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葉興慶:為進城落戶農民建立三權退出通道

[ 作者:葉興慶  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2017-03-10 錄入:王惠敏 ]

隨著農村人口進城就業和落戶越來越多,如何處置這些人在原籍的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權(以下簡稱“三權”),逐漸成為各方關注的焦點。集體成員擁有的以成員權為基礎的財產權利缺乏流動性的問題不解決,不僅影響農業經營規模的擴大和農業現代化的推進、農村建設用地有效利用,而且影響新型城鎮化的持續發展。而要解決這個問題,必須對“三權”的權利屬性、維護和轉讓“三權”的利弊進行深入分析,以此為基礎提出“三權”轉讓的總體思路。

一、“三權”是以成員權為基礎的財產權利

我國農村集體所有制,是20世紀50年代中后期逐步形成的一種公有制,既不同于我國城鎮集體所有制,也不同于共同共有、按份共有、總有等其他團體所有制。1962年中共八屆十中全會通過《農村人民公社工作條例修正草案》后,“三級所有、隊為基礎”的農村集體所有制得以最終確立。改革開放以來,農村集體所有制的實現形式發生了重大變化。經過長期發展演變,目前我國農村集體所有制的核心制度安排是:土地等集體資產的權利主體是成員集體,行使主體是集體經濟組織或村民自治組織,成員個人不能獨立行使所有權、不能請求分割土地所有權;集體成員新出生子女“天賦成員權”,通過合法婚嫁、收養等也可以取得成員權,成員權不得買賣、繼承,集體經濟組織不能剝奪成員的成員權、不能開除其任何成員,成員權沒有明確的退出機制;以成員權為基礎的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權利具有雙重屬性,既具有身份屬性、又具有財產屬性,身份屬性決定了其只能由本集體成員擁有、在本集體成員間流轉,財產屬性決定了其需要通過跨成員邊界流動以充分體現其市場價值,這兩種屬性既對立統一、又消長變化。

隨著改革的深入推進,成員權正在遭遇重大挑戰:

一是獲得成員權并不能立即獲得土地承包權。20世紀80年代中期,貴州省湄潭縣就實行承包期內“生不增、死不減”。從全國看,20世紀90年中期開展第二輪土地承包,承包期延長為30年,并要求承包期內不作大的調整。黨的十七屆三中全會《決定》進一步提出,現有土地承包關系保持穩定并長久不變。這意味著,在承包期內新獲得成員權的人,并不能立即獲得土地承包權;只有在開展新一輪承包時,成員權才有意義。四川省成都市“確實權、頒鐵證”后無期限地“生不增、死不減”,更意味著成員權不再包含土地承包權。

二是獲得成員權并不必然能獲得宅基地使用權。一些地方將新增建設用地計劃指標優先分配給基礎設施、工業和城市建設,農村集體經濟組織難以獲得計劃指標,符合分家立戶條件的集體成員難以獲得宅基地指標。在一些地方的城市規劃區內,已多年未分宅基地。

三是獲得成員權并不必然獲得集體收益分配權。一些地方實行股份合作制改革后,實行“生不增、死不減,進不增、出不減”的股權固化、靜態化管理,新獲得成員權的人不再能獲得集體資產股權。一些地方為緩和矛盾,規定新獲得成員權的人可以配股,但這部分人的權利受到很大限制,其成員權的含金量明顯低于老成員。

四是更加傾向于將成員權授予家庭而非個人。除宅基地使用權歷來是以家庭為單位授予的外,土地承包權雖然分配時要以當時的家庭人口為基礎,但卻是確權到戶、一戶一證;近年來,一些地方在完善集體資產股份合作制改革時,也強調將股權確權到戶、一戶一證。以戶為單位授予成員權,表明“三權”等以成員權為基礎的財產權利,是家庭共有財產。這樣,“無地人口”等問題就失去了法理基礎,家庭人口的增減不影響該家庭已經獲得的成員權、以成員權為基礎的各項財產權利。

