摘要：我國現(xiàn)行法之所以未遵循法律邏輯將土地承包權(quán)包含于土地承包經(jīng)營權(quán)之中，既導(dǎo)源于特定的制度基礎(chǔ)，也受制于薄弱的理論研究。法學(xué)界對“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)的“三種”不同解讀，均存在一定程度的問題；其應(yīng)為一種兼具身份性和財產(chǎn)性的成員權(quán)?！叭龣?quán)分置”中土地承包權(quán)的權(quán)利構(gòu)造，要明確其權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容；土地承包權(quán)的“配置主體”是個體的集體經(jīng)濟組織成員，體現(xiàn)公平的價值取向；土地承包權(quán)的“行使主體”是團體的集體經(jīng)濟組織成員的“農(nóng)戶”，承載效率的目標(biāo)定位。土地承包權(quán)內(nèi)容由其權(quán)利性質(zhì)和制度功能決定，故應(yīng)包含承包請求權(quán)、承包收益權(quán)和承包監(jiān)管權(quán)等權(quán)能。
關(guān)鍵詞：三權(quán)分置 土地承包權(quán) 土地經(jīng)營權(quán) 權(quán)利構(gòu)造
2014年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（以下簡2014年“中央一號文件”）明確提出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資?！?015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（以下簡稱2015年“中央一號文件”）要求：“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系?！?016年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（以下簡稱2016年“中央一號文件”）再次強調(diào)：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，善‘三權(quán)分置’辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定。”2016年8月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會議審議通過了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），提出“實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’，放活土地經(jīng)營權(quán)”。由此可見，“三權(quán)分置”是十八屆三中全會以來中央作出的重大決策，已然成為深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。
當(dāng)下，法學(xué)界越來越多的學(xué)者在關(guān)注“三權(quán)分置”這一論題。但從現(xiàn)有的研究成果來看，觀點并不統(tǒng)一，在以下方面存在著較大分歧：一是三權(quán)應(yīng)否分置的問題。例如，有些學(xué)者認為“三權(quán)分置”違背物權(quán)法理，因而對其提出了質(zhì)疑，但也有些學(xué)者認為“三權(quán)分置”符合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是重要的制度創(chuàng)新；二是三權(quán)如何分置的問題。例如，有學(xué)者認為，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置是行使土地承包經(jīng)營權(quán)的方式，經(jīng)營權(quán)是設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的權(quán)利用益物權(quán)，承包權(quán)則為其行使受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱。但也有學(xué)者認為，將承包權(quán)仍然理解為承包經(jīng)營權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)理解為權(quán)利的用益難以獲得法律上的邏輯自洽性，也缺少實證法上的證據(jù)。
實際上，法學(xué)界的上述爭議，其焦點在于現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)是否能夠分解以及應(yīng)如何分解。在是否能夠分解的問題上，反對者質(zhì)疑的是“三權(quán)”能否“分置”，而贊成者關(guān)注的是“三權(quán)”應(yīng)當(dāng)“分置”。但前者屬于“可行性”范疇，而后者則為“必要性”問題，兩者不能相互代替。因此，反對者的質(zhì)疑仍然存在，贊成者并沒有作出令人信服的回答。而在如何分解的問題上，質(zhì)疑者僅對“三權(quán)分置”中的“承包權(quán)”就是“土地承包經(jīng)營權(quán)”，“經(jīng)營權(quán)”則為“權(quán)利用益物權(quán)”的論調(diào)提出了質(zhì)疑，但并沒有從正面回答 “三權(quán)”如何 “分置”的問題。由此可見，這些爭議存在各說各話的現(xiàn)象。
上述爭議問題的繼續(xù)存在，勢必影響中央改革決策的順利實施。筆者認為，要消弭分歧、形成共識，最為關(guān)鍵的問題是如何正確認識“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)。因此，本文擬從分析現(xiàn)行法上土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系著手，通過對“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)的定位以及權(quán)利構(gòu)造等問題進行探究，試圖回答上述爭議問題，并裨益于相關(guān)法律的修改以實現(xiàn)“三權(quán)”在法律上的“分置”。
一、現(xiàn)行法中土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系
從現(xiàn)行法上看，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）和《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）對“土地承包權(quán)”和土地承包經(jīng)營權(quán)進行了立法確認。例如，《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利”?！段餀?quán)法》第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”
對現(xiàn)行法中“土地承包權(quán)”與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，學(xué)界較有影響的看法是，土地承包經(jīng)營權(quán)不包含土地承包權(quán)。例如，有學(xué)者認為，就《物權(quán)法》而言，“土地承包經(jīng)營權(quán)”所傳達的是在農(nóng)村土地之上設(shè)立的以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的的權(quán)利，并沒有細分為“土地承包權(quán)”、“土地經(jīng)營權(quán)”；土地承包經(jīng)營權(quán)是單一的獨立的用益物權(quán)形態(tài)，不是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩者相加；土地承包權(quán)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度的內(nèi)容之一，不屬于土地承包經(jīng)營權(quán)制度的組成部分。從法理層面上看，這種看法不無道理，因為土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性和權(quán)利救濟均不同，應(yīng)為各自獨立的不同類型的權(quán)利。
