土地制度改革是一個大課題，在短短的十幾分鐘時間里，我只能大體談點基本看法，不能展開論證。
一、一個基本看法
土地制度改革向前推進(jìn)不夠，特別是中央層面上的推進(jìn)不能回應(yīng)地方的呼聲，不能適應(yīng)發(fā)展的要求，是不用懷疑的事實。有朋友可能不相信這個判斷。這兩年出臺那么多文件，怎么能說改革推進(jìn)速度慢？為證明我的判斷，舉兩個例子。
前年開始的“三塊地”改革，費了很大的勁，但能看出那幾十個試點地的改革內(nèi)容，其實早已在現(xiàn)實中已經(jīng)廣泛存在，試點內(nèi)容談不上先進(jìn)性，更談不上突破。這種試點的意義不是太大。充其量只有一種“追認(rèn)”的意義。
還有“三權(quán)分置”改革，也大體如此。當(dāng)年推行農(nóng)村土地承包制后，一些農(nóng)民轉(zhuǎn)做非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，就開始流轉(zhuǎn)土地，后來國家法規(guī)也認(rèn)可這種流轉(zhuǎn)，稱作土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。再后來逐步限定了承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍，基本放開經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，就出現(xiàn)了所謂“三權(quán)分置”的情況。這種情況也是早已出現(xiàn)，還很普遍，不能認(rèn)為2016年又開始了新的改革。
2016年官方文件有兩條改革意見比較重要，分別涉及到對廣東佛山農(nóng)村“政經(jīng)分開”的改革經(jīng)驗與廣東清遠(yuǎn)農(nóng)村“自治體設(shè)置下沉”的改革經(jīng)驗。但這兩個改革都被當(dāng)做“探索”的內(nèi)容，沒有認(rèn)真部署推進(jìn)。
這幾年有關(guān)部委推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用“增減掛鉤”政策，也擴大城市“三舊改造”的推進(jìn)力度，有改革的意思在里頭，也有顯著的效果，但因為配套改革跟不上，這種改革的意義也會打折扣。
多年來，土地制度改革方面，基本上是地方先進(jìn)，中央滯后，不承認(rèn)這一點，不是實事求是的態(tài)度。我不是說地方做的全都好，但中國這么大，哪個好，哪個不好，中央可以組織評估，根據(jù)評估應(yīng)迅速改自己的政策，以負(fù)面清單約束地方，不必沒完沒了地搞“試點”。
總體看，土地制度改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實發(fā)展的要求，必須大膽解放思想，捋起袖子向前突進(jìn)。不能捋起袖子只洗手。
二、土地制度改革成敗判斷的四個基準(zhǔn)
提高經(jīng)濟(jì)效率、促進(jìn)社會平等、維護(hù)社會穩(wěn)定與保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是深化土地制度改革的基準(zhǔn)。我看不需要其他底線，有這幾個基準(zhǔn)就夠了。例如，經(jīng)濟(jì)效率提高了，又有分配平等的保障，農(nóng)民收入也就上去了。再比如，只要城市土地利用的效率提高，就會發(fā)現(xiàn)我們的城市化不需要以目前這么高的增長速度來占用耕地，農(nóng)業(yè)用地的“紅線”也就保住了。
還有，只要這四個基準(zhǔn)能滿足，就不必太拘泥所有制。所有制當(dāng)然也比較重要，但不能用一種規(guī)則套用到所有類型的土地財產(chǎn)上，要具體問題具體分析。具體到不同的土地類型上，對應(yīng)的哪一種所有制能滿足以上四個基準(zhǔn)，就用哪一種所有制。這才是實事求是。不懂這個道理，便是腦袋僵化。
深化土地制度改革，首先是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求。有測算表明，我們國家的農(nóng)業(yè)處于虧損狀態(tài)。農(nóng)產(chǎn)品的成本有間接成本和要素收入成本，在全面考量之后，農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食，虧損的程度非常厲害。為什么在虧損的情況下，農(nóng)業(yè)還照樣能夠持續(xù)，好像糧食產(chǎn)出還很多？這有一定的原因，特別是因為我國是小農(nóng)國家，農(nóng)民對自己的生產(chǎn)勞動不計成本，所以看起來農(nóng)業(yè)還能做。但是現(xiàn)在競爭壓力非常大，一些大農(nóng)生產(chǎn)的可持續(xù)能力在下降。而且我估計未來相當(dāng)長的時期里還會非常麻煩，因為國際糧食供應(yīng)現(xiàn)在越來越充裕，很多國家農(nóng)業(yè)形勢非常好，他們的糧食成本也比我們低。
