——基于成都市的實證分析
【摘 要】在農村社會結構持續(xù)變化、農村利益格局不斷重構的現實情況下,如何通過制度創(chuàng)新建立"農民本位"的農村公共產品供給機制,是城鄉(xiāng)一體化過程中推動資源要素向農村更好、更多地流動的核心問題。成都市通過制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新,調整農村治理結構,協(xié)調平衡農村公共產品供給中政府、集體、農民三者關系。本文筆者通過問卷調查,對成都市農村公共產品供給中"農民本位"機制進行分析,認為這一模式達到了提高資源配置效率、滿足農戶多元化公共需求的顯著成效,但同時也存在不可忽視的風險。"成都實踐"給予我國農村公共產品供給機制的啟示在于:通過調整農村組織結構顯著提高公共產品供給效率、通過給予公共資源推動農民在公共事務上的組織化建設、通過程序公正修正效率導向下的公平損失風險、通過農民受益的顯性化和最大化提升農民本位意識。
【關鍵詞】農村公共產品；供給機制；農民本位；城鄉(xiāng)一體化
一、問題的提出
城鄉(xiāng)一體化的快速推進使農村經濟社會基礎發(fā)生深刻變革,農村舊有的經濟基礎和格局被打破,愈加開放、動態(tài)、信息化的農村對公共產品需求呈現出顯著的多元化態(tài)勢:不僅需要滿足基本農業(yè)生產需求的生存型基礎設施,也需要滿足現代農業(yè)需要的發(fā)展型設施;不僅要求普惠制的基本公共服務,也對個性化、綜合性的公共服務和社會管理提出更高期望;不僅要求政府在公共產品供給中履行責任,農民自我管理、主動參與的意愿也在逐步加強。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略實施以來,農村公共產品供給從量上和質上都有了大幅提升,是社會資源向農村傾斜、推動城鄉(xiāng)發(fā)展均等化的重要方面。然而值得重視的是,這種以政府決策為主的供給模式是通過加大財政投入而非調整鄉(xiāng)村治理結構、提高農民主體地位與參與程度實現的,農民作為受益主體游離于公共產品供給之外,這種供給機制在農村社會結構和生產生活方式發(fā)生重大變化的背景下,難以滿足農村日益增長的多元化公共產品需求,在實際操作中也存在諸多弊病。
事實上,在農村社會結構持續(xù)變化、農村利益格局不斷重構的現實情況下,如何通過制度創(chuàng)新建立“農民本位”的農村公共產品供給機制,是城鄉(xiāng)一體化過程中推動資源要素向農村更好、更多地流動的核心問題。
成都市作為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū),在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務和社會管理改革上進行了大膽探索和實踐。從2009年開始,成都市由市縣兩級財政保證每個行政村(涉農社區(qū))不低于20萬元的公共服務和公共管理村級專項資金(簡稱村公資金),同時允許各村(社區(qū))立足實際情況,以村公資金為基礎向市小城鎮(zhèn)投資有限公司申請最高7倍的融資額,用于村內公共產品供給;另一方面,成都市創(chuàng)新村級公共產品的組織形式和制度設計,嚴格制定并實施民主程序,通過制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新,調整農村治理結構,協(xié)調平衡政府、集體、農民三者關系,提高資源配置效率,滿足農戶多元化公共需求。本研究通過對成都市5個區(qū)縣10個行政村(社區(qū))的半結構訪談和217位農戶的問卷訪談,研究成都市以推動農村基層民主治理為路徑的農村公共產品供給制度在滿足農村多元化公共產品需求的可能性。
二、農村公共產品供給決策機制的數據分析
1.知曉情況
調查顯示, 92.5%的受訪者知道村公項目并能準確說出本村村公資金金額, 91.7%的受訪者知道村公資金的規(guī)定用途。在對基礎設施建設項目①的知曉情況上, 93.5%的受訪者表示在建設之初就知道要實施的項目內容。
2.需求表達情況