但問題的關(guān)鍵是，土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)置并沒有遵循上述基本法理，相關(guān)立法經(jīng)常將兩者混用甚至將土地承包權(quán)包含其中：如《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定“土地承包權(quán)”及其保護條款，而第6條卻沒有遵循法律邏輯規(guī)定保護“婦女土地承包權(quán)”，而表述為“任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)”。實際上，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，內(nèi)含著成員權(quán)要素的成分。這不僅從該法的第9條和第10條一再明確應(yīng)保護“承包6方”的土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)得以體現(xiàn)，而且相關(guān)的立法解釋也印證了這一點：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部人人有份的家庭承包是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的一項權(quán)利，如果不是該組織的成員，也就沒有了對土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承權(quán)”。此外，《物權(quán)法》有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定共計10個條款，其中有8個條款與《農(nóng)村土地承包法》有法源關(guān)系，特別是土地承包經(jīng)營權(quán)的立法界定承繼了《農(nóng)村土地承包法》對“土地承包權(quán)”和“承包方權(quán)利”的規(guī)定。盡管《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體界定為“土地承包經(jīng)營權(quán)人”，不同于《農(nóng)村土地承包法》中的“承包方”和“集體經(jīng)濟組織成員”之表述，但土地承包經(jīng)營權(quán)的身份色彩仍然較為濃厚，可稱其為“成員權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”。
《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》之所以對土地承包經(jīng)營權(quán)作了上述立法設(shè)置，究其原因在于：第一，導(dǎo)源于特定的制度基礎(chǔ)。土地承包經(jīng)營權(quán)源于“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”的改革實踐，是在農(nóng)村經(jīng)濟變革中由群眾自發(fā)創(chuàng)立并由國家逐步確立起來的權(quán)利?！掇r(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》在設(shè)置土地承包經(jīng)營權(quán)時，均明確規(guī)定該權(quán)利的制度基礎(chǔ)是土地家庭承包經(jīng)營制度。而土地家庭承包經(jīng)營，是指在土地和其他大型生產(chǎn)工具集體公有的制度下，將其所有權(quán)和使用權(quán)分離，把使用經(jīng)營權(quán)以承包的形式讓渡給集體組織內(nèi)的各個農(nóng)戶，讓他們在共同簽訂的合同的范圍內(nèi)自主經(jīng)營。即每家農(nóng)村土地承包經(jīng)營戶均享有與其人口或勞動力相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)。這種社區(qū)成員與社區(qū)土地對應(yīng)配置的模式與當(dāng)時農(nóng)戶的生產(chǎn)能力相吻合，也充分發(fā)揮了其應(yīng)有的效能。也就是說，基于穩(wěn)定與完善土地家庭承包經(jīng)營制度之需要，使得土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)容上兼具身份性和財產(chǎn)性的特點。第二，受制于薄弱的理論研究。較為完善的制度設(shè)置，離不開理論支撐。而來源于改革實踐的土地承包經(jīng)營權(quán)，從其發(fā)端萌芽到成為明確的法定權(quán)利的過程較為短暫，據(jù)以指導(dǎo)制度設(shè)計的理論積累明顯不足。從早前的研究成果來看，很多學(xué)者基本上是將土地承包權(quán)作為土地承包經(jīng)營權(quán)的固有內(nèi)容來看待，特別是對土地承包經(jīng)營權(quán)的制度目的、法律性質(zhì)、權(quán)利位階、具體權(quán)能、救濟途徑等更為具體的理論問題，未能得到很好解決。以至于《物權(quán)法》中有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，基本上是對《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定的因襲，未能有實質(zhì)性進步。
盡管現(xiàn)行法有意無意將土地承包權(quán)置于土地承包經(jīng)營權(quán)之中的制度設(shè)計，有其現(xiàn)實合理性，但這種制度安排既不符合法律邏輯，又會造成諸多弊端，卻是不爭之事實。特別是隨著“推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變”等改革的深入進行，土地承包經(jīng)營權(quán)制度越來越難以滿足現(xiàn)實之需，確有革新之必要。其中，將土地承包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，是改革中的重要一環(huán)。因此，認為土地承包經(jīng)營權(quán)中并不包含土地承包權(quán)，并進而否定“三權(quán)分置”的觀點，純粹是從法律邏輯出發(fā)而忽略了中國立法之實際。一切從實際出發(fā)，是“實然”走向“應(yīng)然”的必由之路。
二、“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)的定位
依“三權(quán)分置”的改革要求，土地承包權(quán)應(yīng)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離并進行分置。然而，學(xué)界對“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)的認識分歧較大。消弭分歧，形成共識，是“土地承包權(quán)”分置的重要前提和條件。
（一）“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)的不同解讀
對“三權(quán)分置”中的“土地承包權(quán)”，學(xué)界較有影響的解讀主要有以下幾種：
1、土地承包權(quán)不是一種獨立的權(quán)利類型。例如，有學(xué)者對“三權(quán)分置”進行解讀時，認為土地承包權(quán)只是集體經(jīng)濟組織成員權(quán)在土地分配上的一種特定化，不是一種獨立的權(quán)利類型；瑠瑏“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”，指的是在我國立法中已經(jīng)非常明確的集體所有權(quán)、農(nóng)民家庭或者個人享有的土地承包經(jīng)營權(quán)這兩項物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，以及立法中尚未明確其性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)。
2、土地承包權(quán)是受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)。例如，有不少學(xué)者認為，“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)，應(yīng)為受到經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱；亦即土地承包權(quán)在嚴格意義上仍是土地承包經(jīng)營權(quán)，其只是因承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能讓渡于經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的新的權(quán)利內(nèi)容，并非單純承包土地這樣一種權(quán)利資格。
