【摘要】回顧四十年來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的演進(jìn)歷程，可以將其分為以下幾個(gè)時(shí)期：鄉(xiāng)村治理自我探索時(shí)期、鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)時(shí)期、鄉(xiāng)村治理組織化建設(shè)時(shí)期、農(nóng)民主體能力建設(shè)時(shí)期以及新時(shí)代鄉(xiāng)村治理國(guó)家整合時(shí)期。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理四十年變遷蘊(yùn)含著鮮明的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)：（1）中國(guó)政治體制優(yōu)勢(shì)下的國(guó)家高位推動(dòng)；（2）改革進(jìn)程中始終堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，尊重農(nóng)民群眾首創(chuàng)精神；（3）遵循試點(diǎn)到整體的漸進(jìn)性改革路線(xiàn)，構(gòu)建了改革、發(fā)展與穩(wěn)定三角平衡格局。中國(guó)鄉(xiāng)村治理四十年實(shí)踐所蘊(yùn)含的寶貴經(jīng)驗(yàn)對(duì)推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新具有重要啟示和意義。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理；四十年；變遷；經(jīng)驗(yàn)
農(nóng)村改革是中國(guó)改革開(kāi)放的重要組成部分，中國(guó)改革開(kāi)放始于農(nóng)村改革。鄉(xiāng)村治理改革是農(nóng)村改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，“基層治、天下安”，其四十年改革歷程，逐步讓億萬(wàn)農(nóng)民群眾真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主愿望，以農(nóng)村基層群眾自治制度為核心內(nèi)容的中國(guó)鄉(xiāng)村治理改革實(shí)踐是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)舉，為農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步提供了全面保障。時(shí)至改革開(kāi)放四十年，系統(tǒng)梳理和分析中國(guó)鄉(xiāng)村治理四十年變遷軌跡，全面總結(jié)中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新時(shí)代繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新意義重大。本文將改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)程分為五個(gè)時(shí)期，并對(duì)各個(gè)時(shí)期鄉(xiāng)村治理改革實(shí)踐重點(diǎn)進(jìn)行了總體闡述和評(píng)析，進(jìn)而系統(tǒng)總結(jié)了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村治理改革實(shí)踐所蘊(yùn)含的基本經(jīng)驗(yàn)，以期為新時(shí)代推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新提供有益借鑒。
一、改革開(kāi)放初期：鄉(xiāng)村治理自我探索時(shí)期
改革開(kāi)放后，中國(guó)鄉(xiāng)村治理樣態(tài)的演進(jìn)究其根本原因是由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革所倒逼和催生的。而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的動(dòng)力來(lái)源于農(nóng)民群眾對(duì)自身生計(jì)的理性訴求。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，如何建構(gòu)與農(nóng)村新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理體系是維護(hù)農(nóng)民群眾切身利益，保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的必然要求。針對(duì)中國(guó)特殊的國(guó)情，這一建構(gòu)行動(dòng)沒(méi)有可直接復(fù)制和推廣的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)和模式，“自我探索”成為這一時(shí)期中國(guó)鄉(xiāng)村治理的鮮明特征。
（一）農(nóng)民生計(jì)理性倒逼農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革
中國(guó)改革開(kāi)放發(fā)端于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。改革開(kāi)放前，以人民公社為主要組織形態(tài)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式將農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民緊緊束縛在“一大二公、政經(jīng)合一”的體制內(nèi)。此種情況下，政治依托于經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)附著于政治，政經(jīng)不分、高度集中，農(nóng)村生產(chǎn)生活被嚴(yán)格控制在人民公社體制塑造的封閉空間里。1958年以后，隨著人民公社體制的演進(jìn)，這一高度集中的計(jì)劃生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式在一定程度上解決了生產(chǎn)力落后條件下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題，最大限度整合了農(nóng)村過(guò)于分散的資源，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體效益，且在一定程度上兼顧了效率與公平，為新中國(guó)的工業(yè)化建設(shè)積攢了原始資本，奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的檢驗(yàn)，雖然人民公社體制為國(guó)家工業(yè)化建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支持，使新中國(guó)迅速擺脫了“一窮二白”的局面，但卻無(wú)法從根本上解決農(nóng)民群眾的生計(jì)問(wèn)題。