摘要：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 制度創(chuàng)新十分重要。一要深化農村土地制度改革, 堅持農村土地集體所有底線, 完善承包權權能, 放活土地經營權, 落實好二輪承包期到期后再延長30年政策, 完善“三權分置”制度, 提高土地資源配置效率。二要完善現(xiàn)代農業(yè)經營體系, 通過多元融合、利益共享、規(guī)范有序的方式實現(xiàn)小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接, 提升農業(yè)發(fā)展質量和效益。三要穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革, 推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化, 明確改革重點、路徑和時間表, 發(fā)展壯大集體經濟, 促進城鄉(xiāng)要素平等交換, 為實現(xiàn)農民共同富裕奠定堅實的產權基礎。
黨的十九大報告作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署。中央農村工作會議進一步強調, 走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路, 必須鞏固和完善農村基本經營制度, 走共同富裕之路。農村基本經營制度是黨的農村政策的基石, 是鄉(xiāng)村振興的重要制度基礎。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 要著眼共同富裕的目標要求, 在堅持黨在農村基本政策的基礎上, 大力推進制度創(chuàng)新, 強化制度供給, 激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力, 探索中國特色城鄉(xiāng)發(fā)展新路徑。
一、深化農村土地制度改革
土地是農村最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ馁Y源。農村土地制度是鄉(xiāng)村振興最重要的制度支撐。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進, 大量農村勞動力轉移進城, 中國產業(yè)結構和就業(yè)結構發(fā)生了巨大變化, 農業(yè)增加值占GDP的比重由27.7%下降到8.6%, 農業(yè)就業(yè)人數(shù)占比由1978年的70.5%下降到2016年的27.7%。深化農村土地制度改革要考慮雙重前提。一方面, 實現(xiàn)“四化”同步發(fā)展要求繼續(xù)將農村富余勞動力從土地上解放出來, 轉移至非農產業(yè), 促進農業(yè)勞動生產率與國民經濟結構優(yōu)化保持同步增長。另一方面, 中國城鎮(zhèn)化進程表現(xiàn)出典型的階段性和區(qū)域性特征, 內陸地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平歷史和現(xiàn)實表現(xiàn)都顯著低于沿海地區(qū)。從歷史上看, 明清之際, 工商業(yè)發(fā)達的江浙地區(qū)市鎮(zhèn)化率已達近14%, [1]高于7%[2]左右的全國平均水平?，F(xiàn)階段, 江浙地區(qū)的城鎮(zhèn)化率為67%, 上海更是高達87.9%, 而貴州、云南等地則不到45%。對于大量仍然留在農村的居民來說, 農村不僅是他們的生產場所, 更是生活場所, 土地制度安排必須保持一定的靈活性, 以保障其發(fā)展權利。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 鞏固和完善農村基本經營制度, 要以“三權”分置為統(tǒng)領, 不斷完善和創(chuàng)新多重約束下的農村土地產權制度。
1. 堅守底線
堅持農村土地集體所有, 堅持家庭經營的基礎性地位, 這是一切制度創(chuàng)新的前提和出發(fā)點, 也是農村土地制度改革的基本遵循。農村土地屬于農民集體所有, 這是農村最大的制度, 必須堅持不可動搖。實踐反復證明, 農村土地集體所有、家庭承包經營是符合中國國情農情的最優(yōu)制度設計, 不僅支撐了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展, 也有利于確保廣大農民群眾平等享有基本生產資料、實現(xiàn)共同富裕, 在全球范圍內展現(xiàn)了中國特色公有制背景下農地產權制度創(chuàng)新路徑。要進一步探索建立健全集體經濟組織民主議事機制, 確保農民集體有效行使集體土地所有權, 充分發(fā)揮其在組織建設農田水利基礎設施、促進土地集中連片經營、主導土地平整改良、監(jiān)督土地使用等方面的重要作用。要切實維護農民土地承包權益, 繼續(xù)完善承包經營權的權能內容, 健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度, 強化承包權物權化保護。
2. 穩(wěn)定預期