3、土地承包權(quán)應(yīng)為廣義意義上的成員權(quán)。例如，有學(xué)者認為，“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)，應(yīng)理解為成員權(quán)。成員權(quán)本為集體土地所有權(quán)主體制度的重要成分，但將該權(quán)利從集體土地所有權(quán)制度中分離出來具有重大意義，一方面可以通過強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份認同，避免集體土地所有權(quán)主體缺位，促使其依法行使所有權(quán)以壯大集體經(jīng)濟；另一方面，成員權(quán)的確立也可以使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分享集體利益的渠道暢通，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的公平分配權(quán)。
（二）“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)的應(yīng)有認識
上述幾種解讀均不乏一定的合理性，相關(guān)學(xué)者在各自既定的框架內(nèi)也進行了相應(yīng)的論證。這些探討，試圖從不同的視角揭示“土地承包權(quán)”的內(nèi)涵，并進而厘清“土地承包權(quán)”與“土地經(jīng)營權(quán)”的關(guān)系，其主觀愿景頗值肯認。但筆者認為，“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)之解讀，應(yīng)立足于制度目的，觀照司法實踐，并在現(xiàn)行法框架內(nèi)進行。由是觀之，上述幾種有關(guān)“土地承包權(quán)”的觀點均存在一定的問題。
1.土地承包權(quán)應(yīng)是一種獨立的權(quán)利類型。從“三權(quán)分置”改革的政策目標(biāo)上看，“三權(quán)分置”是基于克服所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分置存在弊端之考量，進一步對土地承包經(jīng)營權(quán)進行分解，實行所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)并置，以充分發(fā)揮分置后各項權(quán)利應(yīng)該具有的功能。其中，相關(guān)政策明確要求，在“三權(quán)分置”改革中，要“穩(wěn)定”農(nóng)戶承包權(quán)。之所以作出如此規(guī)定，是因為承包權(quán)具有保障功能，有利于實現(xiàn)維護農(nóng)民權(quán)益的目標(biāo)要求。因此，否定或者回避土地承包權(quán)是一種獨立的權(quán)利類型，不僅不符合“三權(quán)分置”改革的政策規(guī)定，而且還會影響農(nóng)民權(quán)益的保護。
從現(xiàn)行立法規(guī)定看，《農(nóng)村土地承包法》第5條明確規(guī)定了土地承包權(quán)。盡管該法在隨后的條款中將土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)進行了混淆，但就文本而言，依語義解釋，很難否定該條不是土地承包權(quán)的確權(quán)條款。實際上，《農(nóng)村土地承包法》頒布不久后出臺的相關(guān)政策，也對農(nóng)戶的土地承包權(quán)進行了確認。例如，2004年國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》中，強調(diào)“要尊重和保障外出務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)”。
從司法實踐層面看，盡管最高人民法院的相關(guān)司法解釋規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)主管部門申請解決，但最近仍有相當(dāng)一部分案件的判決，對土地承包權(quán)進行了確認和保護：如在“楊建橋與鄂州市梁子湖區(qū)涂家腦鎮(zhèn)斗山村三組農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案”中，“原審認為，土地承包權(quán)是一種期待權(quán)，屬附條件生效之權(quán)利，以發(fā)生土地發(fā)包或流轉(zhuǎn)事實為前提”，“本院認為，本案爭議的焦點是斗山村三組是否侵犯了楊建橋的優(yōu)先承包權(quán)？根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第13條規(guī)定，承包期滿后，承包人對原承包的土地、山嶺、草原、荒地、水面享有優(yōu)先承包權(quán)”；而在“陽江金太陽科技林業(yè)有限公司與臺山市萬峰林業(yè)有限公司及陳大田、陳錦練聯(lián)營合同糾紛案”中，法院認為“經(jīng)營權(quán)是從屬于承包權(quán)的一種權(quán)利，承包權(quán)是經(jīng)營權(quán)的先決條件，沒有承包權(quán)，也就談不上經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)是在承包權(quán)取得的基礎(chǔ)上的延伸”，“金太陽公司在上訴狀中稱其公司自《林業(yè)用地合作營林合同》生效時起已取得涉案林地承包經(jīng)營權(quán)，為涉案林地承包人，這一主張顯然是將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)混為一談，屬錯誤的認識”。
從“三權(quán)分置”的實踐看，土地承包權(quán)得以落實和推行。例如，浙江樂靖實行 “穩(wěn)田活制”，即在 “承包權(quán)”穩(wěn)定不變的基礎(chǔ)上，搞活土地使用權(quán)，使土地自由流轉(zhuǎn)；廣東南海推行“承包權(quán)”入股，即在保證土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上實行農(nóng)地股份合作制，按股分紅；安徽等地實行了“反租倒包”制等。此外，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地方在深化農(nóng)村土地制度改革中，除了對土地承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記頒證外，還對農(nóng)戶發(fā)放了土地承包權(quán)的權(quán)利證書。
２.土地承包權(quán)不是受土地經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)。作為一種獨立的權(quán)利類型，土地承包權(quán)也并非是受土地經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)：
（１）土地承包權(quán)在現(xiàn)行法上已有明確含義。依照《農(nóng)村土地承包法》第５條之規(guī)定，土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地的一種資格；依照該法第６條、第７條之規(guī)定，土地承包權(quán)的享有應(yīng)堅持男、女平等以及公開、公平、公正原則。就法律邏輯而言，這些內(nèi)容都不應(yīng)該被土地承包經(jīng)營權(quán)所涵攝。若將“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)理解為“受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)”，則并沒有改變現(xiàn)行法上土地承包經(jīng)營權(quán)包含土地承包權(quán)的現(xiàn)狀。這不僅會造成諸多弊端，顯然也不符合“三權(quán)分置”改革的初衷。
（２）土地承包權(quán)承載著特定的制度功能。依照《物權(quán)法》第59條之規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！掇r(nóng)村土地承包法》第５條規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”（即土地承包權(quán)主體），與《物權(quán)法》第59條規(guī)定的“本集體成員集體”（即所有權(quán)主體）是個別與一般的關(guān)系。因此，土地承包權(quán)的配置，是集體所有權(quán)最為重要的實現(xiàn)形式。對農(nóng)戶而言，土地承包權(quán)也就具有保障功能?！叭龣?quán)分置”改革中強調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”，其原因就在于土地承包權(quán)的保障性。即便主張土地承包權(quán)為受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的學(xué)者，同樣認為承包權(quán)這種取決于農(nóng)民身份的權(quán)利與農(nóng)民集體成員資格同其命運，保障農(nóng)民與土地的法權(quán)關(guān)系，承載著平均地權(quán)的功能負載，可以作為農(nóng)民生活的基本保障。若將土地承包權(quán)理解為受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)，作為用益物權(quán)，則應(yīng)充分彰顯其經(jīng)濟性功能。但這顯然不符合土地承包權(quán)的功能定位。
