摘要：第十三屆全國人大二次會議于2019年3月5日至15日在北京隆重召開。認真學習第十三屆全國人大二次會議精神，可以從國家戰(zhàn)略需求和政策實踐的角度，歸納總結(jié)和梳理當前“三農(nóng)”研究的十大前沿課題，包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的頂層設(shè)計、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接機制、提高脫貧質(zhì)量和可持續(xù)性、實現(xiàn)糧食安全和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)相統(tǒng)一、全面深化農(nóng)村改革路徑選擇、發(fā)展縣域農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局、農(nóng)業(yè)外商投資和鄉(xiāng)村振興負面清單研究。
關(guān)鍵詞：全國人大 “三農(nóng)”研究 前沿課題
第十三屆全國人大二次會議于2019年3月5日至15日在北京隆重召開，會議審議通過了李克強總理代表國務(wù)院所做的《政府工作報告》等6個報告和《中華人民共和國外商投資法》。習近平總書記參加了內(nèi)蒙古、甘肅、河南、福建和解放軍代表團的審議，就生態(tài)文明、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等發(fā)表了重要講話。李克強總理在《政府工作報告》中從八個方面對2018年工作進行了歸納總結(jié)，明確了2019年的總體要求和政策取向，并從十個方面對2019年工作任務(wù)進行了總體部署。在“三農(nóng)”方面，李克強總理明確提出要對標全面建成小康社會任務(wù)，扎實推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，并從打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)、抓好農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)、扎實推進鄉(xiāng)村建設(shè)、全面深化農(nóng)村改革四個方面進行闡述。為支持脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，中央加大了對“三農(nóng)”的支持力度，2019年中央財政補助地方專項扶貧資金達到1261億元，連續(xù)4年每年增加200億元；全國一般公共預算農(nóng)林水支出達到22246億元，比上年執(zhí)行數(shù)增長7.0%，高于一般公共預算支出增速0.5個百分點，一般公共預算支出中農(nóng)林水支出比重由上年的9.4%提高到9.5%。學術(shù)研究必須服務(wù)于國家戰(zhàn)略需求和生產(chǎn)實踐。根據(jù)第十三屆全國人大二次會議精神，從國家戰(zhàn)略需求和政策實踐的角度看，當前在“三農(nóng)”領(lǐng)域主要有十大前沿課題需要深入探討，以為政府決策提供理論支撐。
一是關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的頂層設(shè)計。習近平總書記在黨的十九大報告中提出“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，并多次強調(diào)“四個優(yōu)先”，即干部配備優(yōu)先、要素配置優(yōu)先、資金投入優(yōu)先和公共服務(wù)安排優(yōu)先。2019年中央一號文件明確提出“完善落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的頂層設(shè)計”，這次《政府工作報告》再次強調(diào)“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”。自2004年以來，中央連續(xù)出臺17個一號文件關(guān)注“三農(nóng)”問題，加大資金投入力度，實施了一系列強農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成效，農(nóng)民收入持續(xù)快速增長。但是，從城鄉(xiāng)居民平等的角度看，目前在公共資源配置和公共服務(wù)等諸多領(lǐng)域并沒有完全達到優(yōu)先的要求。特別是近年來雖然在某些領(lǐng)域增量體現(xiàn)了優(yōu)先的要求，但長期形成的各種存量差距依然很大。這就需要對農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的科學內(nèi)涵和標準進行深入探討：是某些領(lǐng)域的優(yōu)先還是全面的優(yōu)先？判斷這種優(yōu)先的標準是什么？是按人均占有公共資源量還是增長速度？如何建立確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的長效機制，包括體現(xiàn)優(yōu)先要求的新型體制機制和政策體系？