黨的十九大報告作出了第二輪土地承包到期后再延長三十年的重大決定, 順應了社會實踐發(fā)展需要, 符合廣大基層干部和農民群眾的期待, 為鄉(xiāng)村振興奠定了長效制度保障, 體現(xiàn)了鮮明的中國特色和中國智慧。
(1) 回應現(xiàn)實關切。第二輪土地承包自2023年起將陸續(xù)到期。明確土地承包到期后再延長三十年, 既可以給億萬農戶吃上定心丸, 使他們既放心進城務工, 流轉土地經營權, 多途徑增加收入, 也可以給新型經營主體穩(wěn)定經營預期, 使他們放心投入, 改良土壤、提升地力, 建設農田基礎設施, 大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè), 為農業(yè)農村現(xiàn)代化提供更強勁的動力。
(2) 契合戰(zhàn)略節(jié)點。新一輪承包期起點從二輪承包到期算起, 再延長30年就是到2050年左右, 這與實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的戰(zhàn)略構想高度契合。新一輪承包期的起點正是全面建成小康社會之時, 期滿點則是建成現(xiàn)代化社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”之時, 歷史節(jié)點和標志性意義重大。將新一輪土地承包期確定為30年, 既使農村土地制度安排保持了連續(xù)性、穩(wěn)定性, 又給城鄉(xiāng)關系、工農關系深刻調整后新的法律政策制定提供了一定的空間和時間節(jié)點。當前和今后一段時期, 重點是做好承包地確權登記頒證等基礎性工作, 抓緊研究制定土地承包到期后再延長三十年的具體辦法, 確保政策銜接、平穩(wěn)過渡。
3. 提升效率
“三權”分置的制度框架使土地經營權得以突破傳統(tǒng)村社社區(qū)限制, 在更大范圍內實現(xiàn)市場化配置, 為引入先進生產要素、推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了制度前提。隨著土地經營權流轉規(guī)模的擴大, 戶均不到8畝地的2.3億承包農戶中30%已全部或部分地將承包地流轉出去, 不再從事農業(yè)生產。在江蘇、浙江等省份, 流出土地農戶比例接近50%, 北京、上海更是分別高達53%和79%。農村土地經營格局已經由傳統(tǒng)的家家包地、戶戶務農向承包小農和經營大農并存轉變。“三權”分置為農地制度創(chuàng)新提供了中國方案和中國范式。作為一種根本性、長遠性的制度安排, 也需要不斷完善和發(fā)展。要充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發(fā)展差異, 尊重農民意愿, 探索土地流轉、服務托管等多種放活土地經營權的形式, 實現(xiàn)“農地農民有、農地農業(yè)用”。要賦予新型經營主體利用土地發(fā)展農業(yè)生產所必需的各項權利, 鼓勵土地的集約利用, 充分發(fā)揮其農業(yè)生產要素功能, 既提升土地產出率, 又保障務農者的勞動效益和收入水平。要立足于大國小農的基本國情農情, 既鼓勵各類新型經營主體發(fā)揮在應用新品種、推廣新技術、開拓新市場、踐行新理念等方面的優(yōu)勢, 又要兼顧小農發(fā)展權利, 制定多元目標兼顧的扶持措施, 提高農業(yè)發(fā)展質量效益和大國農業(yè)競爭力。
二、完善現(xiàn)代農業(yè)經營體系
家庭農場、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化企業(yè)等各類新型經營主體是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要力量。培育新型經營主體, 健全農業(yè)社會化服務體系, 構建現(xiàn)代農業(yè)經營體系, 不僅關系到誰來振興鄉(xiāng)村的問題, 更關系到怎樣振興鄉(xiāng)村的問題。適應高質量發(fā)展的時代要求, 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 必須深化農業(yè)供給側改革, 走質量興農之路。深入推進農業(yè)供給側結構性改革, 加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能, 要充分發(fā)揮新型經營主體在引領農業(yè)結構調整、發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)等方面的重要主導作用。要著眼于創(chuàng)新資源組合方式、主體聯(lián)結關系, 把握新型經營主體發(fā)展的典型特征, 加快健全現(xiàn)代農業(yè)經營體系。
1. 多元融合