（３）土地承包權(quán)具有固有的權(quán)利屬性?！叭龣?quán)分置”中的土地承包權(quán)，作為農(nóng)戶享有的一種保障性權(quán)利，兼具身份性、專屬性、保障性、自發(fā)性以及過渡性等性質(zhì)特點。而這些特點，是受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)不應(yīng)當(dāng)具有的。因為作為用益物權(quán)，其固有的權(quán)利屬性一般表現(xiàn)為財產(chǎn)性、讓與性、要式性以及期限性等。主張土地承包權(quán)應(yīng)為受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的學(xué)者認為，在經(jīng)營權(quán)設(shè)立后，受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)在履行法定程序的情形下，仍可轉(zhuǎn)讓。這種觀點，混淆了這兩種權(quán)利的不同屬性。
認為土地承包權(quán)是受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的觀點，從表面上看，是否定土地承包權(quán)應(yīng)作為一種獨立的權(quán)利（鑒于上文已有論述，此處不作批駁）；從實質(zhì)上看，是對“三權(quán)分置”的誤讀：將土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分置，理解為土地承包經(jīng)營權(quán)的行使和實現(xiàn)方式，是對土地承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的補正，也是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一種形式。這種解讀，不僅難以獲得理論上的自證，而且也不符合“三權(quán)分置”改革的政策意蘊。“三權(quán)分置”作為“健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護法律制度”和“深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”的重要內(nèi)容，旨在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，對農(nóng)地權(quán)利進行重新配置，意義非常重大。因此，上述解讀顯然是對“三權(quán)分置”改革的戰(zhàn)略高度估計不足。
3.土地承包權(quán)不能等同于整個集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。認為“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)應(yīng)為廣義意義上的成員權(quán)的學(xué)者，反對將“三權(quán)分置”解讀為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并立的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，認為這種解讀面臨法規(guī)范和農(nóng)村土地經(jīng)營實踐的拷問。因為法律意義上的承包權(quán)應(yīng)被包含于集體土地所有權(quán)主體制度中，無法從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來；而土地承包經(jīng)營權(quán)是一種較為純粹的財產(chǎn)權(quán)，并不含有影響流轉(zhuǎn)的具有身份性內(nèi)容的承包權(quán)。故在回避對集體土地所有權(quán)制度進行變革的情形下，將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行“三權(quán)分置”，不符合法律邏輯。因此，應(yīng)從我國農(nóng)村發(fā)展理念轉(zhuǎn)型的大視野出發(fā)，著力打造集體土地所有權(quán)主體制度、落實集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)、并推動各種農(nóng)地使用權(quán)共同發(fā)展，以形成所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)“三權(quán)分置”新的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。
毋庸置疑，作為一種與集體經(jīng)濟組織成員身份密切相關(guān)的權(quán)利，土地承包權(quán)應(yīng)屬成員權(quán)的范疇。但筆者認為，不能據(jù)此對“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)作擴大解釋，而將其定位為整個“集體經(jīng)濟組織成員權(quán)”。因此，上述解讀，頗值商榷：
（1）就現(xiàn)行法而言，《物權(quán)法》第59條第1款的規(guī)定對既有民法理論提出了重大挑戰(zhàn)，將成員權(quán)作為一項權(quán)利引入了民事權(quán)利體系之中。而依《物權(quán)法》第59條第2款之規(guī)定，成員權(quán)的內(nèi)容包括：（2）土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包；（3）個別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整；（4）土地補償費等費用的使用、分配辦法；（5）集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動等事項；（6）法律規(guī)定的其他事項。即便不考慮我國現(xiàn)行法律制度還未對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的成員權(quán)利進行系統(tǒng)規(guī)范，完整的成員權(quán)制度還遠未建立之現(xiàn)實，就是上述《物權(quán)法》第59條第2款第（2）、（4）、（5）項之內(nèi)容，土地承包權(quán)也無法涵攝。因為土地承包權(quán)無論如何變革，若要名實相符，其權(quán)利內(nèi)容離不開“承包地”，《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定已很好的闡釋了這一點。因此，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)與土地承包權(quán)在邏輯上是種屬關(guān)系，兩者不具有同一性，不能相互替代。
（2）從法理層面上看，盡管土地承包權(quán)與集體所有權(quán)關(guān)系密切，但也無法得出“法律意義上的承包權(quán)應(yīng)被包含于集體土地所有權(quán)主體制度中，無法從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來”的結(jié)論。實際上，上文對“現(xiàn)行法上土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系”以及“土地承包權(quán)是一種獨立的權(quán)利類型”等論題的論證，已回答了這個問題。