鄉(xiāng)土社會(huì)中的農(nóng)民，其身上天然帶有吃苦、耐勞、算計(jì)等樸素的理性色彩，但是當(dāng)人民公社體制兼顧效率與公平的目標(biāo)異化為“搞平均主義”后，農(nóng)村“吃大鍋飯”、“搭便車(chē)”等現(xiàn)象便日趨嚴(yán)重，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，由此產(chǎn)生的“公地悲劇”問(wèn)題將農(nóng)民推向了生計(jì)的邊緣，解決自身溫飽問(wèn)題成為農(nóng)民的最大訴求。
（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革催生鄉(xiāng)村治理改革
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的基本目標(biāo)是解決農(nóng)民溫飽問(wèn)題。1978年，安徽省小崗村的18位農(nóng)民以巨大的政治勇氣，冒著極大的風(fēng)險(xiǎn)，以敢為人先的姿態(tài)，私下探索分田到戶(hù)、包干到戶(hù)，以此提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解決農(nóng)民溫飽問(wèn)題。小崗村的創(chuàng)舉成為中國(guó)農(nóng)村歷史發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的大幕，也為中國(guó)改革開(kāi)放這一重大決策部署找到了實(shí)踐突破口。農(nóng)村分田到戶(hù)、包干到戶(hù)后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大大提高，農(nóng)民溫飽問(wèn)題得以迅速解決，并且在交足公糧、滿(mǎn)足基本生計(jì)后，農(nóng)民所生產(chǎn)的糧食還有節(jié)余，徹底扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村“一窮二白”的局面。實(shí)踐證明，小崗村的探索是符合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的，由此得到了國(guó)家的認(rèn)可與支持，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革舉措迅速向全國(guó)推開(kāi)。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程，原有的以人民公社為載體的高度集中的計(jì)劃生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理模式在農(nóng)村逐步成為歷史的包袱。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體過(guò)渡到單家獨(dú)戶(hù)后，高度集中的人民公社體制已經(jīng)無(wú)法深入觸及農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由此，在廣大農(nóng)村政治開(kāi)始脫離于經(jīng)濟(jì)。但是，鄉(xiāng)村社會(huì)作為一定區(qū)域內(nèi)的公共生活空間，農(nóng)村諸多公共事務(wù)發(fā)源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，這些公共事務(wù)一旦無(wú)人問(wèn)津，農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序便受到影響，如果任由其失序發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的成果可能會(huì)得而復(fù)失。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革取得重大進(jìn)展和成效后，以高度集中的計(jì)劃生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理模式為核心特征的人民公社體制顯然不可能對(duì)農(nóng)村新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行有效的治理，于是，如何填補(bǔ)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后的鄉(xiāng)村治理真空，以規(guī)避鄉(xiāng)村秩序失范而引致的矛盾和沖突，成為鄉(xiāng)村社會(huì)必須要直面的難題。
（三）鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)生性建構(gòu)與實(shí)踐
1979年，廣西宜州市合寨村為了解決群眾溫飽問(wèn)題，也自發(fā)將土地分至農(nóng)戶(hù)，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。同時(shí)，為了探索與農(nóng)村新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式相匹配的鄉(xiāng)村治理體系，1980年1月，合寨村召開(kāi)了全屯戶(hù)主會(huì)議，選舉產(chǎn)生了村民委員會(huì)主任，并制定了合寨村村規(guī)民約，用以規(guī)范鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活秩序，這一舉措在某種程度上填補(bǔ)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后的鄉(xiāng)村治理真空，并取得了良好的效果。合寨村的探索第一次真正意義上體現(xiàn)了村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育，初步形成了以“村民自治”為核心特征的鄉(xiāng)村治理框架，為隨后在中國(guó)全面推開(kāi)實(shí)施的村民自治制度探索了道路、總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)、奠定了基礎(chǔ)。與此同時(shí)，這一時(shí)期，全國(guó)各地就如何填補(bǔ)鄉(xiāng)村治理真空，進(jìn)行了廣泛探索。總體來(lái)看，這一時(shí)期國(guó)家權(quán)力體系在基層鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出內(nèi)卷化趨勢(shì)，且新的有效的基層政權(quán)建設(shè)模式還沒(méi)有出現(xiàn)。所以，這一時(shí)期對(duì)鄉(xiāng)村治理的探索具有明顯的內(nèi)生性特征，且普遍體現(xiàn)出了“自治”這一核心特征。