區(qū)域間經濟社會發(fā)展的不平衡、農業(yè)資源稟賦的多樣性, 決定了中國農業(yè)經營主體的多元化形成和發(fā)展路徑, 以及差異化的功能定位。據(jù)統(tǒng)計, 目前全國納入縣級以上農業(yè)部門名錄管理的家庭農場達48.5萬家, 絕大多數(shù)是從土生土長的小農戶發(fā)展而來, 以血緣、親緣關系為基礎, 是直接從事初級農產品生產的主力軍。農民合作社199萬家, 聯(lián)系農民、組織農民、服務自我, 是帶動小農戶實現(xiàn)與現(xiàn)代農業(yè)的有機銜接的橋梁和紐帶。產業(yè)化經營組織超過41萬個, 產權關系明晰、治理結構完善、管理效率較高, 在高端化、品牌化、國際化農產品生產上發(fā)揮著巨大的引導示范效應。各類新型經營主體根源于不同的所有制形式、不同的資源組合方式, 共同構成了具有中國特色的現(xiàn)代農業(yè)經營體系。隨著農業(yè)產業(yè)形態(tài)的拓展和產業(yè)鏈條的延伸, 各類經營主體之間呈現(xiàn)出功能互補、融合發(fā)展的趨勢, 極大地提升了農業(yè)規(guī)模經營水平和勞動生產率。
2. 共享利益
新型經營主體之間、新型經營主體和農民之間呈現(xiàn)出鮮明的資源共用、風險共擔、利益共享的發(fā)展趨勢。目前, 流轉土地給家庭農場的承包農戶戶均流轉收入1600元, 參加合作社的農戶戶均增收1600元, 農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)帶動輻射農戶戶均增收達3500元。隨著農業(yè)產業(yè)鏈條延伸、作業(yè)環(huán)節(jié)增加、分工分業(yè)深化, 要繼續(xù)健全新型經營主體之間、新型經營主體與小農戶之間的利益聯(lián)結機制, 實現(xiàn)農業(yè)生產要素的優(yōu)化配置, 促進小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。這是大國小農發(fā)展的必然選擇, 是帶動農民走上共同富裕道路基本路徑, 體現(xiàn)了富裕農民、提高農民、扶持農民的發(fā)展宗旨。要鼓勵通過訂單合同、合作制、股份制等多種形式的利益聯(lián)結和組織化方式, 促進新型經營主體和小農戶共享收益。要大力發(fā)展農業(yè)生產性服務業(yè), 通過在產前、產中、產后各環(huán)節(jié)提供統(tǒng)一服務, 帶動普通農戶走上現(xiàn)代農業(yè)生產軌道。要賦予農民在生產經營、利潤分配環(huán)節(jié)獲得更多發(fā)言權、收益權, 在此基礎上推進多元主體可持續(xù)發(fā)展, 最終實現(xiàn)共同分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展紅利的目標。
3. 規(guī)范有序
規(guī)模是規(guī)范的基礎, 規(guī)范是質量和聲譽的保障。經過多年來自我發(fā)育和政策支持, 各類新型經營主體蓬勃發(fā)展, 總體數(shù)量和規(guī)模不斷擴大, 成為建設現(xiàn)代農業(yè)的骨干力量。當前, 新型農業(yè)經營主體正處于由數(shù)量擴張到質量提升的關鍵階段。要把規(guī)范化建設作為促進新型農業(yè)經營主體可持續(xù)發(fā)展的“生命線”, 一手抓發(fā)展、一手抓規(guī)范, 一手抓數(shù)量、一手抓質量, 把規(guī)范和質量擺在更重要的位置。在規(guī)范管理中做大做強、在做大做強中不斷規(guī)范, 建立健全支撐中國農業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代農業(yè)經營體系。要高度重視調動工商企業(yè)等社會資本參與鄉(xiāng)村振興的積極性, 引導他們有序“上山下鄉(xiāng)”。既要鼓勵他們帶來農村繼續(xù)的資金、技術和管理等先進生產要素資源, 帶動廣大農戶共享現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展成果, 為鄉(xiāng)村振興注入強勁動力, 又要加強準入監(jiān)管和風險防范, 避免出現(xiàn)“老板擠走老鄉(xiāng)”, 剝奪農民發(fā)展權利, 侵害農民利益的行為。
三、穩(wěn)步推進集體產權制度改革
推進農村集體產權制度改革, 是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一個重要抓手, 是典型的農村改革深水區(qū)和硬骨頭。抓好這項改革, 不僅有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用, 促進城鄉(xiāng)要素平等交換和雙向流動, 也有利于增強農民的集體意識和文化認同, 推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化, 為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)農民共同富裕奠定產權制度基礎。
1. 堅持根本
