幸運(yùn)的是，1987年的湄潭縣形成了土地制度在包干到戶之后繼續(xù)變革的推動(dòng)力量。在內(nèi)外各種因素的合作影響下，“湄潭土地制度建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”正式組成。一年多的試驗(yàn)，形成了在湄潭這類農(nóng)區(qū)進(jìn)一步變遷土地制度的比較完整的路子。這就是：從界定明確的土地集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利出發(fā)，排除新增人口重分土地對農(nóng)戶承包土地的預(yù)期干擾，創(chuàng)辦非耕地資源開發(fā)主體以分流人口的壓力，推動(dòng)土地有償競爭流動(dòng)機(jī)制的形成。試驗(yàn)過程正在構(gòu)成包干到戶以來土地制度繼續(xù)變革的過程。
下面我們考察湄潭試驗(yàn)區(qū)的主要試驗(yàn)內(nèi)容，并提出初步的分析和評價(jià)。
（一）界定明確的土地產(chǎn)權(quán)
中國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)虛置狀態(tài)，形成由來已久，究竟從何入手重建明確的土地 產(chǎn)權(quán)?湄潭試驗(yàn)區(qū)的選擇是：界定明確的集體土地產(chǎn)權(quán)主體，完善土地所有者與 使用者之間的合約。
(1)確定了土地村本位所有制(排除了鄉(xiāng)和村民小組的土地所有權(quán))，明確村 是土地發(fā)包單位，由村的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織來行使土地所有權(quán)權(quán)能；
(2)由村與農(nóng)戶簽定土地承包合約，農(nóng)戶在承包期內(nèi)享有合約規(guī)定的土地占 有、使用、收益和處分權(quán)利；
(3)在土地承包合約中，定立了開收土地承包費(fèi)，專項(xiàng)用于土地開發(fā)建設(shè)的 新內(nèi)容。全縣平均每畝水田提取3元，每畝旱地提取2元，坡地折半收費(fèi)，充實(shí)村的建設(shè)資金；
(4)明確并強(qiáng)化了產(chǎn)權(quán)主體對土地使用方面的權(quán)能。對農(nóng)轉(zhuǎn)非，棄耕撂荒，孤寡去世和抗交農(nóng)業(yè)稅金糧食定購任務(wù)戶的承包地予以收回并招標(biāo)發(fā)包。
湄潭重新明確并強(qiáng)化土地所有權(quán)，有三點(diǎn)特別值得肯定：第一，政府推動(dòng)明 晰的集體土地產(chǎn)權(quán)的建立，但并不是趁機(jī)強(qiáng)化政權(quán)對產(chǎn)權(quán)的替代；第二，以村本位來重建土地的集體所有權(quán)，比之于以鄉(xiāng)本位乃至國家本位(即所謂國有制)，更實(shí)際地考慮了產(chǎn)權(quán)主體行使權(quán)能所花費(fèi)的信息費(fèi)用和監(jiān)督費(fèi)用，因而可能建立的是更有效的產(chǎn)權(quán)；第三，強(qiáng)化集體產(chǎn)權(quán)并不否定農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的權(quán)利，而是 規(guī)范合約的權(quán)利義務(wù)。這也是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里保持土地產(chǎn)權(quán)有效性的制度性條件。
需要討論的問題是：村本位的產(chǎn)權(quán)主體是否規(guī)模還嫌偏大?湄潭農(nóng)區(qū)作為南 方丘陵地帶，農(nóng)民居住比較分散，一個(gè)村(這里特指的是行政村，即人民公社時(shí)代的大隊(duì))通常包括 5-8 個(gè)自然村，260 戶農(nóng)民和1600 多畝耕地。從我們調(diào)查的情況來看，村政府要弄清全村的土地面積和地塊分布都是困難的。此外，包產(chǎn)到戶是以生產(chǎn)隊(duì)為單位發(fā)包土地的，在生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)，保留著自土改以來直到包產(chǎn)到戶階段關(guān)于土地利益關(guān)系的豐富歷史信息。這些信息多半沒有文字形態(tài)，存在于活的記憶中，但對于土地產(chǎn)權(quán)主體行使權(quán)能卻必不可少。最后，生產(chǎn)隊(duì)一般由同 一個(gè)自然村里的十幾戶農(nóng)民組成，因而土地所有者對這種資產(chǎn)的監(jiān)督費(fèi)用更低，也更能防御行政權(quán)力隨時(shí)再發(fā)生的對產(chǎn)權(quán)的侵犯。因此，村本位可否進(jìn)一步定義為自然村本位和村民小組本位，或者土地屬于自然村所有而由行政村托管，是一個(gè)有待進(jìn)一步研究的問題。
