規定的相關經驗，規定農民可以使用土地承包經營權入股，但是“土地承包經營權出資額不計入合作社出資總額”。同時規定，以土地承包經營權入股的農戶必須同時以一定現金入股，即農戶必須采用土地承包經營權與現金同時入股的方式進行出資入股。
第三，對土地股份合作制度的利潤分享與責任承擔機制進行特殊規定。入股農戶可憑借土地承包經營權獲得利潤分享權利，但不能用土地承包經營權抵扣債務。當合作社經營不善、出現債務時，農戶需根據自身入股現金股份承擔相應債務。土地股與現金股同時入股的方式，一方面確保了農民土地承包經營權的穩定與不受侵害，另一方面也保障了相關債權人的合法權益不受侵害。
第四，對股權的流轉與繼承進行特殊的規定。農村土地股份合作社要堅持入社自愿、退社自由，避免強行要求農戶入社或退社。農戶所獲的土地股權可以依法流轉與繼承。股權流轉以后，土地承包經營關系不變，原本享有土地承包經營權的農戶依然享有承包經營權，僅僅喪失股份收益與股份處置權。在合作社連續三年經營不善的情況下，建議直接解散合作社，將入股的土地承包經營權直接退還農戶，避免農戶土地財產權益的持續受損。
《農民專業合作社法》修改后，在“特殊法律條文優先”原則下，農村土地股份合作社的特殊性與獨特制度優勢就能得到較為有效的規范與保護。并且相對于工程浩大的單獨立法工作而言，推進法律修改進程難度較小、成本較低，具有較大可行性。
因此，新形勢下推進農村土地股份合作社相關法律修改進程，不但勢在必行而且切實可行。
作者簡介：解安,清華大學馬克思主義學院教授、博導,研究領域:“三農”問題、當代中國經濟;徐宏瀟,清華大學馬克思主義學院博士生
中國鄉村發現網轉自:《探索與爭鳴》雜志2016年第8期
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