二、1982—1988年：鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)時(shí)期
制度化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理由自我探索到有效納入國(guó)家治理體系的必然過(guò)程。鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)是保障鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定性，降低鄉(xiāng)村治理成本，有效防范鄉(xiāng)村治理風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在要求，也是完善鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理能力的客觀需要。伴隨著鄉(xiāng)村治理自我探索的進(jìn)一步深化，國(guó)家主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)也同步展開(kāi)，以此規(guī)避鄉(xiāng)村治理碎片化問(wèn)題和防范鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)路的異化風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而增強(qiáng)內(nèi)生性制度的權(quán)威性，提高制度效率，避免制度失靈。
（一）明確鄉(xiāng)村治理的自治屬性
制度化建設(shè)的最高形態(tài)是法制化，即將制度體系納入法律體系中，以國(guó)家法律法規(guī)彰顯制度的重要性、權(quán)威性和合法性。1982年修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制；集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問(wèn)題。這意味著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革已基本完成，并通過(guò)國(guó)家根本法進(jìn)行了制度化建設(shè)，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制得以確立。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制改革后的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，在此次憲法修訂中也進(jìn)行了初步規(guī)定，明確在城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民、村民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)內(nèi)部可設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議。由此可見(jiàn)，雖然憲法沒(méi)有明確村民自治的具體操作程序和辦法，但是為之后村民自治制度化建設(shè)指明了方向，即建立以村民委員會(huì)為組織框架的村民自治制度，基本目標(biāo)是保障鄉(xiāng)村的社會(huì)秩序和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
（二）建構(gòu)“鄉(xiāng)政村治”基本格局
通過(guò)憲法這一國(guó)家根本法形式明確在農(nóng)村建立和實(shí)施村民自治制度后，首先要解決的難題是國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的深度和廣度問(wèn)題，也就是如何改革人民公社體制問(wèn)題。1983年10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》要求，當(dāng)前農(nóng)村改變政社合一體制的首要任務(wù)是把政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府，并規(guī)定鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)，督促各地有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地搞好農(nóng)村政社分開(kāi)改革。截止1984年底，全國(guó)99%以上的人民公社完成了政社分開(kāi)工作，建立了9.1萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，并建立了92.6萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì)。通過(guò)實(shí)施政經(jīng)分開(kāi)，徹底解決了人民公社體制這一歷史包袱，明確了基層以“鄉(xiāng)政村治”為基本架構(gòu)的鄉(xiāng)村關(guān)系，為全面探索和實(shí)施村民自治制度祛除了體制障礙，為鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)創(chuàng)造了空間。但是，此時(shí)的村民委員會(huì)建設(shè)主要是指令性的，并沒(méi)有一套完整的程序和規(guī)則對(duì)這一制度落地進(jìn)行規(guī)范，即鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)的規(guī)范性不足。所以，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，村民委員會(huì)建設(shè)形式多樣、標(biāo)準(zhǔn)多元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系模糊，存在主體缺位、自主性缺失等諸多問(wèn)題，并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。1986年，吉林省開(kāi)展基層村民委員會(huì)換屆選舉工作，梨樹(shù)縣梨樹(shù)鄉(xiāng)北老壕村在此次換屆選舉工作中創(chuàng)新性地推行了“海選”機(jī)制，明確村民委員會(huì)換屆選舉不設(shè)門(mén)檻，村民人人有機(jī)會(huì)，誰(shuí)都可參加，“村官直選”極大地調(diào)動(dòng)了村民參與村莊公共事務(wù)的積極性和主動(dòng)性，有效提高了村民和村干部的民主意識(shí)和法制觀念。由此，農(nóng)民的民主意識(shí)得以啟蒙，真正使“自治”實(shí)至名歸。之后，“村官直選”這一村民委員會(huì)選舉機(jī)制逐步推開(kāi)，為鄉(xiāng)村治理的制度化、規(guī)范化建設(shè)探索和提供了有效的路徑。