重要的是，土地產(chǎn)權(quán)的真正明確界定，將推動(dòng)它對制度收益和費(fèi)用的計(jì)量。一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是否有效，關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)主體是否具有追求節(jié)約制度費(fèi)用的動(dòng)力。
因此，政府應(yīng)界定明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，明確集體地權(quán)有更多方面的權(quán)能。例如，集體是否可以依法把土地出賣給既不危害社會(huì)長遠(yuǎn)利益，又于當(dāng)事人合算的對象 (包括其他集體和個(gè)人)，這對于找尋更經(jīng)濟(jì)合理的具體的產(chǎn)權(quán)制度安排是極其重要的。重建地權(quán)試驗(yàn)應(yīng)當(dāng)包括健全產(chǎn)權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)這方面的內(nèi)容。
關(guān)于征收土地承包費(fèi)，這本是真正的土地產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)有的權(quán)利。但是，在湄 潭，由于農(nóng)民的低收入水平，也由于目前“稅費(fèi)不分”的分配體制，以及包干到戶后，土地產(chǎn)權(quán)虛置造成的集體所有制在農(nóng)戶中間明顯的權(quán)威性下降，因此，使這項(xiàng)制度安排的談判費(fèi)用將可能是昂貴的。
在產(chǎn)權(quán)主體對承包土地的權(quán)能方面，對違背承包合約的土地予以收回，這也是土地產(chǎn)權(quán)的必要表現(xiàn)。只是回收的依據(jù)必須清楚公正，在行使過程中應(yīng)受到社區(qū)內(nèi)農(nóng)民的監(jiān)督，否則對其他承包農(nóng)戶的預(yù)期，將帶來不利的影響。同時(shí)，在允許有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)利的條件下，農(nóng)戶的棄耕撂荒以及與此有關(guān)的無法完成承包任務(wù)的現(xiàn)象也可能減少。因此，這一制度安排最值得肯定的是招標(biāo)競爭發(fā)包機(jī)制，因?yàn)樗茸芳恿私影鼞籼岣咄恋厣a(chǎn)率的激勵(lì)，又能夠把真正的種田能手有效地識(shí)別出來。有意思的問題是，招標(biāo)承包的時(shí)效規(guī)定是一件困難的事情。因?yàn)槠谙尢滩焕谥袠?biāo)者的預(yù)期和投資傾向，而期限太長則可能扼殺更能干的農(nóng)民來參加奪標(biāo)競爭的機(jī)會(huì)。因此公有土地的招標(biāo)發(fā)包有著自身的邏輯矛盾，可能成為推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度作出更合適安排的動(dòng)力。好在湄潭的很大部分土地都不是招標(biāo)發(fā)包的，并且土地再流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)要求在相當(dāng)長的時(shí)間里不會(huì)強(qiáng)烈。所以這個(gè)復(fù)雜問題可以留著作進(jìn)一步的研究。
試驗(yàn)區(qū)對承包農(nóng)戶使用土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)制度的規(guī)定具有積極意義。正是耕地相對于人口和勞力高度稀缺的現(xiàn)實(shí)，要求湄潭的土地制度保持高效利用每一寸耕地的機(jī)制，因此必須建立相應(yīng)的土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)則。這套規(guī)則不應(yīng)妨礙土地制度的穩(wěn)定性，又要在確有流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)要求的場合靈活地把耕地承包權(quán)流轉(zhuǎn)到更有能力務(wù)農(nóng)的農(nóng)民手里，防止土地在稀缺情況下的利用不充分。