農(nóng)業(yè)成本高的原因，就跟土地制度關(guān)系非常密切。因為規(guī)模經(jīng)營水平低，所以勞動成本高，規(guī)模經(jīng)營水平上不去跟土地制度有關(guān)系。如果勞動力大量轉(zhuǎn)移到城市，有可能降低勞動成本，但是我們向城市轉(zhuǎn)移遇到一個很大問題，就是房價高。房價高是一個土地問題，不是建筑安裝成本高，也不是建筑工人的工資高。農(nóng)業(yè)成本高的另外一個原因是什么呢？就是地租。我們國家農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中的地租之高世界少有，按說日本這樣的國家地租應(yīng)該很高了，但其實不高，北海道有的農(nóng)地幾乎是零地租。我們地租高到什么程度？有的高到可以覆蓋農(nóng)產(chǎn)品的全部凈收益。
第二，土地制度給我們帶來另外一個麻煩，我把它叫做居住貧困。這個大家渾然不覺，但是我認(rèn)為，我國城市老百姓的居住，是集體主義的居住形態(tài)，也可以說是居住貧困。為什么說是居住貧困？這種密集的高層樓房居住方式，不利于心理健康，這方面有環(huán)境心理學(xué)文獻(xiàn)提供了證明。此外，這種樓房居所不具有世代可繼承的財產(chǎn)性質(zhì)，即到一定期限以后，房屋的物理形態(tài)要毀滅，原土地的集體占有關(guān)系也極難維持。這使單元樓房具有耐用消費品的性質(zhì)，而不是一項可繼承的房地產(chǎn)。不值，很不值。這當(dāng)然跟土地制度有關(guān)系。什么關(guān)系呢？就是規(guī)劃問題，是土地規(guī)劃體制問題。我們城市建成區(qū)的人口密度不高，但是中國居民住宅區(qū)的密度非常高。能不能調(diào)整呢？通常的說法是不能。是缺地嗎？缺也缺不過荷蘭，荷蘭的居住形態(tài)就比我們好。是房價高嗎？但是我掌握的數(shù)據(jù)是，如果規(guī)劃合理，或者能達(dá)到東京的土地利用規(guī)劃水平和土地功能區(qū)的劃分水平，地價就可以很低。所以，主要是因為土地規(guī)劃管理體制給我們帶來了居住的貧困。貧困的居住又給我們帶來一系列社會麻煩，包括社會風(fēng)尚不好、道德品質(zhì)下降等等。這是第二個改革的必要。
第三，老百姓的居住用地好像比較緊缺，但是工商業(yè)占地面積較大。走到一些公司的總部、一些工廠，我都會發(fā)笑，因為占地太奢侈。一些中小城市的工商業(yè)用地甚至超過了居民住宅用地。而且，他們拿地的價格也比較低，甚至是不付地價。這個對出口有什么影響？能夠降低出口成本，增加我們的競爭力，那么我們就有大量外貿(mào)盈余。外貿(mào)盈余是貿(mào)易上的順差，但是國際收入要平衡就表示資本要出去。資本要出去帶來的直接后果是，一線發(fā)達(dá)國家的實際利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)比我們小，國內(nèi)實際利率大則增加了資本使用成本。反過來，實際上影響了我國工業(yè)的競爭力。這對我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)、對孔涇源司長剛講到的負(fù)債問題肯定有很大影響。
第四，社會穩(wěn)定要求深化土地制度改革。我們看一些研究文獻(xiàn)就會注意到，在城市居住環(huán)境當(dāng)中，集合住宅或者社會住宅區(qū)的社會沖突發(fā)生率比較高。有一些人對倫敦進(jìn)行研究，社會住宅、集合住宅就是指樓房，樓房區(qū)更容易發(fā)生沖突。社會住宅里面住的多是窮人，排除這個因素以外，還是發(fā)現(xiàn)社會沖突發(fā)生率比較高，所以不利于社會穩(wěn)定。
第五個問題，經(jīng)濟(jì)增長要求深化改革。如果我們改變土地規(guī)劃管理制度，比如美國居民的支出結(jié)構(gòu)，住行開支成本比較大。經(jīng)過多方面的數(shù)據(jù)測算，有一個估計，如果改變了居住形態(tài)，會帶來強大的需求增長。我十分贊成孔司長講的，光講供給側(cè)改革有問題，其實我們存在嚴(yán)重的消費抑制。我在幾年前就提到“消費抑制”，最突出的就是住房的消費抑制，如果我們做一個粗略測算，克服這個抑制，那么我們消費潛力非常大。不是中國人不想花錢，是居住形態(tài)限制了消費。如果我們擴大了居住方面的消費，能不能產(chǎn)生擠出效應(yīng)？人們會很容易提出這個問題，我認(rèn)為不會，因為衣食是剛性支出，行和住是互補性消費，住的問題解決后，行的支出會增加。
第六個問題，國民收入合理分配要求深化改革。我看了美國房地產(chǎn)的研究文獻(xiàn)，講了一句話，說平均住房價格如果是家庭收入的2倍以上，就認(rèn)為是泡沫發(fā)生。這是根據(jù)美國儲蓄率來推算的，比如說儲蓄率5%需要40年儲蓄一個家庭能買到房子，超過40年就認(rèn)為有問題。我們國家不一樣，我們是居民儲蓄率大概13%左右。這樣算下來，剛才說美國的那個指數(shù)，房子價格占家庭收入的2倍是泡沫，我推算我們中國就是4倍，超過4倍就是泡沫，那么超過4倍了沒有？不僅是一線城市超過了，二三線城市大量也超過了這個數(shù)，房價高我認(rèn)為毫無疑問。前兩天北京某單位開了一個會說中國的房價不高，我認(rèn)為這個比較荒唐。房價高帶來的問題是，造成國民收入分配的扭曲。我們說國民收入有第一次分配、第二次分配、第三次分配，其實，價格的扭曲也是一個分配。天花板在什么地方？天花板就是老百姓不能承受的邊界。