五是成員權與戶籍脫鉤。在傳統集體所有制下,成員權與戶籍捆綁在一起,獲得戶籍意味著自動獲得成員權,失去戶籍則自動失去成員權。但現在情況有了很大變化,即便是全家進城落戶的家庭,也可以繼續保留土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等單項成員權,乃至完整的集體成員權。

成員權的這些變化,勢必要對“三權”等以成員權為基礎的財產權利帶來深刻影響,特別是對“三權”的身份屬性與財產屬性的消長變化帶來深刻影響。

二、“三權”處置的認識紛爭與政策演進

自2003年以來,相關法律和政策文件在“三權”處置問題上經歷了從重保障功能到重財產屬性、從直面“一權”到直面“三權”、從強調“維護”到強調“轉讓”的演進過程。

(一)從重保障功能到重財產屬性

2003年頒布施行的《農村土地承包法》規定,承包期內承包方全家遷入小城鎮落戶的,應當按照承包方的意愿,保留其土地承包經營權或允許其依法進行土地承包經營權流轉;承包期內承包方全家遷入設區的市,轉為非農業戶口的,應當將承包的耕地和草地交回發包方,承包方不交回的發包方可以收回承包的耕地和草地。這一法律規定的認識邏輯是:土地承包經營權是一種社會保障,大城市的社會保障水平要好于小城鎮,因此進入大城市的必須交回土地承包經營權、進入小城鎮的可以不交回。這一認識邏輯產生了廣泛影響,不少人認為進城落戶農民不能“兩頭占”,不能既享受城市戶口的福利又享受土地承包經營權等農村人口的好處。盡管2007年頒布施行的《物權法》將土地承包經營權界定為一種用益物權,但一些地方仍規定,農民進城落戶必須以放棄土地承包經營權和宅基地使用權為前提。直到《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》(2011年2月)明確提出,“現階段,農民工落戶城鎮,是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地,必須完全尊重農民本人的意愿,不得強制或變相強制收回”后,事情才有了轉機。農民進城落戶后享受城市公共服務,是其公民權利;“三權”是其財產權利。不能要求進城落戶農民以其財產權利交換公民權利。從看重“三權”的社會保障功能和身份屬性,到強調其財產權屬性,是一個重大突破,對如何處置“三權”具有決定性影響。

(二)從直面“一權”到直面“三權”

“三權”并非從一開始就作為一個整體引起關注。最初引起關注的是農民進城落戶后的土地承包經營權怎么處置,《農村土地承包法》首次給予了正面回應。隨著農民進城落戶逐漸成為一些地方追求的目標,其宅基地使用權如何處置也成為政策關注的焦點。2011年發布的《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》,首次將宅基地使用權與土地承包經營權并列,強調尊重進城落戶農民的處置意愿。后來人們發現,城郊農村有較多集體經營性資產,其收益如何分配,部分成員“村轉居”、獲得非農戶籍后能否繼續參與分配,也需要予以回應。因此,黨的十八大《報告》首次將土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權并列,強調要維護“三權”。由此可見,隨著城鎮化的深入推進,需要處置的以成員權為基礎的財產權利在逐步增加。

(三)從強調“維護”到強調“轉讓”

如何處置“三權”有兩種政策取向,一是強調“維護”,主張進城落戶農民繼續持有;二是強調“轉讓”,主張進城落戶農民交回、放棄、退出或轉讓基于成員權的各項財產權利。強調維護“三權”,有利于保持農村社會結構的穩定性,為進城落戶農民留有退路,減輕社會轉型的震蕩;但不利于解決農地的細碎化和控制農產品的土地成本,不利于“空心屋”和“空心村”的有效利用,也不利于進城落戶農民財產權的變現。強調轉讓“三權”,有利于土地流轉和規模經營、促進農業轉移人口市民化、提高農業轉移勞動力的利用率,有利于提高閑置農房和宅基地的利用率,也有利于滿足部分城鎮居民下鄉生活的需求;但對農村集體所有制和農村社會管理制度的沖擊較大,也不利于控制城鄉建設用地總規模,特別是“三權”轉讓的受讓人范圍擴大到非本集體成員時更是如此。維護與轉讓“三權”的利弊權衡并非一成不變,既與工業化城鎮化進程有關,也與考慮問題的角度和價值取向有關。