湄潭允許農(nóng)戶土地承包權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的程序其實(shí)只有兩步：先由原來承包農(nóng)戶與愿意接包戶商議轉(zhuǎn)讓價(jià)格，然后把轉(zhuǎn)讓土地的面積、地塊和轉(zhuǎn)讓價(jià)格報(bào)村合經(jīng)濟(jì)組織批準(zhǔn)備案。土地有償轉(zhuǎn)包其實(shí)早就自發(fā)產(chǎn)生了，沒有公開化合法化的主要障礙是，農(nóng)民對是否允許“收取土地使用權(quán)利的收益”存在疑慮。但是從功能和機(jī)制的角度來分析，有價(jià)轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的制度安排有多方面的收益：一是明確農(nóng)戶承包土地的權(quán)利是一種可以用貨幣衡量和實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，因而有助于所有承包農(nóng)戶對土地預(yù)期的穩(wěn)定；二是轉(zhuǎn)讓價(jià)格由供求雙方自愿協(xié)商，可以比較真實(shí)地反映土地承包權(quán)利在變化著的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的稀缺性；三是從機(jī)制上保證接包者必須有更高的土地生產(chǎn)率，否則他承擔(dān)了土地原有的承包義務(wù)之后就沒有支付轉(zhuǎn)讓價(jià)格的剩余；四是可能為逐漸產(chǎn)生的戶均土地占有不均衡，提供一條緩解通道(因?yàn)橛猩a(chǎn)力的缺地戶能夠買到土地承包權(quán))。這項(xiàng)看似簡單的程序，實(shí)質(zhì)上為社區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)市場形成奠定了條件。對新的土地制度的運(yùn)轉(zhuǎn)，具有重要的意義。
（二）新增人口不再重新分地
宣布今后不再按人口增減調(diào)整土地，是湄潭試驗(yàn)區(qū)采取的最激進(jìn)的制度安排，它經(jīng)由試驗(yàn)過程中一場激烈討論而產(chǎn)生。其預(yù)期的收益是很顯然的：(1)節(jié)約包干到戶制度下不斷重新調(diào)整土地的費(fèi)用；(2)防止耕地在不斷重新調(diào)整分配中變得更加破碎；(3)為穩(wěn)定承包農(nóng)戶對土地預(yù)期提供制度條件。
更具實(shí)質(zhì)意義的是，“增減人口不調(diào)地”觸動(dòng)了集體土地所有制的根本。按照新的制度安排，土地雖然依舊是集體所有的，但這個(gè)“集本”卻僅僅包括原有成員，而不再天然地屬于從理論上講可能無限新增的人口。農(nóng)村同一社區(qū)里的成員將分屬于兩種截然不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)：原有的集體成員即使當(dāng)家庭人口減少(死亡、向外遷移、婚娶)時(shí)，享有承包土地的權(quán)益也不會(huì)因此而減少；新增人口卻永遠(yuǎn)沒有從集體那里重新分得承包土地的權(quán)利。新制度的機(jī)制可能對人口增長和移動(dòng)發(fā)生重大的影響。因?yàn)闅v史地看，資源取得和再分配制度的特征與人口增長之間，存在著明顯的關(guān)聯(lián)，比如康熙時(shí)代“人丁滋生、永不加賦”制度對近代中國人口的迅猛膨脹就作出過貢獻(xiàn)。再比如我們在上文已經(jīng)分析過的，人民公社時(shí)代，農(nóng)戶增添人口能夠擴(kuò)大家庭的工分和口糧收入，而土地邊際收入的減少卻要集體全體成員分擔(dān)，因此人民公社土地制度具有刺激人口增長的功能。而這種制度特性在可以重分土地的包干到戶條件下得到了保持和加強(qiáng)。總之，人口增長的巨大壓力并不完全是一種自然的關(guān)系，它可能也應(yīng)該從特定的制度安排中找到部分解釋。據(jù)此我們是否可以謹(jǐn)慎的預(yù)言，如果湄潭的新土地制度能夠堅(jiān)持下去的話，那么它將對形成抑制農(nóng)村人口增長的經(jīng)濟(jì)機(jī)制作出某種貢獻(xiàn)。這項(xiàng)具有極高預(yù)期收益的制度安排，也將付出較高的預(yù)期費(fèi)用。湄潭農(nóng)民對“人口增減不再重分土地”的態(tài)度是非常矛盾的。在新石鄉(xiāng)石壩村、魚合鄉(xiāng)魚合村、黃家壩鄉(xiāng)巖孔村對510 名農(nóng)民的問卷調(diào)查可以說明這一點(diǎn)。盡管有 97.1％的農(nóng)民贊成“穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”，反對恢復(fù)大集體，但是贊同在家庭承包制下“按人口增減定期調(diào)整土地”的還是占到了34.5％。也就是說，約有1/3的農(nóng)民既擁護(hù)“穩(wěn)定”又贊同“定期調(diào)整”，而絲毫沒有意識(shí)到定期重調(diào)土地就等于無法穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)利。