調查顯示,農戶對村級公共產品的需求意愿主要是通過村組議事會②表達。對關鍵信息人的訪談了解顯示,針對村公資金的使用及村公項目的內容,特別是以村公資金為基礎申請的融資建設項目,每個村一般要召開多次村議事會討論。以成都市蒲江縣復興鄉(xiāng)姜沖村為例,村上在針對每戶農戶的“一戶一票”中收集了60多個項目需求,通過組議事會和村議事會篩選,最終形成了4條村組道路和3700米溝渠建設的決定,前后召開議事會十幾次,經歷大半年時間最終確定。針對議事會的代表性,調查數據顯示,在非議事會成員的受訪者中, 86.2%認為議事會成員在大多數時間能夠聽取自己的想法并將自己的意愿反映出來;在議事會成員的受訪者中,有98.9%認為自己能夠聽取并如實所代表的村民意愿。調查結果說明,大多數的受訪者能夠直接或者通過議事會如實表達需求意愿。
3.決策情況
調查顯示, 95.4%的受訪者在基礎設施項目建設之初就了解并同意項目實施; 71%的受訪者認為“百姓”或“議事會”是開展項目的決策主體,25.3%的受訪者認為“村干部或村委會”決定項目開展與否。此外,調查表明, 63.6%的外出打工者委托別人投票,其中24.4%的外出打工者專門趕回家投票。調查數據表明,在村公項目的供給決策中,主要采取的是“自下而上”的方式,農戶主動參與,農戶以及農戶的代表組織——議事會發(fā)揮的作用最大。
4.項目實施過程的參與情況
在資金使用方面, 85.7%的受訪者表示“村公資金的具體使用情況對村民完全公布”, 5.5%的受訪者表示“絕大多數的村公資金使用情況對村民公布”; 88%的受訪者對“資金的使用很放心”。調查表明,絕大多數的受訪者對村公項目的資金使用方向是認可的。
在工程實施過程中,正規(guī)監(jiān)理、村委會(村干部)、議事會(質量監(jiān)督小組)、農戶、政府等都可以對工程實施程序及質量進行監(jiān)督,42.14%的受訪者表示上述5個監(jiān)督主體中至少有兩個監(jiān)督主體對施工質量進行全程監(jiān)督,議事會以及由其產生的質量監(jiān)督小組是工程質量監(jiān)督的主體。調查發(fā)現,開展基礎設施建設項目的村均按照規(guī)定由議事會選出質量監(jiān)督小組對施工質量進行全程監(jiān)督,重點是對施工人員考勤、考察建材是否符合技術標準、施工流程是否符合技術規(guī)范等,同時受益農戶也自覺參與到施工質量的監(jiān)督中來。這種全民監(jiān)督的做法不僅節(jié)約了監(jiān)理費用,同時也是工程高質量完成的重要保障。
在工程驗收方面,政府相關工作人員(如交通、水利等)、村兩委、議事會、農戶都是驗收主體,48.57%的受訪者表示驗收合格必須經過至少兩個驗收主體同意,表示“不清楚誰來驗收”的受訪者大多是由于工程尚未完工。
總體而言, 87.6%的受訪者認為整個項目實施過程中不存在不公平的現象。
5.效果評價情況
98.2%的受訪者認為村內所實施的基礎設施建設項目有必要,其中認為“十分有必要”的受訪者占93.1%。76.5%的受訪農戶認為工程施工質量很好, 91.2%的受訪者肯定融資建設項目給他們帶來了收益,包括“方便出行”、“有利于農業(yè)用水”、“有利于招商引資”、“有利于農產品價格提高增長收入”等。
三、主要發(fā)現和判斷
1.“農民本位”公共產品供給組織形式和制度安排實現多維效益
一是滿足了農戶多元化的公共產品需求,在建設方式和內容上實現了農村公共產品的供需結合。由于在決策過程中農戶真實需求能夠順利表達,以受益面最大以及受益程度最深為原則開展的公共項目,能夠盡可能地滿足大部分農戶的公共需求。例如成都市青白江區(qū)平橋村修了8.22公里碎石路,用水泥鑲邊,不僅降低了建設成本,還能夠起到防水沖的作用,而且相對于水泥路,碎石路的后期維護成本較低。又如成都市蒲江縣彭河社區(qū)的集中居住區(qū)有20多戶農戶住房存在安全隱患,因此拿出幾萬元修了330米的排水溝以保障住戶安全。
二是顯著降低了公共產品供給中的交易費用,提高了投入資金的使用效率。例如受訪村社均通過組織有一定工程經驗的農戶成立質量監(jiān)督小組監(jiān)督工程質量,監(jiān)督小組成員的工資為40元～50元/人天,大大低于專業(yè)監(jiān)理費用。又如在項目實施過程中,各個村社都積極調動村社內部資源,成都崇州市白果村書記利用自己的專業(yè)知識和人脈買來低價建材,成都金堂縣翻山堰村和大邑縣馬橋村組織農戶投工投勞,大大降低施工成本。由于節(jié)約了管理費、運輸費、監(jiān)理費等多項費用,大多數項目能夠比傳統(tǒng)方式節(jié)約1/3的投資。此外,被調查村社在項目申報到最終竣工決算所發(fā)生的交易費用極低,遇到困難時候的協(xié)商對話、信息溝通、補償方案等,都可以在村內順利地解決。
