12月1日，中國鄉村振興高峰會議暨首屆“縣委書記共話鄉村振興”研討會在北京召開，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員 葉興慶作主旨演講。
非常榮幸參加今天的論壇，我主要圍繞農業農村發展怎么樣貫徹好十九屆四中全會決定的精神，談一些個人的體會。
大家知道，這次四中全會的決定，對發展中國特色社會主義的根本制度、基本制度和重要制度進行了全面系統的梳理，進一步明確了各項制度必須堅持和完善的根本點和發展方向。農業農村在這個制度體系里面占有重要的地位。經過70年的艱辛探索，特別是經過40年的改革創新，現在農村的制度框架和治理體系已經比較成熟、比較定型。在未來現代化的進程中，隨著時間的發展、人的認識的提高，農村的各項重要制度還會進一步完善和發展。這種完善和發展必須在堅持和鞏固各項制度的根本點的基礎上展開，必須以解放和發展農村的生產力為基本準則。我想講三個觀點：
第一，堅持和鞏固實施鄉村振興戰略根本點是什么？我認為是實現農業農村農民的現代化。因為在我國現代化的進程中，城和鄉這兩個板塊都在進步，但總的來講，城的這個板塊發展的更快一些，是個快變量；鄉這個板塊發展的慢一些，是個慢變量，形成了明顯的城鄉二元結構。2018年，城鄉居民的收入和消費的倍差分別達到了2.69和2.15，城鄉基礎設施和公共服務的差距更大，一些村莊缺人氣、缺活力、缺生機，村莊空心化、農戶空巢化、農民老齡化問題比較嚴重。在未來的現代化進程中，鄉村發展還會遇到一系列的挑戰。習近平總書記曾經講過，從世界各國來看，在現代化的過程中，鄉村必然要經歷一場痛苦的蛻變和重生。為了消除城鄉二元結構，減輕未來現代化進程中鄉村蛻變和重生的陣痛程度，黨的十九大提出來要實施鄉村振興戰略。這次四中全會也再次重申要實施鄉村振興戰略，我的理解是首先要明確堅持和鞏固實施鄉村振興戰略的根本點是什么。總書記指出農業農村現代化是實施鄉村振興戰略的總目標。要讓鄉村盡快跟上國家發展的步伐，確保“三農”在全面建成小康社會，全面建設社會主義現代化國家中不掉隊，到2035年基本實現社會主義現代化大頭重頭還是在“三農”。必須向農村全面發展進步聚焦發力，推動農業、農村、農民與國家同步基本實現現代化。我覺得總書記的論述，實際上回答了中央決定實施鄉村振興戰略的戰略意圖和根本點，就是實現農業農村農民現代化。在此基礎上，我們要按照四中全會的要求，按照農業農村優先發展和城鄉融合發展的方向，來不斷完善鄉村振興的政策，為鄉村振興提供全方位的制度性的供給。《決定》在這些方面也做出了很多部署，我梳理了一下有四個方面。
一是在產業發展方面，《決定》要求要完善保障國家糧食安全的制度政策，要擴大農業的對外開放。中央全面深化改革領導小組，前幾天剛剛審議了跟“三農”有關的兩個重要文件，其中一個就是農業支持保護制度，這意味著我們還要構建高效順暢的國家糧食安全儲備制度和糧食流通制度，當然在高水平開放的時代背景下，我們要構建更好水平的開放型經濟新體制，建立健全統一利用國內外兩個市場、兩種資源的制度。
二是在公共服務方面，《決定》里提出了很多重要的安排，比如要完善城鄉公共文化服務體系，優化城鄉文化資源配置。再比如四中全會《決定》里面還講到推動城鄉一體化發展，要健全統籌城鄉可持續的基本養老保險、基本醫療保險制度。這就意味著下一步我們在鄉村振興的過程中，需要完善和發展提高鄉村文化、教育、醫療、社保等領域必備的制度、急需的制度。
三是在生產宜居方面，《決定》要求要統籌發展力，落實生態保護紅線永久基本農田，城鎮開發邊界、空間轉換邊界，加強農業農村的污染防治。這就意味著在下一步鄉村振興過程中，需要建立健全對城鎮開發邊界以外廣大的國土空間，按照生態、生活、生產三個維度來進行規劃和政府統籌協調的調控制度。
四是鄉村治理。《決定》要求要健全黨組織引導的自治、法治、德治相結合的城鄉治理體系，推動社會治理和服務的重心向基層下移，把更多的資源下沉到基層，要健全農村留守兒童、婦女、老年人的關愛服務體系。這意味著在下一步的鄉村振興過程中，我們既要完善和發展村民自治制度，也要建立健全促進國家的治理資源更多的滲入到鄉村治理中。
第二，堅持和鞏固農村集體所有制土地、本集體成員集體所有這個根本點。在這個根本點的基礎上，要按照放活承包地的經營權、宅基地使用權的方向，完善集體土地的權力體系。我國960平方公里，144億畝國土面積，按照第二次全國調查的結果，全國農村集體所有制土地面積是66.9億畝，也就是說，46%的國土是集體所有制土地。這是農村集體經濟最基本的依托，也是農業農村發展最重要的物質基礎。《決定》強調要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，探索公有制多種實現形式，深化農村集體產權制度改革，發展農村集體經濟，完善農村基本經濟制度。我理解要落實這些要求，對我們來說最關鍵的是要明確我們堅持和鞏固農村集體所有制的根本點是什么，發展和完善的方向是什么。