當(dāng)然，調(diào)查中64.7％的農(nóng)民明確表達(dá)了不贊成按人口增減調(diào)整土地的態(tài)度 對本項(xiàng)措施的實(shí)行起了決定性作用。從我們訪問的結(jié)果來看，多數(shù)農(nóng)民的上述態(tài) 度源于以下因素：(1)已經(jīng)或?qū)⒁黾尤丝诘霓r(nóng)戶，在短期的任何一個(gè)時(shí)候都只占農(nóng)戶中的少數(shù)；(2)1984 年重調(diào)土地的不良后果，損害了90％以上農(nóng)戶的利益；(3)湄潭土地的進(jìn)一步零碎分割將損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的前景已不難看到；(4)政府態(tài)度和傾向(如試驗(yàn)區(qū)宣傳對農(nóng)民的影響)。
降低制度安排的費(fèi)用有以下幾種途徑：(1)允許農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，即使 用權(quán)的自由買賣，但是1980年至今，土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶僅占農(nóng)戶總數(shù)的1.1％，流轉(zhuǎn)的土地面積不足總耕地面積的1％。因此，在今后相當(dāng)長時(shí)期，土地的流轉(zhuǎn)率也不會(huì)很快加速。(2)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)出以減輕對耕地的壓力，但它對初始條件、人力資本、制度環(huán)境等的要求更高。(3)更為現(xiàn)實(shí)的將是農(nóng)民家庭內(nèi)部成員之間的土地再分配。因?yàn)椋略鋈丝陔m然不再是土地集體的法定成員，但他們?nèi)孔鳛檗r(nóng)民家庭成員的地位卻受到血緣力量的天然保護(hù)。因此，沒有什么力量可以阻止農(nóng)民家庭把自己承包的土地在家內(nèi)新增人口之間重分。我們在抄樂鄉(xiāng)楠木村金竹壩的農(nóng)戶訪問資料證明，農(nóng)民常常寬容地給娶進(jìn)門的媳婦也劃出一份土地。這樣，隨著人口增加和成年兒子的不斷分戶，土地占用的無限細(xì)分趨勢仍將在農(nóng)戶家庭內(nèi)進(jìn)行著。因此，堅(jiān)持“人口增減不調(diào)整耕地”產(chǎn)生的最醒目的后果，可能是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶之間的耕地占有差距的擴(kuò)大，由于湄潭這類農(nóng)區(qū)，耕地占有的數(shù)量與農(nóng)戶總收入水平之間有著較高的關(guān)系(1986年分戶截面數(shù)據(jù)計(jì)算的R值為0.6111，F(xiàn)=3.57614，SF=0.1075)，因此戶際收入水平的差距也可能因此擴(kuò)大。一部分因?yàn)槿司剡^少而陷于貧困的農(nóng)戶完全可能重新要求再分配承包土地，并獲得社區(qū)內(nèi)廣泛的社會(huì)同情。農(nóng)村干部可能比農(nóng)民更容易預(yù)見這種情形的出現(xiàn)，因此在新石鄉(xiāng)等三個(gè)地點(diǎn)對15名干部的問卷調(diào)查中，贊同不再調(diào)地的只占 46.7％與反對的人數(shù)一樣多(1人棄權(quán))。僅此一點(diǎn)判斷即便是目前多數(shù)群眾同意增減人口不調(diào)耕地，但新制度是否能夠堅(jiān)持下去仍然是不確定的。由此派生的更重要結(jié)論是：土地與人口關(guān)系的制度安排既不應(yīng)孤立設(shè)計(jì)，也難以孤立地得到有效堅(jiān)持。
（三）推動(dòng)非耕地資源開發(fā)的制度誘導(dǎo)
調(diào)查表明，在已達(dá)到的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平下，湄潭耕地承載現(xiàn)有人口已形成大量剩余勞動(dòng)力。據(jù)1987年調(diào)查，全縣農(nóng)村勞動(dòng)力15.4萬個(gè)，剩余度達(dá)到29.3％，即每年約有4萬個(gè)勞力閑置。顯然，如果新增人口和勞動(dòng)力全部壓向耕地，那么任何土地制度都不足制止湄潭農(nóng)村重陷貧困陷阱。因此，土地制度安排一定要與 推動(dòng)非耕地資源的開發(fā)綜合起來考慮，并做到互相促進(jìn)。湄潭試驗(yàn)區(qū)絲毫沒有忽略這一點(diǎn)。