（3）從“三權(quán)分置”改革的政策規(guī)定上看，也無法解讀出“三權(quán)分置”旨在構(gòu)建所有權(quán)、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)等新的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的政策意蘊。其一，“三權(quán)分置”只是深化農(nóng)村土地制度改革的一個環(huán)節(jié)。依相關(guān)政策規(guī)定，深化農(nóng)村土地制度改革涉及完善農(nóng)村土地承包政策、引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村宅基地管理制度以及加快推進征地制度改革等內(nèi)容，而“三權(quán)分置”只是在完善農(nóng)村土地承包政策的框架內(nèi)得以進行，旨在通過落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，推動形成“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制，進一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，“三權(quán)分置”不能也無法替代其他方面的土地制度改革；當(dāng)然，也就不具備其他制度所具有的功能。由此可見，上述解讀，顯然是對“三權(quán)分置”改革作了無依據(jù)且不恰當(dāng)?shù)臄U大解釋。其二，“三權(quán)分置”的著力點在土地承包經(jīng)營權(quán)而非集體所有權(quán)。盡管“三權(quán)分置”是為克服兩權(quán)分置的弊端而推行，集體所有權(quán)也的確存在較大的完善空間，但依相關(guān)政策之規(guī)定，“三權(quán)分置”改革的重點不是在于通過成員權(quán)制度的建構(gòu)來完善集體所有權(quán)制度，而在于實行承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置要解決土地承包經(jīng)營權(quán)制度的固有缺陷。這種定位，也符合實際。因為，“各方關(guān)注的核心問題，深度檢討都與承包經(jīng)營權(quán)的制度安排有關(guān)，而與所有權(quán)關(guān)系并不明顯。特別是作為核心利益主體的農(nóng)戶，更為關(guān)注的是自身直接擁有和支配的土地權(quán)利，對于土地所有權(quán)這一相對虛置的權(quán)利并未表現(xiàn)出清晰的認知和訴求”。因此，上述解讀的路徑存在較大問題。
綜上，上述幾種解讀，均有失偏頗。一方面其在一定程度上都存在違背“三權(quán)分置”改革的政策意旨之嫌?！叭龣?quán)分置”作為深化農(nóng)村土地制度改革的重要一環(huán)，有著明確的基本內(nèi)涵和目標(biāo)要求。限縮或擴大此項改革的內(nèi)容，均不利于改革的順利推行。另一方面，幾種解讀在不同程度上，也存在缺乏法理和法律依據(jù)的弊端?！叭龣?quán)分置”終究是個法律問題，最終需要在法律上得以體現(xiàn)。欠缺法理和法律依據(jù)的解讀，無法將改革政策轉(zhuǎn)換為法律規(guī)范。因此，筆者認為，在遵循“三權(quán)分置”改革的政策意蘊和法律邏輯的前提下，在現(xiàn)行法框架內(nèi)，“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)應(yīng)是一種獨立的權(quán)利類型；作為一種“分置”的權(quán)利，土地承包權(quán)既不應(yīng)被解讀為受經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)，也不宜被當(dāng)作是整個集體經(jīng)濟組織成員權(quán)；其應(yīng)然定位，應(yīng)是一種具有財產(chǎn)性的成員權(quán)。
三、“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)
“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)的權(quán)利構(gòu)造，取決于其權(quán)利性質(zhì)、制度功能以及法律依據(jù)等多種要素。就權(quán)利性質(zhì)而言，作為一種成員權(quán)，“因其系以社員的資格為基礎(chǔ)，故具有身份權(quán)的性質(zhì)，但社員得基于自益權(quán)，受領(lǐng)或享受財產(chǎn)利益，故具有身份權(quán)的性質(zhì)，故可解為兼具身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)之特殊權(quán)利”；從制度功能上看，要發(fā)揮保障作用，土地承包權(quán)應(yīng)突出其財產(chǎn)性內(nèi)容；依法律依據(jù)而論，基于制度變遷的路徑依賴，土地承包權(quán)的構(gòu)造不能無視現(xiàn)行法上的既有規(guī)定。因此，“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)，既應(yīng)涉及對原有權(quán)利的承繼和分解，又須有因應(yīng)實踐需要的新的續(xù)造。筆者以上述方法論為指導(dǎo)，擬從以下幾方面討論土地承包權(quán)的權(quán)利構(gòu)造問題。
（一）土地承包權(quán)的主體
土地承包權(quán)的權(quán)利構(gòu)造，首先需要解決土地承包權(quán)主體的確定問題。因為，“主體明晰是任何民事權(quán)利的最基本要求，缺乏主體，權(quán)利則毫無意義；主體模糊不清，權(quán)利則要么有名無實，要么無法真正發(fā)揮作用”。但從現(xiàn)行立法和理論探究等層面上看，土地承包權(quán)主體的確定并非易事。
1.承包權(quán)主體確定的困境。（1）現(xiàn)行法規(guī)定不一致。依法理而言，凡能夠參與農(nóng)地承包關(guān)系，并享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人，均可認定為土地承包權(quán)的主體。而所謂“能夠參與農(nóng)地承包關(guān)系”，則涉及參與人的身份認定。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第5條之規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員具備該種資格；而該法第15條卻規(guī)定，只有本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶才是家庭承包的承包方。顯然，第5條中的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”應(yīng)指作為獨立個體的農(nóng)民，即單個的自然人；而第15條中的農(nóng)戶則是一定數(shù)量農(nóng)民的集合體。由此可見，《農(nóng)村土地承包法》對土地承包權(quán)主體的規(guī)定并不一致，出現(xiàn)了“集體經(jīng)濟組織成員”和“農(nóng)戶”兩種不同的表述。對此，有觀點認為，《農(nóng)村土地承包法》第5條和第15條等條款之規(guī)定，導(dǎo)致同一部法律卻出現(xiàn)兩個不同的土地權(quán)利主體，兩者之間存在明顯的邏輯沖突。 （2）理論上存在分歧。對集體經(jīng)濟組織成員和農(nóng)戶作為主體的取舍，理論界觀點不一。有學(xué)者認為，建立以自然人為單位的成員主體更為合理：“首先，自然人作為民事主體，其概念確定，其身份也易于確定，即使要對特定成員的身份利益予以限定或給予特殊福利（如未成年人、喪失勞動能力的人）也易于操作；其次，將成員權(quán)賦予自然人也可以更好的保障每個個體的權(quán)益，使集體的公平性、保障性得以體現(xiàn)；最后，通過自然人成員與集體的直接聯(lián)系狀態(tài)，也可以減輕家庭負擔(dān)，變家庭保障為集體保障，體現(xiàn)社會主義公有制的優(yōu)越性”；但也有學(xué)者認為，農(nóng)戶作為民事主體具有必然性：在農(nóng)村，家庭不僅是一個生活單位，而且是一個生產(chǎn)單位，農(nóng)民的吃飯問題首先在家庭內(nèi)部解決。而作為生產(chǎn)單位的農(nóng)戶，一般是依靠家庭成員的勞動進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營活動的。因此，農(nóng)村土地使用權(quán)很難從單個自然人的角度予以確認，故有必要在立法中考慮確認家庭的民事主體地位。