三是通過全程參與,大多數農戶民主參與的主體意識被激發(fā)出來,形成了較強的成就感以及對項目的歸屬感,在很大的程度上促進了基層民主的發(fā)展,議事會等代議組織的議事水平和能力也有顯著提升。
四是部分項目產生了顯著的經濟效益。成都市大邑縣馬橋村自從開始修建通村公路,已經有3家外來業(yè)主來村上投資,過去不產生效益的荒山現在能夠以大米400斤/畝流轉出去,通過與外來業(yè)主實行魔芋種植的訂單生產,農戶的農業(yè)收入有了較大提升。成都金堂縣翻山堰村融資建設項目竣工后,2011年蔬菜種植面積達到2500畝,基本都分布在新修的水泥路兩邊。
2.不徹底的組織和制度創(chuàng)新存在潛在風險
一是信息公開方式單一,造成一部分農戶對信息獲得的缺失。在我們的調查中發(fā)現,村信息公布方式比較單一,僅在村務公開欄張貼信息,阻止了部分受教育程度較低的農戶獲得信息。此外,調查發(fā)現,部分農戶不看村務公開欄,因為村務公布欄一般在村委會,而一些人一般不到村委會專門看村務公開信息。
二是少數服從多數的決策方式可能造成少數群體的意見被忽略。少數服從多數是成都市村公項目民主形式最重要的一個標志,在我們民主表決的時候,這樣的方式可能會過濾掉少數人的意見。例如,涉及到的項目往往受資金限制只能選擇部分實施,在少數服從多數的投票原則下,多數人受益的項目必定會獲選,而有些急需項目卻因為受益人少而被迫擱置。
三是代議制在一定程度上降低了民主的成本,但同時存在降低農戶歸屬感的風險。以議事會為組織形式的代議制在成都市村公項目實施中發(fā)揮了巨大作用,降低了交易成本,減少了程序的繁雜。然而,調查發(fā)現,部分農戶充分信任議事會成員,進而產生依賴心理,甚至有些農戶不知道自己都有哪些權利。代議制在農戶享受自身權益、提升民主意識方面存在一定的風險。
四、“成都實踐”的啟示
成都市具有“大城市帶大農村”的顯著特征,城鄉(xiāng)一體化過程中農村公共產品供給面臨著巨大的資源要素缺口以及更為復雜的利益格局,如何在農村公共產品供給中確保“增量資源”的有效性,同時使公共產品的“公益性”覆蓋到最大群體,以協(xié)調經濟社會轉型期動態(tài)的、愈加開放的多方關系,是成都改革面臨的重大挑戰(zhàn)。在推動建立“農民本位”的農村公共產品供給機制中,成都進行了大量的探索和實踐,對更大范圍乃至全國來說都具有重要的借鑒意義。
1.通過調整農村組織結構顯著提高公共產品供給效率
成都市在農村公共產品供給體制改革過程中,創(chuàng)新組織形式,形成了以議事會(監(jiān)事會)為主體的農民代議組織,議事會在整個項目決策過程中起到了不可替代的作用。調查顯示,議事會成員的構成包括村民代表、黨員代表等,有些村社包括部分村社干部。以成都蒲江縣彭河社區(qū)為例,社區(qū)議事會成員有31名,他們是從15個小組的54名組議事會成員中民主選舉產生。數據表明,由村民投票選舉產生的議事會成員基本能夠代表村民意愿。可以說,議事會這種組織形式調整了農村治理結構,使政府、集體和農戶在公共產品供給中的利益得到平衡,顯著地提高了農村公共產品的供給效率。不可否認,以議事會為主的代議制民主在一定程度上存在“代民做主”的風險,但是在當前農村經濟社會格局發(fā)生重大變化的今天,特別是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中矛盾和問題尖銳化的背景下,議事會作為農村社會資本——“熟人”的產物,在保證公共產品問計于民、問需于民方面發(fā)揮了降低交易費用、提高供給效率的重要作用。
2.通過給予公共資源推動農民在公共事務上的組織化建設