湄潭的礦業(yè)資源不多，農(nóng)民擴(kuò)大在工業(yè)、畜業(yè)等領(lǐng)域的就業(yè)機(jī)會(huì)，又受到資金、能源、技術(shù)、勞動(dòng)力素質(zhì)、信息等重重制約。1986 年，全縣488個(gè)抽樣農(nóng)戶調(diào)查，人均總收入339 元中，來自工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)和商業(yè)服務(wù)業(yè)的收入共17.5元，僅占5.16％；每個(gè)勞動(dòng)力全年投入標(biāo)準(zhǔn)工日211.7 個(gè)。其中投于工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)和商業(yè)服務(wù)業(yè)的共7.75 個(gè)，僅占 3.66％，因此，在湄潭直接擴(kuò)張第二、三產(chǎn)業(yè)，難以收到分流人口對土地就業(yè)壓力的實(shí)效。但是湄潭的地表資源中卻包括大量未加開發(fā)利用的山，據(jù)1987年縣綜合發(fā)展規(guī)劃提供的資料，全縣總面積279 萬畝，其中宜用土地面積可達(dá)97.5％，但目前僅利用了55.6％。全縣耕地共67.98 萬畝，而宜林荒山即達(dá)85 萬畝，為耕地的1.27倍。此外，74萬畝牧地的利用率也僅達(dá)16.5％。由于熱量豐富、無霜期長和降水量充沛，湄潭的荒山并不是貧瘠的荒地，而是一種豐度較高的非耕地資源。利用剩余的勞動(dòng)力資源開發(fā)荒山，是湄潭經(jīng)濟(jì)發(fā)展最現(xiàn)實(shí)可行的道路。如同中國南方許多人口稠密的地方一樣，荒地荒山并不是一種自然歷史的賜物，而是一個(gè)持續(xù)的人為破壞過程的結(jié)果。除開人口壓力之外，虛置的人民公社土地公有產(chǎn)權(quán)則是造成這一結(jié)果的制度性原因，由于荒山荒地一旦形成，重新加以開發(fā)利用的投資周期長、權(quán)利界定費(fèi)用高(特別是遠(yuǎn)離農(nóng)民住宅區(qū)的遠(yuǎn)山)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大。因此沒有土地制度建設(shè)方面的配合，很難形成對開發(fā)荒山的有效激勵(lì)。包產(chǎn)到戶以后，山林資源也都平均分包到戶。并且一般不再按人口增減而調(diào)整重分。因此，山地的使用權(quán)限得到了比耕地資源更好的界定。從機(jī)制上看利于農(nóng)民長期預(yù)期的形成。但是，上述制度安排與荒山資產(chǎn)的特性和開發(fā)利用的技術(shù)可能性卻不相配合：(1)農(nóng)戶為了享有初步得到界定的承包荒山的權(quán)利，必須追加一個(gè)看護(hù)防盜的費(fèi)用，這筆費(fèi)用遠(yuǎn)比在耕地上支出的同種費(fèi)用高昂，而荒山開發(fā)的頭幾年幾乎不能給農(nóng)戶帶來什么收益；(2)并不是每個(gè)農(nóng)戶都擁有開發(fā)荒山所需的物質(zhì)資本；(3)開發(fā)荒山需要特殊的人力資本(風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、技術(shù)素質(zhì)、長期收益預(yù)期以及偏好)，更不是在全體農(nóng)戶中均勻分布的。因此，平均承包山地幾年之后，湄潭的荒山開發(fā)利用普遍沒有什么進(jìn)展。
1987年湄潭試驗(yàn)區(qū)推行新的耕地制度之后，新增人口對土地的壓力公開化和尖銳化了。此時(shí)，若干早些時(shí)候成功地開發(fā)荒山資源拓寬就業(yè)和收入門路的個(gè)案，引起了湄潭試驗(yàn)區(qū)的注意。根據(jù)調(diào)查計(jì)算，把荒山辟為茶園后，每畝每年需投工96個(gè)標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)日；辟為桑園后，每畝每年需投工102個(gè)。這樣，一個(gè)勞力一年可經(jīng)營2.6畝茶園或2.5畝桑園；連同由此增加的加工、運(yùn) 銷、服務(wù)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，每開發(fā)1萬畝荒山，即可容納5000名勞動(dòng)力就業(yè)。全縣宜茶、宜桑荒地共10萬余畝，僅此兩項(xiàng)如果全部開發(fā)，即可提供5萬就業(yè)崗位。這當(dāng)然是解決湄潭縣人口和耕地歷史性的緊張關(guān)系的重大出路。為此，試驗(yàn)區(qū)把推動(dòng)荒山開發(fā)列為湄潭土地制度創(chuàng)新的重要組成部分。為此采取的措施包括：
——以鄉(xiāng)村社區(qū)為單位，利用區(qū)劃調(diào)查的資源特性資料，制定兼顧經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的荒山開發(fā)規(guī)劃；
——分戶承包的荒山，在限定時(shí)間內(nèi)若無力開發(fā)，可以回收承包權(quán)或催其向 有開發(fā)能力的人轉(zhuǎn)包；
