摘要：第十三屆全國人大二次會議于2019年3月5日至15日在北京隆重召開。認真學習第十三屆全國人大二次會議精神，可以從國家戰略需求和政策實踐的角度，歸納總結和梳理當前“三農”研究的十大前沿課題，包括農業農村優先發展的頂層設計、脫貧攻堅與鄉村振興銜接機制、提高脫貧質量和可持續性、實現糧食安全和現代高效農業相統一、全面深化農村改革路徑選擇、發展縣域農產品精深加工、農業轉移人口市民化、城鄉基本公共服務均等化、構建城鄉社區治理新格局、農業外商投資和鄉村振興負面清單研究。
關鍵詞：全國人大 “三農”研究 前沿課題
第十三屆全國人大二次會議于2019年3月5日至15日在北京隆重召開，會議審議通過了李克強總理代表國務院所做的《政府工作報告》等6個報告和《中華人民共和國外商投資法》。習近平總書記參加了內蒙古、甘肅、河南、福建和解放軍代表團的審議，就生態文明、脫貧攻堅、鄉村振興等發表了重要講話。李克強總理在《政府工作報告》中從八個方面對2018年工作進行了歸納總結，明確了2019年的總體要求和政策取向，并從十個方面對2019年工作任務進行了總體部署。在“三農”方面，李克強總理明確提出要對標全面建成小康社會任務，扎實推進脫貧攻堅和鄉村振興，并從打好精準脫貧攻堅戰、抓好農業特別是糧食生產、扎實推進鄉村建設、全面深化農村改革四個方面進行闡述。為支持脫貧攻堅和鄉村振興，中央加大了對“三農”的支持力度，2019年中央財政補助地方專項扶貧資金達到1261億元，連續4年每年增加200億元；全國一般公共預算農林水支出達到22246億元，比上年執行數增長7.0%，高于一般公共預算支出增速0.5個百分點，一般公共預算支出中農林水支出比重由上年的9.4%提高到9.5%。學術研究必須服務于國家戰略需求和生產實踐。根據第十三屆全國人大二次會議精神，從國家戰略需求和政策實踐的角度看，當前在“三農”領域主要有十大前沿課題需要深入探討，以為政府決策提供理論支撐。
一是關于農業農村優先發展的頂層設計。習近平總書記在黨的十九大報告中提出“堅持農業農村優先發展”，并多次強調“四個優先”，即干部配備優先、要素配置優先、資金投入優先和公共服務安排優先。2019年中央一號文件明確提出“完善落實農業農村優先發展的頂層設計”，這次《政府工作報告》再次強調“堅持農業農村優先發展”。自2004年以來，中央連續出臺17個一號文件關注“三農”問題，加大資金投入力度，實施了一系列強農富農惠農政策，農業農村發展取得了巨大成效，農民收入持續快速增長。但是，從城鄉居民平等的角度看，目前在公共資源配置和公共服務等諸多領域并沒有完全達到優先的要求。特別是近年來雖然在某些領域增量體現了優先的要求，但長期形成的各種存量差距依然很大。這就需要對農業農村優先發展的科學內涵和標準進行深入探討：是某些領域的優先還是全面的優先？判斷這種優先的標準是什么？是按人均占有公共資源量還是增長速度？如何建立確保農業農村優先發展的長效機制，包括體現優先要求的新型體制機制和政策體系？
二是關于脫貧攻堅與鄉村振興銜接機制。李克強總理在《政府工作報告》中明確提出：要“加強脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接”。實施鄉村振興戰略是一項長期的艱巨任務，而脫貧攻堅目標需要在2020年確保實現。為此，需要長短結合、標本兼治，建立脫貧攻堅與鄉村振興的統籌銜接機制。如何建立這種統籌銜接機制？這是一個值得深入研究的問題。我以為，關鍵是要實現五個有效銜接，包括觀念的銜接、規劃的銜接、產業的銜接、體制的銜接和政策的銜接。比如，在觀念銜接上，要把鄉村振興的理念貫穿到脫貧攻堅的全過程，因為只有真正實現了鄉村振興，才有可能從根本上擺脫農村貧困。在產業銜接上，要高度重視發展長效扶貧產業，依靠農村產業興旺，建立農民穩定增收和持續減貧的長效機制。在鄉村振興的總要求中，其落腳點是農民生活富裕，生活富裕關鍵在于農民增收，而農民增收需要依靠本地產業支撐，即實現農村產業興旺。還應該看到，反貧困是一個永恒的課題，在2020年實現脫貧攻堅目標后，中國將進入更加注重相對貧困和多維貧困、統籌城鄉貧困的扶貧開發新階段，為此需要盡快研究制定2020年后的減貧新戰略。