（三）搭建鄉(xiāng)村治理整體性制度框架
如前所述，國(guó)家根本法對(duì)鄉(xiāng)村治理作了方向性和原則性的界定，但是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐仍缺乏對(duì)具體操作程序和規(guī)則的規(guī)定，這就需要以專(zhuān)門(mén)性的法律規(guī)章或制度對(duì)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的細(xì)節(jié)加以明確，以增強(qiáng)制度的可操作性，確保鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的穩(wěn)定性和可控性。1987年11月，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議以審議形式通過(guò)并公布了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，并決定于1988年6月1日起試行。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的頒布試行，標(biāo)志著鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)體系已基本形成，通過(guò)專(zhuān)門(mén)法的形式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系進(jìn)行明確，同時(shí)就村民委員會(huì)的組成、選舉方式、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行了細(xì)化，并以明確的法律條文進(jìn)行了界定，村民自治由此進(jìn)入制度化發(fā)展的快車(chē)道，農(nóng)村基層民主自治制度成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分，為保障農(nóng)民群眾當(dāng)家作主提供了有力的法律制度支撐。這一時(shí)期，鄉(xiāng)村治理的整體性制度建設(shè)基本完成，為中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐明確了路線(xiàn)圖，鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)的規(guī)范性、科學(xué)性大幅提升，確保了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本穩(wěn)定，中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)入了新的時(shí)期。
三、1989—2007年：鄉(xiāng)村治理組織化建設(shè)時(shí)期
組織化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)的必然要求。鄉(xiāng)村治理制度落地實(shí)施需要借助有效的鄉(xiāng)村治理組織體系，而鄉(xiāng)村治理組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要有效的鄉(xiāng)村治理制度供給。當(dāng)鄉(xiāng)村治理的整體性制度建設(shè)完成后，就需要通過(guò)鄉(xiāng)村治理組織化建設(shè)，將鄉(xiāng)村治理制度輸入鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)，進(jìn)而發(fā)揮制度作用，最終形成國(guó)家主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理體系。
（一）明確鄉(xiāng)村治理組織的角色定位與功能
《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布試行后，中國(guó)鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)任務(wù)是進(jìn)行組織化建設(shè)。這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理的組織主體是村民委員會(huì)，其成為農(nóng)村基層群眾自治的唯一合法性組織。雖然《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》規(guī)定村民委員會(huì)根據(jù)需要可以設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，但其仍屬于村民委員會(huì)組織內(nèi)部建設(shè)。1998年，新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施，提出“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，對(duì)村民委員會(huì)的角色定位與組織功能進(jìn)行了明確的界定，即“三個(gè)自我、四個(gè)民主”，由此，鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)進(jìn)一步完善，也為鄉(xiāng)村治理的組織化建設(shè)確定了基本框架。進(jìn)入新世紀(jì)以前，鄉(xiāng)村治理組織形式單一，組織功能復(fù)雜是其最明顯的特征。這一時(shí)期，村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系雖然明確為指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但囿于人民公社體制時(shí)期形成的巨大歷史慣性，村民委員會(huì)在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中還一定程度上承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予的非自治功能，諸如征收農(nóng)業(yè)稅等，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了控制村干部，在一定程度上干涉村民委員會(huì)選舉、決策等。這一歷史慣性的消除絕非易事，這也是日后村民委員會(huì)被詬病組織和功能過(guò)度行政化的淵源。所以，20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初期，整個(gè)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)處于一種“半自治”狀態(tài)，在這一狀態(tài)下，鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理實(shí)質(zhì)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)和村民共同進(jìn)行，形成了新時(shí)期鄉(xiāng)村“代理人治理”格局。