——面向社會(huì)各界人士招標(biāo)發(fā)包荒山開發(fā)，通過競爭確定承包人和承包開發(fā) 項(xiàng)目，承包人須有農(nóng)林科技部門和個(gè)人資產(chǎn)的雙重?fù)?dān)保；
——荒山開發(fā)承包期限30年不變，開發(fā)期只收象征性的承包上交費(fèi)；
——向達(dá)到規(guī)定開發(fā)規(guī)模(茶園5-20畝，果園15-50畝，藥材20-50畝， 桑園3-10畝，林業(yè)50-100畝，草場100-1000畝)的承包人發(fā)放由財(cái)政貼息的貸款和優(yōu)惠利息的財(cái)政周轉(zhuǎn)金，資金數(shù)額占所需總量的70％；
——組織桑蠶公司、茶葉公司和果品公司，為承包開發(fā)戶提供信息、技術(shù)、 物資供應(yīng)等服務(wù)。
至1988年年中，全縣動(dòng)員資金291.1萬元(其中財(cái)政和信貸資金占90.6％，農(nóng)戶集資占9.4％)。開發(fā)非耕地資源6.4萬畝(其中造林46000 畝，建茶園11000畝。桑園2500畝，果園1581畝，草場3000畝)，形成47個(gè)林業(yè)開發(fā)戶(戶營200-2000畝林地)，108個(gè)茶葉專業(yè)戶(戶營10-100 畝茶園)，1073個(gè)桑園專業(yè)戶(戶營2-3畝)增加了約 25000個(gè)新的就業(yè)崗位。個(gè)別荒山開發(fā)戶，已經(jīng)表達(dá)了退掉全部耕地，全力從事開發(fā)經(jīng)營的愿望。
亞洲許多國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)都表明，山林資源的開發(fā)離不開政府的組織和推動(dòng)。但是，這并不意味著確立與荒山開發(fā)相適應(yīng)的地權(quán)結(jié)構(gòu)就是一件不重要的事情。因?yàn)榈谝唬纳介_發(fā)在政府推動(dòng)下一旦轉(zhuǎn)入經(jīng)營階段，產(chǎn)權(quán)功能的正常發(fā)揮就如同任何其他領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣，是極其重要的；第二，政府的直接推動(dòng)開發(fā)強(qiáng)度總要以它擁有的財(cái)力為限。湄潭試驗(yàn)區(qū)對荒山開發(fā)推動(dòng)是相當(dāng)有效的，但即使這樣的速度，要實(shí)現(xiàn)非耕地資源開發(fā)來分流人口對耕地壓力的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此可以進(jìn)一步討論的問題是，政府可否把荒地地權(quán)向開發(fā)者 讓渡，作為更大規(guī)模開發(fā)荒山的制度激勵(lì)。
（四）土地銀行的創(chuàng)辦
至此我們認(rèn)為，湄潭試驗(yàn)區(qū)在土地制度變革方面的努是積極的，因?yàn)閺恼麄€(gè)制度安排的設(shè)計(jì)來看，一方面他們力圖通過土地產(chǎn)權(quán)的界定和新增人口不再分地的規(guī)定來克服集體所有的包干到戶制度的缺陷，以獲取制度收益，另一方面，非耕地資源開發(fā)的政策推動(dòng)，不僅使上面兩項(xiàng)制度創(chuàng)新的壓力減輕，而且將成為整個(gè)農(nóng)區(qū)打破傳統(tǒng)均衡的重要啟動(dòng)力量。值得汲取的是，由于政府組織的強(qiáng)制性特征，可能使它在短時(shí)期內(nèi)發(fā)揮十分有效的功能，但是無論我們過去的教訓(xùn)和一些后起國的成功經(jīng)驗(yàn)都表明，即使是一個(gè)十分強(qiáng)有力的政府，如果不能促成那些有利于資源有效配置的制度與組織發(fā)育，而是形成對經(jīng)濟(jì)組織功能的壟斷和替代，最終必將導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的無效。湄潭試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)辦的土地銀行，為防止出現(xiàn)上述組織制度創(chuàng)新過程中的偏差，提供了新的支點(diǎn)。
從經(jīng)濟(jì)資源來看，湄潭農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到耕地?cái)?shù)量稀缺的嚴(yán)格制約，通過非耕地的開發(fā)來分流人口對耕地的壓力，對于湄潭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)戰(zhàn)略性的舉動(dòng)。但是，非耕地資源的開發(fā)，除了考慮產(chǎn)權(quán)的讓渡以使擁有特定人力資本農(nóng)戶獲得這一機(jī)會(huì)外，還必須有一種有效的機(jī)制，來促進(jìn)獲得荒山貸款，推動(dòng)荒山開發(fā)。但是，完全由政府來執(zhí)行這一職能有兩個(gè)缺點(diǎn)：(1)它可能使政府官員出于個(gè)人利益的考慮，導(dǎo)致開荒者資金獲取上的不公平；(2)政府對一個(gè)項(xiàng)目的資金供給往往含有非經(jīng)濟(jì)方面的企圖，一旦有另外一個(gè)項(xiàng)目更能實(shí)現(xiàn)此種企圖，它可能會(huì)中斷或減少對這一項(xiàng)目的資金供給。因此，它不是一個(gè)“中性”的經(jīng)濟(jì)功利性的投資機(jī)制。