2.承包權(quán)主體的確定。上述困境的癥結(jié)在于，農(nóng)戶應(yīng)否具備主體資格，以及應(yīng)如何解讀現(xiàn)行法的相關(guān)規(guī)定等問題，且問題之間具有關(guān)聯(lián)性。對此，筆者認為：農(nóng)戶應(yīng)具有主體地位。首先，農(nóng)戶的主體地位不乏歷史底蘊。中國自秦始皇之后形成的家戶制度，源遠流長。正如毛澤東所說，“幾千年來都是個體經(jīng)濟，一家一戶就是一個生產(chǎn)單位”。在歷史長河中，家戶長期居于主導(dǎo)地位，是整個社會的基本組織單位，也是中國傳統(tǒng)社會的“細胞”，并由此形成數(shù)千年中國的家戶經(jīng)營傳統(tǒng)。即便是當(dāng)下的村民自治和家庭承包經(jīng)營，均能窺見家父制的歷史“底色”?？梢詳嘌裕挥懈叨戎匾暫蜕钊胪诰蜻@一本源性傳統(tǒng)，才能形成具有中國特色的農(nóng)村發(fā)展道路。由此可見，農(nóng)戶的主體地位不乏歷史底蘊并應(yīng)得到繼續(xù)尊重。其次，農(nóng)戶的主體地位具有制度基礎(chǔ)。改革開放以來，經(jīng)過積極探索，確立了以“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度。其既符合生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的規(guī)律，也符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力。30多年的改革實踐證明，農(nóng)村基本經(jīng)營制度是農(nóng)村改革與發(fā)展的基石，也是未來農(nóng)村改革的制度基礎(chǔ)。再次，農(nóng)戶的主體地位也有政策和法律依據(jù)。農(nóng)戶主體地位的確立，經(jīng)歷了由政策調(diào)整到法律確認的過程。從20世紀80年代開始，在多個“中央一號文件”中就已經(jīng)多次出現(xiàn)過農(nóng)戶的表述，特別是1998年中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，明確指出應(yīng)當(dāng)確實保障“農(nóng)戶的土地承包權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)和經(jīng)營收益權(quán)，使之成為獨立的市場主體”。在法律上，《中華人民共和國民法通則》第27條首次確認了“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”的主體地位，而《農(nóng)村土地承包法》第15條更是明確規(guī)定“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”。
（2）集體經(jīng)濟組織成員與農(nóng)戶是不同的承包權(quán)主體。首先，兩者體現(xiàn)的“原則”不同。當(dāng)然，就土地承包權(quán)而言，農(nóng)戶具有主體地位并不否定集體經(jīng)濟組織成員主體地位的獨立性。正是個體的集體經(jīng)濟組織成員具有主體資格，才使得即便是同一集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，其承包農(nóng)地的數(shù)量可能并不相同。因為，只有個體的集體經(jīng)濟組織成員作為土地承包權(quán)配置的主體，才能體現(xiàn)農(nóng)村土地承包的公平原則。而現(xiàn)行立法之所以選擇以農(nóng)戶作為家庭承包的承包方，除了上述農(nóng)戶具備作為主體的一般條件外，更重要的原因可能是基于效率方面的考量。因為，正如有學(xué)者論述的那樣，“以農(nóng)戶為單位，可以減少土地承包合同的締約、履行和監(jiān)督成本，亦可以防止土地過分細化和零碎化，在一定程度上可以促進農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營”。因此，農(nóng)戶作為土地承包權(quán)主體，體現(xiàn)了農(nóng)村土地承包的效率原則。其次，兩者的類型不同。由是觀之，《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定的“集體經(jīng)濟組織成員”，是土地承包權(quán)的配置主體，承載著公平的價值取向；而該法第15條規(guī)定的農(nóng)戶，是土地承包權(quán)的行使或?qū)崿F(xiàn)主體，追求的是效率的目標(biāo)定位。同時，從時間維度上看，配置主體（即集體經(jīng)濟組織成員）在前，行使或?qū)崿F(xiàn)主體（即農(nóng)戶）在后。因此，認為“《農(nóng)村土地承包法》第5條和第15條等條款之規(guī)定，兩者之間存在明顯的邏輯沖突”以及“《農(nóng)村土地承包法》第5條是對農(nóng)民承包資格的確認，其在本質(zhì)上是一種民事權(quán)利能力的體現(xiàn)”等觀點，顯然是對相關(guān)法律規(guī)定的誤讀。
3、土地承包權(quán)主體的特點。（1）農(nóng)戶承包權(quán)主體地位進一步強化。為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，有很多地方長期實行“生不增、死不減”或“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的土地承包政策，以農(nóng)戶作為主體的土地承包權(quán)固化形象較為普遍；同時，“三權(quán)分置”也是在“二輪承包”業(yè)已完成，即農(nóng)地已經(jīng)配置給本集體經(jīng)濟組織成員、農(nóng)戶也已實際行使或?qū)崿F(xiàn)了土地承包權(quán)的情形下得以推行的改革，故在“三權(quán)分置”改革的相關(guān)文件中只強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，沒有提及作為配置主體的集體經(jīng)濟組織成員。因此，農(nóng)戶的主體地位得到了強化，而部分集體經(jīng)濟組織成員的主體地位遭受了一定程度的克減。
（2）集體經(jīng)濟組織成員的承包權(quán)主體資格仍有價值。在“三權(quán)分置”中，盡管農(nóng)戶的主體價值日益彰顯，但這并不表明集體經(jīng)濟組織成員主體地位的不重要。實際上，集體經(jīng)濟組織成員的承包主體資格，至少在下列情形下，仍然具有重要意義：其一，集體經(jīng)濟組織仍然存在需要承包配置的農(nóng)地。例如，集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地、通過依法開墾等方式增加的農(nóng)地以及承包方依法、自愿交回的承包地，依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增集體經(jīng)濟組織成員；此外，在實踐中，由于承包地的調(diào)整屬于村民自治的范疇，有些地方實行了“大變動、大調(diào)整”的承包模式。因此，集體經(jīng)濟組織成員仍作為承包權(quán)的配置主體得以體現(xiàn)。其二，農(nóng)地承包期屆滿后承包權(quán)需要重新配置。為了滿足農(nóng)民對地權(quán)穩(wěn)定的預(yù)期，法律規(guī)定了30年的承包期限；期限屆滿后，農(nóng)地需要重新配置。盡管配置的方法可能多樣，但從歷史傳統(tǒng)上看，起點公平深受農(nóng)民普遍歡迎。因此，集體經(jīng)濟組織成員仍需作為土地承包權(quán)的配置主體。
（二）土地承包權(quán)的內(nèi)容
在明確了土地承包權(quán)的主體后，土地承包權(quán)的內(nèi)容界定是其權(quán)利構(gòu)造中最為關(guān)鍵的任務(wù)。因為，權(quán)利內(nèi)容體現(xiàn)了權(quán)利質(zhì)的規(guī)定性，決定了權(quán)利的范圍和邊界。
1.相關(guān)法律和政策之規(guī)定。《農(nóng)村土地承包法》和《意見》，對土地承包權(quán)內(nèi)容的界定，主要體現(xiàn)在承包人權(quán)利的規(guī)定之中?！掇r(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定：“承包方享有下列權(quán)利：（1）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；（2）承包地被依法征收、征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償；（3）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。”《意見》規(guī)定，“土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，“在完善‘三權(quán)分置’辦法過程中，要充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能。承包農(nóng)戶有權(quán)占有、使用承包地，依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益；有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉(zhuǎn)土地；有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關(guān)補貼。承包土地被征收的，承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應(yīng)補償，符合條件的有權(quán)獲得社會保障費用等”。由此可見，《農(nóng)村土地承包法》和《意見》規(guī)定的土地承包權(quán)內(nèi)容，主要有占有、使用、收益以及獲得補償?shù)葯?quán)能；實際上，兩者均將土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能納入到了土地承包權(quán)之中，對兩種權(quán)利沒作區(qū)分；比較而言，《意見》對《農(nóng)村土地承包法》第16條的規(guī)定沒作實質(zhì)性突破，只不過規(guī)定得更為明確和具體一些而已。