（二）推動(dòng)鄉(xiāng)村治理組織結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化
鄉(xiāng)村社會(huì)“有限自治”這一隱性治理結(jié)構(gòu)的消解始于2005年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅。2005年12月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議決定，自2006年員月員日起廢止《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》。由此，國(guó)家不再針對(duì)農(nóng)業(yè)單獨(dú)進(jìn)行征稅，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系得以解綁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系得以壓實(shí)。與此同時(shí)，2005年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，此后，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入多元組織化建設(shè)時(shí)期，村民委員會(huì)作為鄉(xiāng)村治理主體組織統(tǒng)攬村民自治工作，同時(shí)，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)背景下，國(guó)家大量資源被整合流向農(nóng)村，農(nóng)村公共事務(wù)、公益性事業(yè)驟然增加。由于鄉(xiāng)村治理組織單一、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，村民委員會(huì)逐漸呈現(xiàn)出一種壓力型運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，組織形態(tài)大，組織功能全，但其效能卻處于低位運(yùn)行。鑒于此，在鄉(xiāng)村完全自治的空間內(nèi)，為了更好推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，內(nèi)生了一批農(nóng)村基層群眾性自治組織，諸如村民理事會(huì)、村務(wù)監(jiān)事會(huì)、紅白理事會(huì)、老年人協(xié)會(huì)等等，且這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理組織形式多樣、功能明確、載體豐富，有效扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)村治理組織形式和功能大而全的狀態(tài)。時(shí)至今日，鄉(xiāng)村治理組織化建設(shè)創(chuàng)新仍持續(xù)進(jìn)行，這些群眾自發(fā)性治理組織一方面為高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的村民委員會(huì)減輕了運(yùn)轉(zhuǎn)壓力，另一方面有效推動(dòng)了村莊公共事務(wù)治理和公益事業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng)村治理的組織化建設(shè)成效明顯。
四、2008—2016年：農(nóng)民主體能力建設(shè)時(shí)期
中國(guó)鄉(xiāng)村治理從改革開(kāi)放初期自我探索開(kāi)始，到鄉(xiāng)村治理制度化建設(shè)再到鄉(xiāng)村治理組織化建設(shè)，在較短時(shí)間內(nèi)搭建形成了適合中國(guó)國(guó)情的鄉(xiāng)村治理體系。但是，在這一體系中，制度的執(zhí)行和組織的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)有效的村民參與，作為鄉(xiāng)村治理主體的農(nóng)民是否能夠深度、有效參與其中，關(guān)系到整個(gè)中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的穩(wěn)定性和持久性。
（一）農(nóng)民主體能力建設(shè)是深化鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的客觀要求
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的張力越來(lái)越大，如何推動(dòng)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展成為事關(guān)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重大任務(wù)。這一時(shí)期，農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向解構(gòu)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打造城鄉(xiāng)一體化格局。2008年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展作出了全面部署。這一時(shí)期主要是通過(guò)深化改革對(duì)鄉(xiāng)村治理制度化和組織化建設(shè)進(jìn)行進(jìn)一步完善，而重點(diǎn)是加強(qiáng)農(nóng)民主體能力建設(shè)。同時(shí)，2010年10月，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了修訂，重點(diǎn)對(duì)村務(wù)公開(kāi)、村務(wù)監(jiān)督、民主決策等內(nèi)容進(jìn)行了修正和補(bǔ)充。