內容提要：改革開放以來，我國的減貧以消除絕對貧困為目標，經歷了農村改革推動減貧，工業化、城鎮化與開發式扶貧推動減貧，補全面建成小康社會短板推動減貧三個階段。從縱向和橫向比較看，我國2010年絕對貧困標準能夠滿足消除絕對貧困的需要。2020年后，相對貧困群體將取代絕對貧困群體成為貧困群體的主體，應按中位收入比例法制定相對貧困線，統一城鄉扶貧目標與治理機制，以包容性增長和多維度改善促進長期減貧。同時，需要構建緩解相對貧困的政策體系，包括實施以基本公共服務均等化為基礎的防貧政策、發展型低收入群體救助政策、有利于低收入群體增收的產業政策，以及推動欠發達地區發展的區域政策。
關鍵詞：絕對貧困；相對貧困；貧困標準；減貧政策
改革開放40多年來，我國農村絕大部分農戶逐步擺脫絕對貧困。世界銀行認為，中國在推進包容、可持續的發展中取得重大進展，減貧工作取得了史無前例的成就。我國即將于2020年實現現行標準下農村貧困人口脫貧，歷史性地整體消除絕對貧困現象?？陀^看待這一歷史性成就，需要對我國減貧歷程進行回顧，并對現行農村貧困標準所能保障的生活水平有準確的認識。消除絕對貧困是歷史性的成就，但并不意味著減貧工作已完成，我國的相對貧困仍將長期存在。2020年后的減貧工作，將轉向緩解相對貧困，為此需要重塑減貧政策體系，建立解決相對貧困的長效機制，將針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施。
一、改革開放以來我國消除絕對貧困的歷程回顧
改革開放以來，我國經濟持續快速增長讓大多數人受益并擺脫貧困，實施區域協調發展和統籌城鄉發展戰略改善了邊遠地區和農村的發展機會，政府主導的專項扶貧規劃使涓滴效應難以惠及、包容性增長難以覆蓋的人群得到有效幫助。涓滴效應、包容性增長和政府主導的專項扶貧規劃，各有各的功能，各自發揮了不可替代的作用，都是我國有效減貧的重要途徑，但在不同階段，推動減貧的力量有較大差異。
（一）農村改革推動的減貧（1978—1985年）
新中國成立后，我國農業生產得到一定發展，農村面貌也發生了較大變化，但受僵化的農業體制、城鄉分割的二元制度等因素影響，直至1978年我國仍面臨著較嚴重的貧困狀況。隨著農村改革揭開序幕，一系列農村經濟制度創新激發了農村經濟活力，推動了農業快速發展，使大量農村貧困人口擺脫貧困。如推行家庭聯產承包經營制度、賦予農民土地使用權和經營決策權，改革農產品流通體制、提高農產品的國家收購價格，調整放活農村工商業、發展鄉鎮企業，解放和發展了農村生產力，擴寬了農民就業和增收渠道，使1979—1985年全國糧食產量年均增長3.2%，第一產業增加值年均增長6.5%，農民人均收入年均增長15.2%。與此同時，我國開始實施針對貧困地區的專項扶持措施。如1980年起設立中央財政“支援經濟不發達地區發展資金”，1983年起設立中央財政“‘三西’地區（甘肅定西、河西和寧夏西海固）農業建設專項補助資金”，1984年發布《中共中央、國務院關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，1984年起實施“以工代賑”計劃支持貧困地區小型基礎設施建設。
農村改革和針對貧困地區的扶持政策發揮了明顯的減貧作用。按我國1978年貧困標準，全國農村貧困人口數從1978年的25 000萬人減少到1985年的12 500萬人，貧困發生率從30.7%下降到14.8%；按我國2010年貧困標準，全國農村貧困人口數從1978年的77 039萬人減少到1985年的66 101萬人，貧困發生率從97.5%下降到78.3%。
（二）工業化、城鎮化和開發式扶貧推動的減貧（1986—2012年）