2.相關(guān)法律和政策規(guī)定之反思。就法理而言，權(quán)利內(nèi)容取決于權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利目的。權(quán)利性質(zhì)保障權(quán)利內(nèi)容建構(gòu)的科學(xué)性，以維系權(quán)利體系的和諧；而權(quán)利目的決定著權(quán)利內(nèi)容建構(gòu)的廣度，以實現(xiàn)權(quán)利設(shè)置的效用。因此，土地承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，從根本上講，應(yīng)由其成員權(quán)性質(zhì)和其所負載的保障功能來決定。就依據(jù)而言，權(quán)利內(nèi)容需要具備一定的權(quán)利基礎(chǔ)。權(quán)利基礎(chǔ)是權(quán)利的源泉，既表現(xiàn)為抽象意義上的特定社會的物質(zhì)生活條件，又直接體現(xiàn)為承載著法政策考量的法律規(guī)定。因此，土地承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，來源于集體所有制的法律表現(xiàn)形式的集體所有權(quán)，以及現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)中應(yīng)予分離的權(quán)能。
綜上，筆者認為，盡管在不發(fā)生物權(quán)變動的情況下，《農(nóng)村土地承包法》和《意見》有關(guān)土地承包權(quán)內(nèi)容之規(guī)定，因土地承包權(quán)人與土地承包經(jīng)營權(quán)人的身份競合，故對權(quán)利人的權(quán)利并無影響。特別是《意見》之規(guī)定，因其更為具體和較具操作性，故在保護相關(guān)主體的權(quán)利時不乏優(yōu)勢。因此，可以預(yù)見，《意見》對“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)內(nèi)容的確定，頗具指導(dǎo)意義。但上述規(guī)定，仍頗有商榷余地：其一，違背法律邏輯。土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)和功能不同，內(nèi)容亦應(yīng)有較大差別。特別是占有和使用權(quán)能具有較強的獨占和排他性，不可能同時被兩種權(quán)利所包容。其二，不利于“三權(quán)分置”政策目標(biāo)之實現(xiàn)。“三權(quán)分置”旨在消除土地流轉(zhuǎn)的障礙，以促進土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，并推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。但在權(quán)利“分置”中，如果仍將土地的身份要素與生產(chǎn)、經(jīng)營要素進行混合規(guī)定，將土地承包權(quán)的權(quán)能進行不適當(dāng)擴張，則土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)障礙并未消除，身份限制仍然存在，“三權(quán)分置”的目標(biāo)也就無從實現(xiàn)。
由此可見，土地的占有、使用權(quán)能不應(yīng)納入土地承包權(quán)的內(nèi)容之中。
３．土地承包權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容。筆者認為，依其性質(zhì)和功能，土地承包權(quán)應(yīng)包含以下幾方面的內(nèi)容：
（1）承包請求權(quán)。即承包權(quán)主體基于其集體成員身份，對集體經(jīng)濟組織就土地承包等依法享有的請求權(quán)。此種請求權(quán)，是集體經(jīng)濟組織成員當(dāng)然享有并應(yīng)能順利行使的權(quán)利，其行使方式在于向集體經(jīng)濟組織為一定表意行為。請求權(quán)不受客觀因素影響，亦不能被剝奪，屬于與成員身份最密切相關(guān)的權(quán)利。具體而言，此種請求權(quán)主要表現(xiàn)為土地承包合同簽訂請求權(quán)、承包地返還請求權(quán)等。土地承包合同簽訂請求權(quán)，既是土地承包權(quán)最基本的權(quán)能，也是土地承包權(quán)人行使承包權(quán)的一種法定方式。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第15條和第21條之規(guī)定，作為土地承包權(quán)主體的本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，有權(quán)請求集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方與其簽訂土地承包合同，設(shè)立土地承包關(guān)系，以行使或?qū)崿F(xiàn)其土地承包權(quán)。亦即發(fā)包方負有依照村民會議討論通過的承包方案，將本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的農(nóng)村土地，發(fā)包給農(nóng)戶的法定義務(wù)。在簽訂合同過程中，承包主體與發(fā)包主體的地位平等，發(fā)包方不得拒絕與承包方簽訂合同，也不得利用自己的所有人身份強迫承包方接受一些不公平的條款。土地承包合同的簽訂，意味著該請求權(quán)的實現(xiàn)，即農(nóng)戶依法獲得土地經(jīng)營權(quán)。承包地返還請求權(quán)，屬于土地承包權(quán)消極權(quán)能的范疇。該種請求權(quán)是指當(dāng)承包人依承包合同而獲得的承包土地，遭受發(fā)包人非法侵害或被他人無權(quán)占有時，承包權(quán)人享有請求發(fā)包人或無權(quán)占有人返還承包地的權(quán)利。作為一種救濟性權(quán)能，承包地返還請求權(quán)可在以下兩種情形下適用：一是發(fā)包方違法收回或非法調(diào)整承包土地，導(dǎo)致承包人失去對承包土地的直接占有且喪失了土地經(jīng)營權(quán)；二是在土地承包人的土地經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓等方式發(fā)生了物權(quán)性流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)期限到期后承包期仍未屆滿，但受讓人拒不向承包人返還受讓的土地。依學(xué)者通說，消極權(quán)能還應(yīng)包括排除妨害和停止侵害請求權(quán)。因此，承包地排除妨害請求權(quán)和停止侵害請求權(quán)似乎也應(yīng)包含在土地承包權(quán)消極權(quán)能的范圍之中。但考慮到這兩種侵權(quán)方式并不導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)的喪失，受害人完全可以運用物權(quán)保護方式對自己的權(quán)利進行救濟。因此，不必將這兩種請求權(quán)納入土地承包權(quán)的內(nèi)容之中。
（2）承包收益權(quán)。即承包權(quán)主體在土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置情形下，土地經(jīng)營權(quán)因轉(zhuǎn)讓等方式發(fā)生了物權(quán)性流轉(zhuǎn)或被征收而導(dǎo)致滅失，以及承包人自愿退出承包地，應(yīng)獲得的以流轉(zhuǎn)或補償費用為內(nèi)容的權(quán)利。具體而言，承包收益權(quán)主要包括承包地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)、承包地征收補償權(quán)、承包地退出補償權(quán)等。1）承包地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)。該種收益權(quán)是指土地承包人以轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、信托等方式流轉(zhuǎn)承包地時，所獲得的流轉(zhuǎn)收益。以上述方式流轉(zhuǎn)承包地，導(dǎo)致承包地的經(jīng)營權(quán)發(fā)生變動，承包人喪失土地經(jīng)營權(quán)。因土地經(jīng)營權(quán)已滅失（對承包人而言），故此種收益權(quán)能自然無法包含于土地經(jīng)營權(quán)之中。