而這一系列的變化意味著鄉(xiāng)村治理需要更深度的村民參與，本質(zhì)是對(duì)農(nóng)民主體能力建設(shè)提出了新要求。農(nóng)民主體能力建設(shè)是系統(tǒng)性工程，涵蓋農(nóng)民的發(fā)展能力、參與能力、合作能力、表達(dá)能力及監(jiān)督能力等。鄉(xiāng)村治理從制度化建設(shè)到組織化建設(shè)，基本完成了鄉(xiāng)村治理體系建構(gòu)，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理提供了載體和機(jī)制。但是，隨著鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的深化，作為主體的農(nóng)民卻在一定程度上無(wú)法有效深度參與其中。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)日新月異的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)也發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村利益主體更加多元，利益關(guān)系更加復(fù)雜，對(duì)鄉(xiāng)村治理的技術(shù)要求越來(lái)越高，這對(duì)農(nóng)民主體能力建設(shè)提出了客觀要求。
（二）以農(nóng)民主體能力建設(shè)探索鄉(xiāng)村治理有效實(shí)現(xiàn)形式
縱觀這一時(shí)期，鄉(xiāng)村精英治理、能人治理現(xiàn)象較為突出。精英治村、能人治村在一定程度上有利于整合農(nóng)村較為分散的資源，為農(nóng)村引入了現(xiàn)代性要素，有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的發(fā)展進(jìn)步。其次，能人治村、精英治村與農(nóng)民參與村政并沒(méi)有邏輯上的必然沖突。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，村民參與村政的渠道是否暢通，主體能力是否勝任，政治效能感是否得到強(qiáng)化。但是，沒(méi)有作為主體的農(nóng)民深度參與鄉(xiāng)村治理，極易導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的“寡頭政治”現(xiàn)象，進(jìn)而剝奪農(nóng)民民主權(quán)益，損害農(nóng)民切身利益，有悖村民自治發(fā)展的內(nèi)在邏輯和歷史規(guī)律。鑒于此，有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)鄉(xiāng)村“自治已死”，也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)要“找回自治”，探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。而尋找村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的根本點(diǎn)在于優(yōu)化制度和在組織設(shè)置基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)民主體能力建設(shè)，培育現(xiàn)代化農(nóng)民。所以，農(nóng)民主體能力建設(shè)是這一時(shí)期深化鄉(xiāng)村治理改革的迫切需求。從學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村治理研究進(jìn)路來(lái)分析，也明顯體現(xiàn)了這一點(diǎn)。2006年始，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心（2011年更名為“中國(guó)農(nóng)村研究院”，是教育部人文社科重點(diǎn)研究基地，中國(guó)村民自治研究的主要陣地）聯(lián)合中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、南方報(bào)業(yè)傳媒集團(tuán)開(kāi)展了以農(nóng)民民主能力建設(shè)為核心內(nèi)容的“南農(nóng)實(shí)驗(yàn)”，整個(gè)實(shí)驗(yàn)持續(xù)十年之久，主要議題是關(guān)注農(nóng)民主體能力之民主能力建設(shè)。同時(shí)，從國(guó)家政策層面分析，這一時(shí)期國(guó)家力圖為農(nóng)村發(fā)展注入現(xiàn)代性要素，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展升級(jí)，圍繞農(nóng)民主體能力建設(shè)，法律下鄉(xiāng)、文化下鄉(xiāng)、金融下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)等一系列政策先后出臺(tái)，新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、駐村第一書(shū)記、選聘大學(xué)生村官等一系列舉措先后落地生根，為農(nóng)民主體能力建設(shè)提供了有效的外部支撐。
五、2017年——：鄉(xiāng)村治理全面進(jìn)入國(guó)家整合時(shí)期
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理從制度、組織再到能力建設(shè)，整個(gè)歷程貫穿了對(duì)鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)要件的建構(gòu)與完善。但是，如何解決鄉(xiāng)村制度落地、組織空轉(zhuǎn)與主體能力發(fā)展不平衡等問(wèn)題則是鄉(xiāng)村治理進(jìn)入新時(shí)代必須要回應(yīng)的命題。2017年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”總體要求，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。這一總體要求是對(duì)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)總體要求的提質(zhì)升級(jí)，是解決新時(shí)代農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的關(guān)鍵舉措。就鄉(xiāng)村治理而言，從過(guò)去的“管理民主”過(guò)渡到“治理有效”，新時(shí)代中國(guó)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵要求發(fā)生了深刻的變革，這一變革突出強(qiáng)調(diào)國(guó)家的整合作用，以期通過(guò)國(guó)家整合作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)有效治理，進(jìn)而為鄉(xiāng)村全面振興提供根本保障。