二是關(guān)于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接機制。李克強總理在《政府工作報告》中明確提出：要“加強脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項長期的艱巨任務(wù)，而脫貧攻堅目標需要在2020年確保實現(xiàn)。為此，需要長短結(jié)合、標本兼治，建立脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌銜接機制。如何建立這種統(tǒng)籌銜接機制？這是一個值得深入研究的問題。我以為，關(guān)鍵是要實現(xiàn)五個有效銜接，包括觀念的銜接、規(guī)劃的銜接、產(chǎn)業(yè)的銜接、體制的銜接和政策的銜接。比如，在觀念銜接上，要把鄉(xiāng)村振興的理念貫穿到脫貧攻堅的全過程，因為只有真正實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興，才有可能從根本上擺脫農(nóng)村貧困。在產(chǎn)業(yè)銜接上，要高度重視發(fā)展長效扶貧產(chǎn)業(yè)，依靠農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，建立農(nóng)民穩(wěn)定增收和持續(xù)減貧的長效機制。在鄉(xiāng)村振興的總要求中，其落腳點是農(nóng)民生活富裕，生活富裕關(guān)鍵在于農(nóng)民增收，而農(nóng)民增收需要依靠本地產(chǎn)業(yè)支撐，即實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。還應(yīng)該看到，反貧困是一個永恒的課題，在2020年實現(xiàn)脫貧攻堅目標后，中國將進入更加注重相對貧困和多維貧困、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困的扶貧開發(fā)新階段，為此需要盡快研究制定2020年后的減貧新戰(zhàn)略。
三是關(guān)于提高脫貧質(zhì)量和可持續(xù)性問題。2019年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中指出：要“確保脫貧有實效、可持續(xù)、經(jīng)得起歷史檢驗”。3月7日習近平總書記在參加甘肅代表團審議時，針對“虛假式”脫貧、“算賬式”脫貧、“指標式”脫貧、“游走式”脫貧，強調(diào)要“提高脫貧質(zhì)量，做到脫真貧、真脫貧”“把防止返貧擺到重要位置”。近年來，中國脫貧攻堅穩(wěn)步推進，成效顯著。截至2018年底，全國剩余貧困人口1660萬人，貧困發(fā)生率為1.7%，有23個省區(qū)市貧困發(fā)生率已下降到3%以下。按照現(xiàn)有的脫貧進程，到2020年如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標應(yīng)該問題不大。關(guān)鍵是如何采取有效措施，切實提高脫貧質(zhì)量，增強脫貧的可持續(xù)性。當前，有許多因素影響到脫貧的可持續(xù)性。例如，在某些地區(qū)貧困家庭脫貧高度依賴轉(zhuǎn)移性收入和外出打工的工資性收入，缺乏長效扶貧產(chǎn)業(yè)，沒有形成穩(wěn)定增收和持續(xù)減貧的長效機制。又如，在許多地區(qū)，剩余貧困人口70%以上都是因病因殘、缺乏勞動力等特殊貧困群體，其脫貧大都需要財政兜底來解決，因而地方財政兜底的壓力越來越大。此外，大規(guī)模移民搬遷扶貧能否安穩(wěn)致富，也需要從一個較長的時期來考察。
四是關(guān)于實現(xiàn)糧食安全和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)相統(tǒng)一。2019年3月8日，習近平總書記在參加河南代表團審議時指出，當前中國糧食供求“只能算是緊平衡”“糧食安全一定要警鐘長鳴”，要“實現(xiàn)糧食安全和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)相統(tǒng)一”。在當前新的形勢下，盡管全國糧食供給總體充裕，人均糧食產(chǎn)量連續(xù)7年保持在450公斤以上，但由于耕地減少及質(zhì)量下降，以及因結(jié)構(gòu)調(diào)整、休耕、撂荒、土地流轉(zhuǎn)等導致播種面積減少和嚴重非糧化，國家糧食安全存在著潛在的風險。特別是，近年來隨著種糧成本的提升和收益下降，農(nóng)民種糧和地方抓糧的積極性均出現(xiàn)下降。在這種情況下，亟需研究探索實現(xiàn)糧食安全與現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)相統(tǒng)一的有效途徑和相關(guān)政策。這里涉及到國家糧食安全的潛在風險評估、農(nóng)民種糧和地方抓糧積極性的調(diào)動以及糧食產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和供應(yīng)鏈的構(gòu)建等諸多方面。可以認為，在確保國家糧食安全的前提下，如何轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式，并推動其與加工、物流、電商、文化、旅游、康養(yǎng)等全面深度融合，實現(xiàn)糧食優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效與農(nóng)民增收，將是一個重大國家戰(zhàn)略。
五是關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的路徑選擇。當前，中國農(nóng)村改革已經(jīng)進入全面深化改革的新階段，采取零敲碎打的辦法已經(jīng)無濟于事。這次《政府工作報告》從土地改革、產(chǎn)權(quán)改革、企業(yè)和組織改革、支持保護體系等方面，對全面深化農(nóng)村改革進行了總體部署。在土地改革方面，重點是加快農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點經(jīng)驗的推廣；在產(chǎn)權(quán)改革方面，重點是深化集體產(chǎn)權(quán)和集體林權(quán)改革；在企業(yè)和組織改革方面，重點是深化國有林區(qū)林場、農(nóng)墾、供銷社等改革；在支持保護體系方面，重點是加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補貼政策體系，完善糧食價格市場化形成機制，擴大政策性農(nóng)業(yè)保險改革試點，創(chuàng)新和加強農(nóng)村金融服務(wù)。很明顯，只有全面深化農(nóng)村改革，才能持續(xù)釋放改革紅利，不斷激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生活力，全方位拓展農(nóng)民增收渠道。在全面深化農(nóng)村改革的過程中，土地改革是關(guān)鍵。要在農(nóng)民承包地和宅基地“三權(quán)分置”的框架下，依靠市場化改革途徑，進一步放活承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，賦予農(nóng)民更加完整的土地財產(chǎn)權(quán)，加快縮小城鄉(xiāng)財富差距。