從實際的政策演變來看,起初更多地強調“維護”。2003年頒布施行的《農村土地承包法》,強調了維護進入小城鎮落戶農民的土地承包經營權;2011年發布的《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》,甚至突破了進入地級及以上城市落戶必須交回承包地的法律規定;黨的十八大《報告》將“維護”的政策取向推到了一個新的高度。黨的十八屆三中全會《決定》雖然在賦予農民更多財產權利方面做出了許多具有突破意義的部署,但在“維護”與“轉讓”之間并未表現出明確的政策取向。2015年發布的《深化農村改革綜合性實施方案》,首次明確提出了“退出”的構想,要求“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”“在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點”。2015年出臺的黨的十八屆五中全會《建議》,明確要求“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,支持其依法自愿有償轉讓上述權益”,不僅將“探索”和“在有條件的地方”的審慎立場調整為“支持引導”的積極立場,而且將“退出”調整為“轉讓”。2016年發布的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》,將黨的十八屆五中全會《建議》的相關部署進一步細化,不僅重申了“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,并支持引導依法自愿有償轉讓”的政策主張,而且提出了“開展宅基地融資抵押、適度流轉、自愿有償退出試點”和“嚴控農村集體建設用地規模,探索建立收儲制度,盤活農村閑置建設用地”的新要求,使上述政策主張更加具有可操作性。

三、按分步走策略穩妥有序開啟“三權”轉讓通道

總體判斷,部分地區、部分群體“三權”轉讓的條件已經成熟。貫徹落實黨的十八屆五中全會《建議》和“十三五”規劃綱要精神,支持引導進城落戶農民轉讓“三權”的基本思路是:

(一)按宅基地使用權、土地承包權、集體收益分配權的順序,依次擴大轉讓改革的尺度

這三項權利對農民的重要性程度不同,轉讓后對農村社會形態可能帶來的影響也不一樣,因而改革的尺度應有所差異。集體收益分配權更接近完整意義的財產權利,特別是按照黨的十八屆三中全會《決定》的要求“積極發展農民股份合作,賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”后,其流動性大大提高,可以實行更大尺度的轉讓改革。土地承包權對進城落戶農民的生計保障作用大幅下降,所能產生的地租收入在進城落戶農民總收入中的占比大幅下降,可以實行較大尺度的轉讓改革。宅基地使用權對進城落戶農民而言,既是鄉愁所系,也在一定時期內具有較強的保障功能,其轉讓改革應較為審慎。

(二)按一般農村、城郊村、城中村的順序,依次擴大轉讓改革的力度

不同類型農村“三權”的存在形態差異較大,對轉讓改革的需求迫切程度不同,轉讓改革的力度也應有所不同。城中村的農民就業和生活的穩定性高于其他進城落戶農民,集體經濟組織承擔的公共產品供給職能逐步移交給了政府,所在社區日益接近于城市社區,一般不存在承包權轉讓問題,矛盾的焦點集中在宅基地使用權和集體收益分配權的資產化上,可以加大轉讓改革的力度。城郊農村的農民收入來源越來越多元化、非農化的可逆性很低,土地承包權、集體收益分配權的生計保障功能日趨淡化,可以實行較大力度的轉讓改革;宅基地使用權的財產屬性和對農民的重要性較強,也可以實行較大力度的轉讓改革。一般農村集體經營性資產不多、可分配的集體收益較少,集體收益分配權不是進城落戶農民關注的焦點;土地承包權和宅基地使用權的生計保障功能的淡出需要一個過程,作為所有者代表的集體經濟組織(多數地方由村民自治組織代行其職能)承擔的社會管理職能的剝離更是一個漫長的過程,轉讓改革有一定的空間,但需要考慮的因素較為復雜。