這一作用主要體現(xiàn)在：（1）價(jià)值導(dǎo)向。中國(guó)鄉(xiāng)村治理從更多強(qiáng)調(diào)程序正義民主價(jià)值導(dǎo)向過(guò)渡到統(tǒng)籌兼顧程序與結(jié)果雙重正義民主價(jià)值導(dǎo)向，以治理的有效性作為鄉(xiāng)村治理終極價(jià)值追求。治理有效包含了治理制度、治理組織、治理程序、治理技術(shù)、主體參與的有效性，而非割裂制度、組織、程序、主體等治理系統(tǒng)內(nèi)的諸要素；（2）資源整合。就如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，黨的十九大報(bào)告提出要建立健全法治、自治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這從根本上為鄉(xiāng)村治理有效提供了具體技術(shù)路線(xiàn)。鄉(xiāng)村法治是現(xiàn)代文明的基本標(biāo)志，村民自治是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉，鄉(xiāng)村德治是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的歷史傳統(tǒng)，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理既要接納現(xiàn)代文明，又要尊重農(nóng)民選擇，還要實(shí)現(xiàn)具有現(xiàn)代價(jià)值的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，三者融合是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的必然要求。（3）體系糅合。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革重大戰(zhàn)略部署，而全面深化改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，沒(méi)有鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就沒(méi)有國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。如上文所述，自農(nóng)業(yè)稅取消后，國(guó)家與農(nóng)村的關(guān)系實(shí)質(zhì)處于相對(duì)松散的狀態(tài)。將鄉(xiāng)村治理體系與治理能力建設(shè)納入國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)，通過(guò)上下體系糅合，重新擺正國(guó)家與農(nóng)村失衡的關(guān)系，對(duì)維系整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展至關(guān)重要。
六、改革開(kāi)放四十年來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)
回顧中國(guó)鄉(xiāng)村治理四十年演進(jìn)歷程，對(duì)新時(shí)代推進(jìn)鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新具有重要啟示和意義。通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的梳理和分析，可以得出以下三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：
一是中國(guó)政治體制優(yōu)勢(shì)下的國(guó)家高位推動(dòng)。縱觀中國(guó)鄉(xiāng)村治理四十年變遷歷程，國(guó)家作用的發(fā)揮對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)路有著至關(guān)重要的影響。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村治理改革實(shí)踐進(jìn)程中的國(guó)家作用主要表現(xiàn)為國(guó)家高位推動(dòng)。這一國(guó)家作用的發(fā)揮主要源于中國(guó)特色的政治體制優(yōu)勢(shì)，這一優(yōu)勢(shì)集中體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)社會(huì)的整合作用，在尊重民意的基礎(chǔ)上可以形成推動(dòng)政策舉措落地的強(qiáng)大動(dòng)力。中國(guó)鄉(xiāng)村治理諸多改革實(shí)踐探索，正是通過(guò)國(guó)家高位推動(dòng)，在較短時(shí)間內(nèi)得以精準(zhǔn)實(shí)施，有效規(guī)避了“社會(huì)撕裂”，進(jìn)而最大限度維護(hù)了農(nóng)民群眾的根本利益（賀東航等，2011）。諸如，在推動(dòng)村民自治落地過(guò)程中，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真強(qiáng)調(diào)“十億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家做主，這是一個(gè)很大的根本的問(wèn)題。……在基層實(shí)行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利”、“沒(méi)有群眾自治，沒(méi)有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家做主辦理，我們的社會(huì)主義民主就還缺乏一個(gè)側(cè)面，還缺乏全面地鞏固的群眾基礎(chǔ)”。當(dāng)然，國(guó)家高位推動(dòng)作用的發(fā)揮有其前置條件，即政策科學(xué)，任何一項(xiàng)涉及民生的重大決策必須要保障其科學(xué)性和規(guī)范性，如此才可以保證政策惠民，而保障政策科學(xué)性就要暢通民意上升渠道。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理改革重大舉措主要是底層民意上升到國(guó)家意志的結(jié)果，最大限度保證了決策的科學(xué)性。