從根本點的角度來講，總書記多次強調，農村土地收入農民集體所有，這是農村最大的制度。不管怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了。我們也規定農村集體所有的不動產和動產收入本集體成員所有，從《物權法》的規定來看，最根本的是堅持和鞏固本集體成員和集體所有這個根本點，要堅持集體所有的權利主體是本集體成員。也就是說不是本集體成員的人，不能成為集體所有權的權利主體。這就意味著我們在實行三權分置之前的土地經營權、宅基地的使用權，和三權分置之后的土地承包權、宅基地的資格權，是具有成員人屬性的。只能由本集體成員獲得或持有，也只能在本集體成員內部轉讓。集體成員可以對集體所有的土地行使占領、使用、收益的權利，當然也可以行使租賃、抵押等部分處分權利，但是他不能請求分割土地的所有權。
當然，我們也應當順應城鄉融合、雙向合作變為廣大趨勢。按照放好承包地的經營權和宅基地使用權的方向，來重構基礎產業的全面體系，有序地擴大全面體系的開放性，就是讓出村的人能夠放心地走，讓下鄉的人能夠順暢地來。對于承包地而言，就是要完善所有權、承包權、經營權三權分置的制度，在依法保護集體者所有權和農戶承包權的前提下，平等保護土地經營權。對宅基地而言，就是要探索所有權、資格權、使用權三權分離，不是宅基地的集體所有權，保障宅基地農戶的資格權和農民房屋財產權，重點結合發展鄉村旅游等新型產業業態，適度放活宅基地和農民房屋的使用權，當然三權分置本身也會隨著實踐的發展不斷完善。比如說隨著不在村集體成員在城市融合程度的提高，他們存量的承包權、資格權有一個需要退出的問題，當然這是一個逐步的過程。再比如隨著土地承包關系長期化和城市規劃區的擴大，一些地方新增的集體成員在承包地，新增的成員家庭在宅基地上的成員權，并不能夠自動的實現。這次中央剛剛發布的穩定土地承包關系的意見，又重申了四不增四不減，其實也就意味著兩輪承包期到期之后再延長30年，對全國絕大多數地方來說，承包權至少在這個承包期限內，你的承包權是怎樣得到體現的，理由是制度本身在觀察和變化。
第三，堅持和鞏固減貧政策，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。按照建立解決鄉鎮貧困長效機制這樣一個方向，來重構我們的減貧政策體系。經過70年的發展，減貧取得了歷史性的成就，特別是改革開放40年來，農村貧困人口從7億多人減少到1600萬，今年按照政府工作報告的要求，要減貧1000萬以上，到今年年底就剩幾百萬人了。剩下的幾百萬人應該說是我們兜底保障的一部分人群。到明年，中央確定的消除絕對貧困的目標應該說是100%實現了。問題是明年以后怎么辦，剛才陳部長講到了五個銜接，我聽了以后非常受啟發。
這次《決定》提出來要堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，進一步解決鄉村貧困的長效機制。我的理解是，要堅持和鞏固現行減貧政策，要針對消除絕對貧困以后相對貧困上升為主要矛盾這樣一個新的情況，來完善和發展我們的減貧政策的具體內容，來構建新的減貧政策體系。去年9月21號在十九屆中央政治局第八次集體學習的時候，總書記已經明確提出來，22020年全面建成小康社會之后，我們將消除絕對貧困，但相對現在貧困仍將長期存在。到那時，現在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉村振興戰略下統籌安排，要及早謀劃、早做打算。
為了深入展開2020年之后解決相對貧困的新階段，我們認為需要從兩個方面來發展和完善減貧政策。一是要脫貧攻堅政策體系進行梳理，將實用的部分納入鄉村振興這一框架統籌安排。需要從提高治理效能，從促進國家治理現代化的視角，來進一步明確2020年之后哪些政策不宜繼續堅持，哪些政策需要進一步修改以后繼續堅持，哪些政策是在特定歷史階段承擔特定的功能，當這個歷史任務完成之后，這樣的特殊政策也有一個退出的問題。二是針對相對貧困的人群、區域、流動都特征，構建解決相對貧困的長效機制，就是要借鑒國際經驗。可以按照收入中位數一定的比例，來確定相對貧困縣。相對貧困縣主要是落在框定減貧政策的受眾，來評估我們減貧的效果。再比如說我們要發揮再分配機制的作用，制定和實施自動調整屬性的公共政策，比如在農村修建幼兒園、開辦城市農民工子弟學校，對于這樣一些工程，要加大財政的支持力度，自動就會使低收入階層有更多人受益。
陳部長講的五個銜接第一個就是體制銜接，就是要建設城鄉一體化體制，在構建新的減貧政策體系方面，還有一年時間，在這期間我們要加大加快研究的力度。我就跟大家分享這三個觀點，講的不對的地方請大家批評指正，謝謝大家！
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