三是關于提高脫貧質量和可持續性問題。2019年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中指出：要“確保脫貧有實效、可持續、經得起歷史檢驗”。3月7日習近平總書記在參加甘肅代表團審議時，針對“虛假式”脫貧、“算賬式”脫貧、“指標式”脫貧、“游走式”脫貧，強調要“提高脫貧質量，做到脫真貧、真脫貧”“把防止返貧擺到重要位置”。近年來，中國脫貧攻堅穩步推進，成效顯著。截至2018年底，全國剩余貧困人口1660萬人，貧困發生率為1.7%，有23個省區市貧困發生率已下降到3%以下。按照現有的脫貧進程，到2020年如期實現脫貧攻堅目標應該問題不大。關鍵是如何采取有效措施，切實提高脫貧質量，增強脫貧的可持續性。當前，有許多因素影響到脫貧的可持續性。例如，在某些地區貧困家庭脫貧高度依賴轉移性收入和外出打工的工資性收入，缺乏長效扶貧產業，沒有形成穩定增收和持續減貧的長效機制。又如，在許多地區，剩余貧困人口70%以上都是因病因殘、缺乏勞動力等特殊貧困群體，其脫貧大都需要財政兜底來解決，因而地方財政兜底的壓力越來越大。此外，大規模移民搬遷扶貧能否安穩致富，也需要從一個較長的時期來考察。
四是關于實現糧食安全和現代高效農業相統一。2019年3月8日，習近平總書記在參加河南代表團審議時指出，當前中國糧食供求“只能算是緊平衡”“糧食安全一定要警鐘長鳴”，要“實現糧食安全和現代高效農業相統一”。在當前新的形勢下，盡管全國糧食供給總體充裕，人均糧食產量連續7年保持在450公斤以上，但由于耕地減少及質量下降，以及因結構調整、休耕、撂荒、土地流轉等導致播種面積減少和嚴重非糧化，國家糧食安全存在著潛在的風險。特別是，近年來隨著種糧成本的提升和收益下降，農民種糧和地方抓糧的積極性均出現下降。在這種情況下，亟需研究探索實現糧食安全與現代高效農業相統一的有效途徑和相關政策。這里涉及到國家糧食安全的潛在風險評估、農民種糧和地方抓糧積極性的調動以及糧食產業鏈、價值鏈和供應鏈的構建等諸多方面。可以認為，在確保國家糧食安全的前提下，如何轉變糧食生產方式，并推動其與加工、物流、電商、文化、旅游、康養等全面深度融合，實現糧食優質高產高效與農民增收，將是一個重大國家戰略。
五是關于全面深化農村改革的路徑選擇。當前，中國農村改革已經進入全面深化改革的新階段，采取零敲碎打的辦法已經無濟于事。這次《政府工作報告》從土地改革、產權改革、企業和組織改革、支持保護體系等方面，對全面深化農村改革進行了總體部署。在土地改革方面，重點是加快農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點經驗的推廣；在產權改革方面，重點是深化集體產權和集體林權改革；在企業和組織改革方面，重點是深化國有林區林場、農墾、供銷社等改革；在支持保護體系方面，重點是加快構建新型農業補貼政策體系，完善糧食價格市場化形成機制，擴大政策性農業保險改革試點，創新和加強農村金融服務。很明顯，只有全面深化農村改革，才能持續釋放改革紅利，不斷激發農村內生活力，全方位拓展農民增收渠道。在全面深化農村改革的過程中，土地改革是關鍵。要在農民承包地和宅基地“三權分置”的框架下，依靠市場化改革途徑，進一步放活承包地經營權和宅基地使用權，賦予農民更加完整的土地財產權，加快縮小城鄉財富差距。
六是關于發展縣域農產品精深加工問題。2019年中央一號文件就明確提出要“支持主產區依托縣域形成農產品加工產業集群”。這次《政府工作報告》再次強調要“扶持主產區發展農產品精深加工”。很明顯，在主產區依托縣域發展農產品精深加工，有利于推動農村產業振興和一二三產業融合，促進農民增收。但是，在當前農產品加工出現結構性產能過剩的背景下，依托縣域發展農產品加工業，一定要突出特色、高起點起步，并以縣城為基地、以園區為載體，走園區化、集群化、特色化、精深化的道路，而不能分散布局、“遍地開花”，搞低水平重復建設。過去鄉鎮企業發展的經驗教訓已經表明，工業發展一定要走集中化、城鎮化、園區化的道路。當前，隨著居民收入和消費水平的不斷提高，國內消費者更加注重品質、品牌、品位，因此在農產品精深加工的基礎上，還需要實施品牌戰略。要全面推進品牌興農，并將其延伸到農產品加工領域，盡快打通品牌與興農之間的利益連接機制。一方面，要優化環境，改變目前假冒、仿冒、貼牌產品盛行的狀況；另一方面，要改變目前農民、龍頭企業、銷售環節利益分配不均的狀況，使農民能夠更多分享農產品加工增值的利益。