二是堅(jiān)持農(nóng)民群眾主體地位，尊重農(nóng)民群眾首創(chuàng)精神。農(nóng)民是農(nóng)村改革發(fā)展的主體。回顧改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新進(jìn)程，無(wú)不是以廣大農(nóng)民群眾的需求為基本導(dǎo)向，始終堅(jiān)持傾聽(tīng)吸納民意，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，尊重基層群眾創(chuàng)新，建構(gòu)了國(guó)家與農(nóng)民的雙向良性互動(dòng)格局。基于此，農(nóng)民群眾的意愿被充分尊重，農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力被有效激活，使得中國(guó)鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新具有了內(nèi)生性特征。在這一進(jìn)程中，國(guó)家的引導(dǎo)作用是確保農(nóng)民內(nèi)生力量不會(huì)異化的根本保障，由此，形成了國(guó)家引導(dǎo)下的農(nóng)村基層內(nèi)生型改革創(chuàng)新路線(xiàn)。有效發(fā)揮農(nóng)民主體作用，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，體現(xiàn)了過(guò)程與結(jié)果的雙重性。從過(guò)程分析，中國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐進(jìn)程中的任何一項(xiàng)改革舉措都堅(jiān)持因地制宜，尊重差異，不脫離農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活實(shí)際；從結(jié)果分析，中國(guó)鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新始終是為了維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民群眾的根本利益。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理改革的一系列創(chuàng)舉，凝聚著農(nóng)民群眾的智慧，蘊(yùn)含著國(guó)家力量。時(shí)至今日，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神是中國(guó)鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新堅(jiān)守的基本原則。
三是遵循漸進(jìn)性改革路線(xiàn)，構(gòu)建改革、發(fā)展與穩(wěn)定三角平衡格局。改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理在改革、發(fā)展與穩(wěn)定三角平衡關(guān)系中前進(jìn)。改革是為了實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展，發(fā)展有利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定是推動(dòng)農(nóng)村改革與發(fā)展的基礎(chǔ)，也是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的根本保障。而構(gòu)建改革、發(fā)展與穩(wěn)定三角平衡格局的關(guān)鍵是堅(jiān)持漸進(jìn)性改革路線(xiàn)。以人民公社體制改革為例，這一改革歷程大致經(jīng)歷三個(gè)階段：（1）先行先試階段。1979年至1982年底，國(guó)家確定在9個(gè)省、直轄市的213個(gè)公社開(kāi)展試點(diǎn)工作，5個(gè)縣試點(diǎn)建立了鄉(xiāng)政府。（2）擴(kuò)大試點(diǎn)階段。1982年底至1983年，新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)人民公社體制改革作了明確規(guī)定，提出要改變農(nóng)村基層政社合一體制，設(shè)立鄉(xiāng)政府，要求各地繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。（3）全面鋪開(kāi)階段。在全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求全國(guó)各地全面完成政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的工作。由此可以看出，改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)鄉(xiāng)村治理改革實(shí)踐始終堅(jiān)持試點(diǎn)先行，循序漸進(jìn)，不搞突擊改革和運(yùn)動(dòng)式改革，最大限度確保改革成效，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，在改革、穩(wěn)定與發(fā)展三角平衡格局中構(gòu)筑了有效的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，真正維護(hù)了農(nóng)民群眾的根本利益。
新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，不能割裂歷史與現(xiàn)實(shí)之間的內(nèi)在聯(lián)系，必須要回顧歷史，以史為鑒，汲取經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)鄉(xiāng)村治理四十年實(shí)踐所積攢的寶貴經(jīng)驗(yàn)蘊(yùn)含著執(zhí)政黨初心、國(guó)家力量和農(nóng)民群眾智慧，對(duì)推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理改革創(chuàng)新具有重要啟示和意義。
作者簡(jiǎn)介：馬池春，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生；馬華，山西大學(xué)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究院教授、博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論與改革》2018年第6期
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