(三)根據不同地區、不同財產權利,設置不同的受讓人范圍和優先序

“三權”轉讓的矛盾焦點,是如何確定受讓人范圍、能否轉讓給非本集體成員。受讓人范圍過小,不利于形成充分反映“三權”真實價值的轉讓價格;受讓人范圍過寬,對土地集體所有制和農村社會管理制度、城鄉建設規劃和地方政府的“土地財政”都將帶來巨大沖擊。總的原則,應按外部自然人或法人、國家、本集體成員、集體經濟組織的順序,依次擴大受讓的優先權。對集體收益分配權而言,應優先由本集體經濟組織回購,用于分配或配售給新獲得成員權的人,或者通過減少股份數以增厚其他成員股份的分紅;本集體經濟組織其他成員為第二順位受讓人,但應規定單個成員持股比例不能超過一定限額,防止股權過分集中;在集體經濟組織承擔的公共產品供給職能已經剝離的地方,在清資核產徹底、評估作價嚴謹、市場發育充分、信息公開透明的前提下,可以向非本集體成員轉讓,以引進社會資本,改進治理結構。對土地承包權而言,應從平衡好保護承包權利人利益與促進農業現代化的關系出發,優先由本集體留守農村、從事農業的其他家庭收購,令這些繼續從事農業的農戶能夠逐步擴大土地資源占有規模、成為家庭農場;本集體經濟組織為第二順位受讓人,回購進城落戶農民的土地承包權后,經過小塊并大塊等土地整治后,以規模適度、便于耕種為原則對外出租;鑒于“三權分置”改革后土地承包權仍具有明顯的身份屬性,不宜由社會資本收購,社會資本應只能通過租賃土地進入農業。對宅基地使用權而言,各方利益博弈激烈,應因地制宜確定受讓人范圍和優先序,在復墾后農業利用價值大的平原農區,應堅持本集體經濟組織內部符合分家立戶條件的成員才能受讓的既定政策,“空心屋”較多、符合受讓條件的成員較少的地方,可通過“增減掛鉤”、“宅基地換房”等方式實現宅基地使用權的財產權利;在復墾后農業利用價值不大,但生態環境優美、適合休閑度假的地方,在本集體經濟組織內部符合分家立戶條件的成員享有優先權的前提下,可以通過出讓、出租、入股等途徑,由外部資本開發利用;在城市規劃區內,宅基地使用權不宜由農戶單獨對外轉讓,可由集體經濟組織在符合規劃和用途管制的前提下,參照集體經營性建設用地入市模式,統一開發利用。

(四)加強配套制度建設

“三權”轉讓涉及面廣,牽涉多方利益,需要完備的配套制度和措施作支撐。一是搞好確權。轉讓的前提是權屬清晰。應加快推進股份合作制改革,把集體經營性資產全部折股量化到本集體成員,不設不可分割的集體股。加快推進農村土地承包經營權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證,探索對通過流轉取得的農村承包土地的經營權進行確權登記頒證。二是設置必要的防火墻。對轉出“三權”特別是宅基地使用權者,應規定其必須具備穩定的就業、固定的住所等條件。對“三權”轉讓的受讓者,應規定其必須遵守一定義務,例如土地承包權的受讓者必須長期從事農業。三是培育農村產權交易市場。建立健全多層次農村產權交易市場,為“三權”轉讓搭建交易平臺。建立“三權”評估的專業化服務機制,讓農民對所要轉讓的“三權”的市場價值有充分的了解和合理的預期。四是為“三權”轉讓提供融資服務。由集體經濟組織回購進城落戶農民的土地承包權和宅基地使用權,面臨的突出問題是集體經濟組織普遍缺乏資金來源。建議按照“十三五”規劃綱要的要求,成立農村土地收儲機構,收購和整理進城落戶農民轉讓的承包地和宅基地,由中國農業發展銀行給予長期信貸資金支持。

作者單位:國務院發展研究中心農村經濟研究部

中國鄉村發現網轉自:中國農村網

 


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