六是關(guān)于發(fā)展縣域農(nóng)產(chǎn)品精深加工問題。2019年中央一號文件就明確提出要“支持主產(chǎn)區(qū)依托縣域形成農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群”。這次《政府工作報告》再次強調(diào)要“扶持主產(chǎn)區(qū)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工”。很明顯，在主產(chǎn)區(qū)依托縣域發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，有利于推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興和一二三產(chǎn)業(yè)融合，促進農(nóng)民增收。但是，在當前農(nóng)產(chǎn)品加工出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩的背景下，依托縣域發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，一定要突出特色、高起點起步，并以縣城為基地、以園區(qū)為載體，走園區(qū)化、集群化、特色化、精深化的道路，而不能分散布局、“遍地開花”，搞低水平重復建設(shè)。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗教訓已經(jīng)表明，工業(yè)發(fā)展一定要走集中化、城鎮(zhèn)化、園區(qū)化的道路。當前，隨著居民收入和消費水平的不斷提高，國內(nèi)消費者更加注重品質(zhì)、品牌、品位，因此在農(nóng)產(chǎn)品精深加工的基礎(chǔ)上，還需要實施品牌戰(zhàn)略。要全面推進品牌興農(nóng)，并將其延伸到農(nóng)產(chǎn)品加工領(lǐng)域，盡快打通品牌與興農(nóng)之間的利益連接機制。一方面，要優(yōu)化環(huán)境，改變目前假冒、仿冒、貼牌產(chǎn)品盛行的狀況；另一方面，要改變目前農(nóng)民、龍頭企業(yè)、銷售環(huán)節(jié)利益分配不均的狀況，使農(nóng)民能夠更多分享農(nóng)產(chǎn)品加工增值的利益。
七是關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。2019年《政府工作報告》明確提出：要“抓好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口”。這就意味著，要將城鎮(zhèn)常住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全部納入城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)范圍，逐步實現(xiàn)市民化目標。近年來，國家采取了一系列政策措施加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。然而，自2015年以來，雖然常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率都在快速提升，但二者基本上是同步增長，“兩率”之間的差距近4年一直在16.2個百分點左右徘徊。根據(jù)2019年的計劃指標，“兩率”差距仍將保持在16.2個百分點（見表1）。按照這種發(fā)展態(tài)勢，顯然難以實現(xiàn)縮小“兩率”差距的目標。更重要的是，2018年全國新增城鎮(zhèn)人口1790萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率提高1.06個百分點。城鎮(zhèn)常住人口增加有39.6%來自城鎮(zhèn)區(qū)域擴張即行政區(qū)劃調(diào)整，加上城鎮(zhèn)人口自然增長，二者合計占63.2%，而鄉(xiāng)村人口遷移僅占36.8%。全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高也主要依靠行政區(qū)劃調(diào)整和城鎮(zhèn)人口自然增長。因此，要高度重視加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，并確保戶籍人口城鎮(zhèn)化率增速明顯高于常住人口城鎮(zhèn)化率增速，以加快實現(xiàn)“兩率”并軌。