因此，承包人對此種流轉(zhuǎn)收益的獲取，顯然不能從原有的土地經(jīng)營權(quán)上尋求依據(jù)。實際上，承包人享有流轉(zhuǎn)土地的承包權(quán)，而承包權(quán)應(yīng)具有此種收益權(quán)能，就能很好解釋此種現(xiàn)象。需要明確的是，在承包人以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)承包地，其享有的用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)并未移轉(zhuǎn)和滅失。在此種情形下，承包地的流轉(zhuǎn)費用之獲取，應(yīng)屬于土地經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)能范疇，不宜納入土地承包權(quán)的內(nèi)容之中。2）承包地征收補償權(quán)。承包地征收涉及的利益關(guān)系主體較多，依照《物權(quán)法》第42條、第121條、第132條以及《農(nóng)村土地承包法》第16條之規(guī)定，集體經(jīng)濟組織、土地承包人、土地經(jīng)營權(quán)人等，均有權(quán)參與征收補償費用的分配。但這些主體參與分配的依據(jù)和分配對象均不相同：集體經(jīng)濟組織作為承包地的所有權(quán)人，有權(quán)獲得承包地的土地補償費；承包地的經(jīng)營權(quán)人，有權(quán)獲得地上附著物和青苗的補償費等費用；而作為承包權(quán)主體的農(nóng)戶，則不僅可以獲得承包地的土地補償費（按一定比例與集體經(jīng)濟組織共享），而且還有權(quán)獲得社會保障費用。土地承包權(quán)人獲得此種補償?shù)母驹蛟谟?，其承包?quán)主體的身份性（即集體經(jīng)濟組織成員）以及承包權(quán)客體（即承包土地）的保障性。3）承包地退出補償權(quán)。依照法律規(guī)定，土地承包關(guān)系是建立在承包合同的基礎(chǔ)之上。土地承包權(quán)人有權(quán)與集體經(jīng)濟組織簽訂合同，設(shè)立土地承包關(guān)系；當(dāng)然也應(yīng)該有權(quán)解除合同，終止土地承包關(guān)系。土地承包權(quán)人之所以有選擇的自由，其原因在于土地承包權(quán)是一種民事權(quán)利，故其可以根據(jù)自己的意愿選擇權(quán)利行使的方式。承包地的退出，意義重大，不僅可以重新配置土地資源，以充分發(fā)揮土地的效用；而且也有利于有條件的農(nóng)民擺脫土地的束縛，以加速城市化進程。因此，現(xiàn)行法律和政策均對此種現(xiàn)象進行了鼓勵，明確規(guī)定承包權(quán)具有退出權(quán)能，承包期內(nèi)承包方交回承包地，有權(quán)獲得相應(yīng)補償。
（3）承包監(jiān)管權(quán)。即土地承包權(quán)人在承包地因流轉(zhuǎn)被他人取得土地經(jīng)營權(quán)時，對土地經(jīng)營權(quán)人行使經(jīng)營權(quán)進行監(jiān)督的權(quán)利。當(dāng)然，在“三權(quán)分置”中，“經(jīng)營權(quán)”是改革重點之所在，權(quán)能擴張是必然趨勢。相關(guān)政策規(guī)定，“賦予經(jīng)營主體更有保障的經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利”。而土地承包權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有賴于土地流轉(zhuǎn)合同以及修改后的相關(guān)法律進行調(diào)整。但從現(xiàn)行法對流轉(zhuǎn)合同的規(guī)制上看，并不包含土地承包權(quán)人的承包監(jiān)管權(quán)；相關(guān)政策也僅規(guī)定“農(nóng)民集體”有權(quán)對“經(jīng)營主體”使用承包地進行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、損毀土地、非法改變土地用途等行為。實際上，這種規(guī)定，也不乏法理依據(jù)：因為“農(nóng)民集體”作為流轉(zhuǎn)土地的所有權(quán)人，其監(jiān)管權(quán)的享有，是土地所有權(quán)管理權(quán)能的具體體現(xiàn)。但即便如此，筆者認為，在不損害土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有的合法權(quán)益的前提下，應(yīng)賦予土地承包權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地的監(jiān)管權(quán)：其一，不乏依據(jù)。其法理依據(jù)在于，土地承包權(quán)包含一定的所有權(quán)成分；其法律依據(jù)在于，《農(nóng)村土地承包法》第17條之規(guī)定，“承包方承擔(dān)下列義務(wù)：（1）維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；（2）依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；（3）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)”。在承包地不發(fā)生流轉(zhuǎn)，承包方享有承包地的經(jīng)營權(quán)時，其既是權(quán)利主體，亦是義務(wù)主體。履行此種法定義務(wù)，是承包關(guān)系的應(yīng)有內(nèi)涵。但當(dāng)承包地發(fā)生流轉(zhuǎn)，承包方此種義務(wù)的履行，則有賴于流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)人一定的作為或不作為。因此，只有賦予承包權(quán)人對經(jīng)營權(quán)人享有流轉(zhuǎn)土地的監(jiān)管權(quán)，才能確保上述法條的規(guī)定不流于形式。其二，頗具優(yōu)勢。事實上，比較而言，由土地承包權(quán)人享有對流轉(zhuǎn)土地的監(jiān)管權(quán)，更有利于監(jiān)管目的之實現(xiàn)。實踐中，由于集體經(jīng)濟組織的虛置現(xiàn)象較為普遍，其行使監(jiān)管權(quán)的案例為數(shù)較少，導(dǎo)致較多農(nóng)地得不到合理利用。而承包權(quán)人由于其土地承包關(guān)系不因土地流轉(zhuǎn)而解除，流轉(zhuǎn)到期后，在承包期內(nèi)流轉(zhuǎn)土地仍交由承包權(quán)人支配。作為利益相關(guān)者，承包權(quán)人有進行監(jiān)管的利益驅(qū)動。同時，作為土地流轉(zhuǎn)合同的當(dāng)事人，承包方對經(jīng)營方的情況較為熟悉。因此，更有利于監(jiān)管權(quán)的行使。
四、結(jié) 語
“三權(quán)分置”最終需要在法律上得以落實，故相關(guān)法律的修改勢在必行。筆者認為，就現(xiàn)有立法資源的供給而言，土地承包權(quán)作為一項獨立的權(quán)利，其制度的構(gòu)建與完善有兩條路徑可供選擇。但需要明確的是，不管選擇何種路徑，土地承包權(quán)的立法規(guī)制，只有在弄清其權(quán)利性質(zhì)以及了解其權(quán)利構(gòu)造的基礎(chǔ)上進行，才能確保制度構(gòu)建的法律邏輯。筆者認為：“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)，應(yīng)是一種具有財產(chǎn)性質(zhì)的成員權(quán)；其權(quán)利主體既包括個體的集體經(jīng)濟組織成員，也包括團體的集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶。前者是土地承包權(quán)的配置主體，體現(xiàn)公平的價值取向，后者是土地承包權(quán)的行使主體，承載效率的目標(biāo)定位。土地承包權(quán)的性質(zhì)和功能決定其權(quán)利內(nèi)容的建構(gòu)，故其內(nèi)容應(yīng)包括承包請求權(quán)、承包收益權(quán)和承包監(jiān)管權(quán)等權(quán)能。因此，可以斷言，“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)之立法規(guī)制，既應(yīng)涉及對原有權(quán)利的承繼和分解，又須有因應(yīng)實踐需要的新的續(xù)造。
作者系華中師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《法商研究》2017年第3期
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