七是關于農業轉移人口市民化問題。2019年《政府工作報告》明確提出：要“抓好農業轉移人口落戶，推動城鎮基本公共服務覆蓋常住人口”。這就意味著，要將城鎮常住農業轉移人口全部納入城鎮基本公共服務范圍，逐步實現市民化目標。近年來，國家采取了一系列政策措施加快推進農業轉移人口市民化。然而，自2015年以來，雖然常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率都在快速提升，但二者基本上是同步增長，“兩率”之間的差距近4年一直在16.2個百分點左右徘徊。根據2019年的計劃指標，“兩率”差距仍將保持在16.2個百分點（見表1）。按照這種發展態勢，顯然難以實現縮小“兩率”差距的目標。更重要的是，2018年全國新增城鎮人口1790萬人，常住人口城鎮化率提高1.06個百分點。城鎮常住人口增加有39.6%來自城鎮區域擴張即行政區劃調整，加上城鎮人口自然增長，二者合計占63.2%，而鄉村人口遷移僅占36.8%。全國戶籍人口城鎮化率的提高也主要依靠行政區劃調整和城鎮人口自然增長。因此，要高度重視加快農業轉移人口市民化，并確保戶籍人口城鎮化率增速明顯高于常住人口城鎮化率增速，以加快實現“兩率”并軌。
八是關于城鄉基本公共服務均等化問題。黨的十九大報告提出了到2035年基本實現基本公共服務均等化目標。這次《政府工作報告》高度重視城鄉基本公共服務均等化問題，并從多個方面進行了安排部署。例如，報告強調要大力改善農村生產生活條件，推進實施飲水安全鞏固提升、電網升級改造、農村公路建設、危房改造和人居環境整治；推進城鄉義務教育一體化發展；加強農村養老服務設施建設；等等。《關于2018年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2019年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》也特別強調，要“促進路水電氣信等城鄉基礎設施一體規劃、互聯互通，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋”。推進城鄉基本公共服務均等化是一項長期的艱巨任務，涉及到基礎設施、勞動就業、文化教育、醫療衛生、社會保障等諸多方面，需要分階段扎實推進。當前，應對標2020年全面小康和2035年目標，對城鄉基本公共服務均等化進程進行全面評估，找出短板、差距和難點所在，研究提出推進城鄉各項基本公共服務接軌和均等化的時間表、路線圖和具體措施。
九是關于構建城鄉社區治理新格局問題。長期以來，在城鄉二元的體制機制下，中國的城鄉社會治理也是分割的。為統籌城鄉社區治理，早在2017年6月，中共中央、國務院就發布《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，明確提出建立基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系。2019年《政府工作報告》又明確提出“推動社會治理重心向基層下移”“構建城鄉社區治理新格局”。在城鄉融合發展的背景下，如何加快構建城鄉統一的社區治理體系，推動形成以人民為主體、共建共治共享的城鄉社區治理新格局，這本身就是一個重大的理論和政策研究課題。在這種新格局中，城鄉社區治理標準體系、農村社區公共服務供給、新型農村社區治理機制、農村智慧社區建設、農村社區多元化投入機制和治理能力現代化等諸多問題，都需要進行深入研究探討。
十是關于農業外商投資和鄉村振興負面清單。2019年3月15日，第十三屆全國人大二次會議高票通過了《中華人民共和國外商投資法》，明確“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”。這里所指的負面清單，“是指國家規定在特定領域對外商投資實施的準入特別管理措施”。事實上，早在2018年6月，國家發展和改革委員會、商務部就發布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，取消了小麥、玉米之外農作物新品種選育和種子生產須由中方控股的限制以及對稻谷、小麥、玉米收購、批發的外資準入限制。這種放寬對中國農業及相關產業會產生哪些不利影響？如何采取有效措施進行防范？在2020年1月1日《中華人民共和國外商投資法》正式實施后，為確保國家安全尤其是糧食安全，在農業及相關領域將需要一個什么樣的外商投資負面清單？這些都需要及早研究。同樣，實施鄉村振興戰略，也需要在進一步完善激勵性支持政策的基礎上，實行負面清單制度，設置一些不可逾越的紅線，明確禁止和限制發展的領域，把支持政策與負面清單有機結合起來。例如，要嚴守耕地和生態保護紅線，確保國家糧食安全；嚴格實行土地用途管制，禁止借振興鄉村之名違規改變土地使用性質；加強農民權益保護，防止侵害農民利益。
作者單位：中國社會科學院農村發展研究所
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2019年第4期 微信公眾號（原創）
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