八是關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題。黨的十九大報告提出了到2035年基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標。這次《政府工作報告》高度重視城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題，并從多個方面進行了安排部署。例如，報告強調(diào)要大力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，推進實施飲水安全鞏固提升、電網(wǎng)升級改造、農(nóng)村公路建設(shè)、危房改造和人居環(huán)境整治；推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展；加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)；等等。《關(guān)于2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》也特別強調(diào)，要“促進路水電氣信等城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體規(guī)劃、互聯(lián)互通，推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋”。推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是一項長期的艱巨任務(wù)，涉及到基礎(chǔ)設(shè)施、勞動就業(yè)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等諸多方面，需要分階段扎實推進。當前，應(yīng)對標2020年全面小康和2035年目標，對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程進行全面評估，找出短板、差距和難點所在，研究提出推進城鄉(xiāng)各項基本公共服務(wù)接軌和均等化的時間表、路線圖和具體措施。
九是關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局問題。長期以來，在城鄉(xiāng)二元的體制機制下，中國的城鄉(xiāng)社會治理也是分割的。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)治理，早在2017年6月，中共中央、國務(wù)院就發(fā)布《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，明確提出建立基層黨組織領(lǐng)導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。2019年《政府工作報告》又明確提出“推動社會治理重心向基層下移”“構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局”。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，如何加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社區(qū)治理體系，推動形成以人民為主體、共建共治共享的城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局，這本身就是一個重大的理論和政策研究課題。在這種新格局中，城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給、新型農(nóng)村社區(qū)治理機制、農(nóng)村智慧社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)多元化投入機制和治理能力現(xiàn)代化等諸多問題，都需要進行深入研究探討。
十是關(guān)于農(nóng)業(yè)外商投資和鄉(xiāng)村振興負面清單。2019年3月15日，第十三屆全國人大二次會議高票通過了《中華人民共和國外商投資法》，明確“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”。這里所指的負面清單，“是指國家規(guī)定在特定領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y實施的準入特別管理措施”。事實上，早在2018年6月，國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部就發(fā)布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，取消了小麥、玉米之外農(nóng)作物新品種選育和種子生產(chǎn)須由中方控股的限制以及對稻谷、小麥、玉米收購、批發(fā)的外資準入限制。這種放寬對中國農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)會產(chǎn)生哪些不利影響？如何采取有效措施進行防范？在2020年1月1日《中華人民共和國外商投資法》正式實施后，為確保國家安全尤其是糧食安全，在農(nóng)業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域?qū)⑿枰粋€什么樣的外商投資負面清單？這些都需要及早研究。同樣，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，也需要在進一步完善激勵性支持政策的基礎(chǔ)上，實行負面清單制度，設(shè)置一些不可逾越的紅線，明確禁止和限制發(fā)展的領(lǐng)域，把支持政策與負面清單有機結(jié)合起來。例如，要嚴守耕地和生態(tài)保護紅線，確保國家糧食安全；嚴格實行土地用途管制，禁止借振興鄉(xiāng)村之名違規(guī)改變土地使用性質(zhì)；加強農(nóng)民權(quán)益保護，防止侵害農(nóng)民利益。
作者單位：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第4期 微信公眾號（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