因為上述原因，有農(nóng)村的、城市的，有經(jīng)濟(jì)的、社會的，都要求土地制度改革。那么，為什么沒有深入改？這就是一些猜測。如果分析美國房地產(chǎn)的著作，說美國控制話語權(quán)的集團(tuán)根據(jù)自己的利益要求，不愿意美國的土地制度進(jìn)行調(diào)整，美國要不要改土地制度，舊金山的房價高，但休斯敦的房價低，要不要學(xué)習(xí)休斯敦？沒有必要，因為美國中產(chǎn)階層對輿論進(jìn)行控制，提供了很多虛假研究信息，實際情況是舊金山的情況比較普遍，但休斯頓的情況反而不多。再一個，觀念上確實需要調(diào)整，社會主義的核心，我認(rèn)為就是適度的平等，不能絕對平等。
土地所有權(quán)對社會平等有沒有直接的影響？我們過去把這個影響大大夸張了。最近閱讀到的文獻(xiàn)，有一個詞叫“保護(hù)區(qū)”，美國大量保護(hù)區(qū)的土地所有權(quán)是屬于私人，但是用作公共服務(wù)。這個私人所有區(qū)是有利的。
當(dāng)然，人們還有其他顧慮，中國人吃不上飯等等，但很多顧慮其實沒有充分依據(jù)。中國大概有700萬平方公里在地形上可以滿足居住的需要。北京從房山到平谷的燕山山脈，淺山地帶大量不是耕地，也不是植被好的地，卻不給老百姓用。城鄉(xiāng)用地需求加起來，未來城鄉(xiāng)15億人口加起來，若有35萬平方公里，加上規(guī)劃的調(diào)整，就充分滿足各類建設(shè)的需要，更能解決中國人的居住貧困問題。40萬平公里和700萬平方公里比較一下，比例有多大？在胡煥庸線以東地區(qū)，這個比例還可以更低。所以，根本不是缺地的問題，只是沒有認(rèn)真研究，老的觀念在腦子里根深蒂固，再加上比較僵化的觀點的支持，可能導(dǎo)致土地制度改革縮手縮腳，不能向前推進(jìn)。
三、改革設(shè)想
今后的改革在部署，我的意見是這樣的：
第一，明晰產(chǎn)權(quán)；優(yōu)化權(quán)界。
城市土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包權(quán)應(yīng)永久不變。擴大私人土地使用權(quán)適用范圍，提高私人土地使用權(quán)的公益性權(quán)重；大幅度降低居民區(qū)平均人口密度；將經(jīng)濟(jì)密度與土地使用稅掛鉤。在制定“居住法”的基礎(chǔ)上征收房產(chǎn)稅。
第二，調(diào)整體制；放松監(jiān)管。
下放土地管理權(quán)限；實行土地規(guī)劃管理的法制化民主化。廣泛推行社區(qū)公地使用的“社區(qū)合約制度”。以建立“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度”為核心，形成土地保護(hù)與用途管制法規(guī)體系。
應(yīng)建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理應(yīng)有中央政府負(fù)責(zé)。其他土地交由地方管理。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外，還估計有20億畝左右的土地是一個城市建設(shè)的可選擇的范圍，即使政府不做控制性的分區(qū)規(guī)劃，也不會全部被城市占用。歷史上沒有規(guī)劃，那個國家的城市會胡亂蔓延？絕對不會。洛杉磯周邊衛(wèi)星城的發(fā)展也證明這種擔(dān)憂是不必要的。假設(shè)在中國建設(shè)3000座城市，可以保證農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，也可以保證全國城市居民有多半居住在獨棟房屋里，開發(fā)強度不過是23%左右！這種情形可以保證絕大部分城市周邊有足夠的森林及都市農(nóng)業(yè)用地，每一個城市都會是花園城市。
第三，統(tǒng)一市場；規(guī)范交易。
取消城市土地單一國家所有制度；建立多元的建設(shè)用地供應(yīng)體制；城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一。 限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的最大規(guī)模：在考慮通脹率、銀行利率的基礎(chǔ)上大幅度提高地產(chǎn)交易增值稅。
（整理自作者在縣域綜合體制改革研討會上的演講，經(jīng)作者修訂補充）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：價值中國 作者的博客
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