新中國成立后, 農村歷經土地改革、農業(yè)合作化、人民公社化、家庭聯(lián)產承包, 形成了以黨組織為核心、集體經濟組織和村民自治組織共同發(fā)揮作用的中國特色鄉(xiāng)村治理結構。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的背景下, 農村人口大量轉移, 城鄉(xiāng)要素加速流動, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序逐漸被打破, 農民集體意識日益淡漠, 鄉(xiāng)村治理問題凸現(xiàn)。破解當前鄉(xiāng)村治理的困境, 需要充分發(fā)揮集體的作用, 通過推進農村集體產權制度改革, 建立起農民之間的利益紐帶、情感紐帶、互助紐帶, 增強集體的凝聚力和向心力, 把“散”的農民重新“聚”起來。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出, 要健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系, 進一步明確了這一制度創(chuàng)新的方向。一是在堅持黨組織的領導下, 明晰集體經濟組織和村民自治組織的職能關系, 進一步鞏固和完善村民自治制度。二是在堅持公平的核心原則下, 構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度, 進一步筑牢依法治國在農村的產權制度基礎。三是在堅持集體所有的前提下, 建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制, 進一步增強集體經濟發(fā)展實力和活力, 促進物質精神一齊抓, 為實現(xiàn)鄉(xiāng)風文明和鄉(xiāng)村德治奠定物質基礎。
2. 明確路徑
推進農村集體產權制度改革, 必須要樹立系統(tǒng)性思維, 做好整體謀劃和頂層設計, 明確改革的重點領域和關鍵環(huán)節(jié), 總的路徑是要按照因地制宜、重點推進、先行試點、由點及面的方法步驟進行。
(1) 堅持因地制宜。由于各地經濟發(fā)展水平不同, 集體資產構成各異, 農民群眾訴求多樣, 農村集體產權制度改革很難用一套方案包打天下, 必須因地制宜、分類施策, 不搞齊步走、不搞一刀切。條件成熟的地區(qū)要率先推進改革, 其他地區(qū)也可以從當?shù)貙嶋H出發(fā), 探索資源變資產、資金變股金、農民變股東的具體途徑。
(2) 把握改革重點。農村集體產權制度改革事關廣大農民的財產權益, 情況十分復雜。推進這項改革, 需要牢牢把握集體資產清產核資、集體成員身份確認、資產折股量化、股權設置管理等改革重點環(huán)節(jié), 著力解決集體資產股份有償退出、抵押擔保、繼承等改革關鍵問題。改革過程中, 要充分尊重農民群眾意愿, 把選擇權交給農民, 確保農民成為改革的參與者和受益者。
(3) 緊盯時間節(jié)點。農村集體產權制度改革有明確的時間表、路線圖。為完成中央確定的2019年底全面完成清產核資、2021年底基本完成股份合作制改革的目標, 必須堅持先行試點、先易后難、由點及面、有序推進?，F(xiàn)階段, 股份合作制改革重點是在有經營性資產的村鎮(zhèn), 特別是城中村、城郊村和經濟發(fā)達村。這是一個逐步擴面的過程, 也是一個貫穿決勝全面建成小康社會的過程, 對此要有歷史的耐心。
3. 實現(xiàn)飛躍
改革開放以來, 我們廢除了人民公社制度, 實行家庭聯(lián)產承包為主的責任制, 這是鄧小平同志提出的農業(yè)改革的“第一次飛躍”, 而更為重要的“第二次飛躍”, 則是發(fā)展適度規(guī)模經營, 發(fā)展集體經濟。推進農村集體產權制度改革與發(fā)展集體經濟, 通俗地講就是“分蛋糕”與“做蛋糕”的關系。改革要分好蛋糕, 也要做大蛋糕。通過改革, 將經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員, 能夠為農民參加集體收益分配提供依據(jù), 讓群眾公平地分享集體經濟這塊蛋糕。但是, 改革并不能直接增加農民的財產性收入, 要想讓群眾分到手的蛋糕越做越大, 根本上還是要靠發(fā)展壯大集體經濟。在發(fā)展壯大集體經濟這場長途跋涉中, 發(fā)達地區(qū)出發(fā)早、辦法多, 已經在盤活用好經營性資產方面趟出了多條有效路子, 確保了集體資產保值增值, 實現(xiàn)了利益共享農民受益;欠發(fā)達地區(qū)雖然起步晚, 近年來通過推動資源變資產、資金變股金、農民變股東, 也讓農民在分享土地權益的同時享有了財產權益, 從而找到了符合實際的集體經濟發(fā)展路徑。實踐中, 有的地方利用集體“四荒”地、林場、水塘等資源發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)項目, 并將這些資源折股量化到本集體成員, 河南濟源發(fā)展林地土地股份合作, 實現(xiàn)“資源變資產”;有的地方將各級財政補助資金形成的資產確權給集體經濟組織, 并量化為集體成員股份, 重慶、寧夏等地的財政資金股權化改革, 實現(xiàn)“資金變股金”;有的地方在尊重承包農戶意愿的前提下, 引導農戶以其承包地經營權入股新型農業(yè)經營主體, 貴州六盤水發(fā)展多種形式的土地股份合作, 實現(xiàn)“農民變股東”?？傊? 壯大集體經濟有多種路徑選擇, 關鍵要立足實際、充分挖掘, 探索出符合自身特點的道路。只有這樣, 才能為實現(xiàn)“第二次飛躍”提供堅強動力, 為引領和支撐農民逐步實現(xiàn)共同富裕夯實物質基礎。
作者系農業(yè)農村部經管司司長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農村經濟2018年03期
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