湄潭的農(nóng)業(yè)開發(fā)還包括耕地的中低產(chǎn)田的改造，但是這也需要有效的投資機(jī)制來保證。因?yàn)椋r(nóng)地開發(fā)投資的回收周期長，短期的效益并不顯著。同時(shí)，論國家，集體還是農(nóng)戶，都缺乏必要的資金來向土地開發(fā)投入。因此，土地制度改革的試驗(yàn)不僅應(yīng)當(dāng)包括增加土地經(jīng)營主體對土地投資的激勵(lì)，而且應(yīng)當(dāng)包括促進(jìn)形成對土地投資的資金來源。
為此，湄潭試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)辦了土地銀行。它旨在通過農(nóng)戶抵押土地使用權(quán)所提供的擔(dān)保，來發(fā)放耕地改良和荒山開發(fā)的投資貸款。這個(gè)銀行的長遠(yuǎn)目標(biāo)是推動(dòng)湄潭土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。設(shè)計(jì)的土地銀行本金由湄潭縣政府、鄉(xiāng)村合作經(jīng)濟(jì)組織和世界銀行政府性貸款，通過集資和入股方式組成。資金主要來自于鄉(xiāng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的土地承包使用費(fèi)，縣政府財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)支出，遵義地區(qū)和湄潭縣的自土地稅收的地方留有部分，以及世界銀行的政策性貸款，以及適當(dāng)?shù)慕杩睢?/p>
但是，值得提醒的是，短期內(nèi)不可對它在土地制度變革中的作用預(yù)期過高。試驗(yàn)區(qū)期望農(nóng)戶通過土地使用權(quán)作為貸款的抵押，從而促進(jìn)土地的集中。但是，農(nóng)戶通過這一途徑來獲取資金可能有以下三種用途：(1)農(nóng)戶通過這種資金渠道來改造中低產(chǎn)田，但是這在很大程度上取決于政府對土地政策的穩(wěn)定性。中低產(chǎn)田的改進(jìn)為了獲得預(yù)期的未來收益，試驗(yàn)區(qū)盡管作出了將農(nóng)戶的承包權(quán)進(jìn)一步延長的規(guī)定，但是，由于以往長期歷史的作用，湄潭農(nóng)民似乎形成了“國家的土地，上面咋說就咋辦”的心理對應(yīng)；(2)開發(fā)非耕地農(nóng)戶由此途徑來獲得投資資金。但是由于非耕地的開發(fā)需要更高的人力資本，這種資本需要更長時(shí)問的外部環(huán)境影響和累積；(3)部分農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的獲得，但這在近期內(nèi)不會(huì)很多，即使有，由于逐漸地內(nèi)含著農(nóng)戶的生存保障，因此，它更多地可能在社區(qū)成員之間流轉(zhuǎn)。這里的分析引出一個(gè)合乎邏輯的結(jié)論是：土地銀行必須有長期堅(jiān)持初始目標(biāo)的組織耐久性，必須高度警惕在中國很容易發(fā)生的“組織畸變”現(xiàn)象的出現(xiàn)，比如在近期的商業(yè)和金融投機(jī)把土地銀行的資金抽走，從而不能構(gòu)成土地銀行正常的資金回流。
（五）糧食征購體制的改革
以上面試驗(yàn)區(qū)所作出的各項(xiàng)制度安排來看，它事實(shí)上一直圍繞著如何克服集體所有的包干到戶制度的第一個(gè)缺陷來進(jìn)行，即它賦予每個(gè)社區(qū)成員均分土的權(quán)利，必然導(dǎo)致土地的細(xì)碎和不經(jīng)濟(jì)利用。但是，由于農(nóng)民自發(fā)的包干到戶制度變遷，是以它對完成“交足國家的，留夠集體的”合約條件為前提。對于這個(gè)量到底應(yīng)該有多大，他并不具有進(jìn)行公平談判的權(quán)利。因此，隨著貿(mào)易條件的惡化，農(nóng)戶因獲取土地種植權(quán)后所煥發(fā)的積極性被這種不規(guī)則上交所抵消，在糧食與經(jīng)濟(jì)作物比價(jià)不斷拉大的情況下，農(nóng)戶只得十分理性地將生產(chǎn)要素投向能獲取更高收入的作物。