人民公社時期超過90%的財產屬于集體所有,政社合一的組織制度加上按工分分配的分配體制,意味著農民必須參與“公共資源”管理,是一種被動但高效的公共產品供給組織化形式。家庭承包制以后,75%的財產歸農戶家庭支配,農村公共資源大幅減少,農戶在公共事務中的組織約束大為減弱。特別是在農村稅費改革之后,村提留和“兩工”的取消進一步削弱了農民在公共產品供給上的組織化程度,政府“自上而下”的公共產品供給模式降低了農民的談判地位,“一事一議”的自愿籌資制度難以實現農民需求的真實表達,在實踐中困難重重,甚至失敗。〔1〕農村公共產品供給制度的變遷及影響表明,公共資源是農民表達真實意愿的基礎,有利于推動農民在公共事務上的組織化建設。“成都實踐”正是通過給予村社公共資源來提高農民自我管理、自我發(fā)展的主動性和積極性。2009年開始,成都通過市縣兩級財政對全市2000多個行政村(涉農社區(qū))提供村級公共服務和社會管理專項資金,使每個村每年獲得不低于20萬元(2011年增加到25萬元)的資金用于村內公共產品供給;不僅如此,還與成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司共同開展以村公資金為基礎的、最高7倍的融資建設項目,用于民主決策議定的交通、水利、公共服務用房等農民急需的公共產品供給。正是有了這種覆蓋全部農戶的、稀缺的公共資源,農民有了實現自身權益、滿足多元需求的可能性,才會產生組織起來整合鄉(xiāng)村社會資源和人力資源的自覺性。
3.通過程序公正修正效率導向下的公平損失風險
城鄉(xiāng)一體化過程中,在資金、人才、物力等資源要素的約束下,以效率為導向的農村公共產品供給機制是必要的。然而值得重視的是,節(jié)約資源、提高效率意味著存在公平損失的風險,比如投票制度下少數人需求被過濾、追求時效和成效過程中的信息不對稱、代議制度下農戶個體意愿表達能力的減弱等。“成都實踐”中也不可避免地存在上述公平損失風險,在可以接受的范圍內控制風險的最好辦法就是程序公正。依據成都市出臺的相關規(guī)定,村公項目必須按照一定程序組織實施,特別是涉及投資較大的村級公共服務和公共管理融資建設項目,從申報、審核、融資、建設、指導和監(jiān)督等關鍵環(huán)節(jié)均作了詳細規(guī)定,并嚴格監(jiān)管。項目申報由村級自治組織組織實施,通過議事會收集篩選農戶需求(“一戶一表”),在充分尊重農民意愿的基礎上進行,取得了絕大多數村民的認同,收集意見、投票、決議、監(jiān)督等相關制度健全;項目審核工作由政府職能部門對項目所在村社的基層自治組織及相關制度、基礎設施現狀及規(guī)劃情況、申報項目相關內容進行審核,并對評審意見的真實性負責;項目實施過程中,根據實際情況,由村內具有一定工程經驗的村民組成質量監(jiān)督小組對項目施工質量全程監(jiān)督,竣工后由議事會和村民代表對項目實施驗收。在項目從申報到決算的整個過程中,得到了各級政府和相關部門的指導和監(jiān)督;設立專職機構負責提供指導和監(jiān)督;通過村財鄉(xiāng)管、外部評估、招標發(fā)包等一系列制度設計,降低了執(zhí)行主體的尋租空間,對基層政府公信力建設、農村干群關系建設均產生積極影響。
4.通過農民受益的顯性化和最大化提升農民本位意識
在成都市的農村公共產品供給中,工程質量和資金管理水平得到了絕大多數農戶的認可,項目建立于農戶的真實需求基礎上,能夠使絕大多數的村民直接受益;在建設方式和內容上避免了“一刀切”,滿足了不同經濟基礎地區(qū)農戶的不同需求,實現了供需結合;同時,通過村民自我組織、自我管理,必要時由村民投工投勞,降低了工程施工成本,顯著提高了資金的使用效率。更為重要的是,由于全市農村項目建設是基于大多數受益農戶的真實需求,部分建設項目對村社乃至更大區(qū)域范圍內的農業(yè)產業(yè)發(fā)展有顯著正面效益。農戶是理性的,他們更加關心與自身生產和發(fā)展密切相關的事務,始終追求自身利益最大化,而“成都實踐”正是通過供給那些農戶收益顯性化和最大化的公共產品,使農戶參與公共事務從被動到主動、從盲從到自覺,提升了農民在公共事務中的本位意識和歸屬感,有效降低了公共產品供給中的“搭便車”行為。
參考文獻:略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《農村經濟》 2011年第9期
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