在湄潭，1987年以前，全縣一般年景的糧食總產(chǎn)為2.4億斤，但糧食征購任務(wù)達(dá)3360萬斤，除1393萬斤作為農(nóng)業(yè)稅交納外，每年指令性的平價(jià)統(tǒng)購1967萬斤，以今年平價(jià)的市價(jià)計(jì)(一斤平價(jià)大米為0.25元，面市價(jià)達(dá)0.70 元)，這樣全縣農(nóng)民承擔(dān)暗稅就達(dá)900萬元，戶均120元，這對剛剛達(dá)到溫飽的 湄潭農(nóng)民來講，實(shí)在是一種極不公平的負(fù)擔(dān)，由于種植經(jīng)濟(jì)作物更加有利可圖，因此，農(nóng)戶靠改種經(jīng)濟(jì)作物以自衛(wèi)。小麥面積最少的年份只種3萬畝，而辣椒面 積多時(shí)可達(dá)1.5萬畝，烤煙面積更達(dá)8.3萬畝。
很顯然，在包干到戶合約下，縱使這種不規(guī)則分享對農(nóng)戶極不公平，他也無力改變，試驗(yàn)區(qū)在強(qiáng)化土地所有者對農(nóng)戶承包權(quán)利方面，同樣也作出了誰“抗交農(nóng)業(yè)稅和糧食征購任務(wù)”就收回誰的承包地的規(guī)定。因此，要提高農(nóng)民種糧積極性，政府必須改變這種不公正的合約安排，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的產(chǎn)品自主權(quán)。但是，糧食問題背后關(guān)聯(lián)著復(fù)雜的城鄉(xiāng)利益矛盾，牽一發(fā)而動(dòng)全身，湄潭作為一個(gè)縣的局部，要孤軍突破糧食體制是困難的，兼顧了以上兩方面的要求，湄潭試驗(yàn)區(qū)作出了“穩(wěn)征、減購、壓銷、保調(diào)”的糧食征購體制方案，即壓縮縣內(nèi)平價(jià)糧的銷售，減少向農(nóng)民低價(jià)收購糧食的數(shù)量。具體安排是，按1987年的任務(wù)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅1393萬斤不變，確保完成國家外調(diào)1400萬斤大米的任務(wù)，同時(shí)，取消農(nóng)民的回銷糧，生豬獎(jiǎng)售和行業(yè)用糧 600萬斤。并將 1987 年國家向農(nóng)民合同定購的1800萬斤糧食任務(wù)減為1988年的900萬斤。這樣，全縣共調(diào)減指令性糧食定購任務(wù)1040萬斤，農(nóng)民戶均少負(fù)擔(dān)130斤。由此，全縣糧農(nóng)可增加上市糧食，估計(jì)可多收入468萬元，每戶平均60元。湄潭的糧食改革方案是初步的，但易于啟動(dòng)，并且給土地制度變革以極好的配合，這是應(yīng)該特別肯定的。
綜上所述，湄潭土地制度建設(shè)試驗(yàn)帶有范圍廣大的綜性。試驗(yàn)的設(shè)計(jì)和實(shí)施，在很大程度上同1985年前短期政策迭加投入的特點(diǎn)區(qū)別了開來。由于試驗(yàn)區(qū)的工作，湄潭以及類似湄潭這類傳統(tǒng)的農(nóng)區(qū)，在包干到戶之后，土地制度進(jìn)一步表現(xiàn)變遷的“供給短缺”就開始得到克服。湄潭試驗(yàn)區(qū)針地土地集體主權(quán)事實(shí)上的虛置，重建了村本位的土地集體所有制，強(qiáng)化了所有權(quán)的權(quán)能，特別是果斷地排除了新增人口重分土地的權(quán)利，從而穩(wěn)定農(nóng)戶對土地預(yù)期方面，邁出了開創(chuàng)性的、超越中國歷史經(jīng)驗(yàn)的試驗(yàn)步伐。為了保障這一設(shè)計(jì)成功，湄潭試驗(yàn)區(qū)又實(shí)施了荒山開發(fā)等一系列配套措施，開拓了不僅可能抑制新增人口，而且可能促進(jìn)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口向耕地外資源轉(zhuǎn)移的就業(yè)空間。這個(gè)困難的轉(zhuǎn)移過程可以依靠土地銀行來提供資金籌措，又可以通過有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)機(jī)制的建立來予以推動(dòng)和加強(qiáng)。這樣，在湄潭就構(gòu)成了一個(gè)比較完整的具有明確戰(zhàn)略目標(biāo)的制度變遷的配套，使試驗(yàn)對于全國而言具有超前意義。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國務(wù)院農(nóng)研中心發(fā)展所內(nèi)部研究報(bào)告《湄潭：一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地制度變遷》
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