經濟增長的涓滴效應是減貧的最大推動力量。世界銀行認為，中國的減貧成就很大程度上歸功于有力的經濟增長和經濟改革。一方面，工業化、城鎮化的快速發展，吸納了大量農業富余勞動力從農業轉向非農產業、從農村轉向城市就業，并促進了資金回流農村，增加了農業和農村非農產業的投資。20世紀80年代中期以后，鄉鎮企業得到快速發展，特別是隨著我國經濟體制改革的重心轉向城市和2001年加入世界貿易組織，農村工業化和全國工業化、城鎮化進入快速發展階段。1986—2012年，我國GDP年均增長9.9%，全國第一產業就業占比從1986年的60.9%下降到2012年的33.6%，鄉村就業占比從74.1%下降到51.6%。非農就業的增加，使全國農民收入構成中的工資性收入占比從1986年的22.6%上升到2012年的43.6%。另一方面，農業的快速發展和高益貧性對農村減貧起到了重要的推動作用。我國的土地分配較為平均，且貧困人口集中于農村，家庭收入主要來自農業，所以農業發展具有明顯的減貧效果。據專家研究發現，1979—2007年，第一產業增長的減貧彈性為-1.13，是整體經濟增長減貧彈性的2.2倍。按可比口徑計算，農業貢獻了1983—2012年我國農民人均純收入增長額的38%，農業貢獻了2002—2012年底層40%農戶人均純收入增長的23%。
包容性發展戰略使貧困地區和農村獲得更多的發展機會。隨著工業化和城鎮化水平提高到一定程度，經濟增長的涓滴效應出現遞減，中西部地區特別是“老少邊”地區的經濟社會發展狀況與全國平均水平的差距逐漸擴大，城鄉二元體制阻礙了農村進一步分享經濟增長成果。為此，我國實施了區域協調發展和統籌城鄉發展戰略。從1999年起我國實施西部大開發戰略，加強西部地區特色優勢產業、基礎設施、生態環境建設。從2002年起我國實施統籌城鄉發展戰略，逐步破除城鄉二元體制，并在農村建立起各種社會保障制度，促進基本公共服務均等化。具體而言，我國從2003年起逐步實施新型農村合作醫療制度，從2004年起全面實施農業補貼和主要農產品托市收購政策，從2005年起逐步實施農村義務教育階段免教科書費、免雜費和補助寄宿生生活費的“兩免一補”政策，從2006年起正式取消農業稅，從2007年起全面實施農村最低生活保障制度，從2009年起逐步實施新型農村社會養老保險制度。工業化和城鎮化的涓滴效應、農業的發展以及城鄉和區域協調發展戰略的有力實施，成為這一階段我國農村減貧的強有力推動力量。
由于區位條件不利、人力資本極度匱乏，總有一部分鄉村和農戶，涓滴效應難以惠及，包容性增長難以覆蓋，這就需要靠政府主導的專項扶貧規劃幫助他們增加收入、擺脫貧困。為此，我國從1986年開始采用瞄準式的專項減貧措施，具體表現在：一是建立系統化的扶貧體制機制。成立國務院貧困地區經濟開發領導小組（1993年改稱國務院扶貧開發領導小組）。我國于1994年出臺第一個具有明確目標任務和措施的綱領性文件，即《國家八七脫貧攻堅計劃（1994—2000年）》。隨后陸續發布了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》。二是瞄準貧困縣、貧困戶和貧困村。1986年開始實行以貧困縣為瞄準單元的區域開發式扶貧策略，確定了18個集中連片貧困區域和331個貧困縣，1994年確定了592個國家扶貧開發工作重點縣，2011年確定了680個集中連片特殊困難地區縣，扣除兩者重疊的數字后，目前貧困縣總數為832個，覆蓋了貧困人口總數的71%。中央對這些貧困縣在資源開發、扶貧資金和物資投入等方面實行傾斜性的區域政策。同時，也強調把貧困戶、貧困村作為瞄準對象，讓扶貧資源能夠覆蓋到貧困縣中的貧困人口。《國務院關于加強貧困地區經濟開發工作的通知》強調，扶貧要落實到戶，要摸清溫飽不穩定的貧困人口底數，明確扶貧對象，食不果腹、衣不蔽體、房不避風雨的“三不戶”是經濟開發扶持的重點對象，五保戶和沒有生產能力的救濟戶歸屬于農村社會保障范圍?！秶野似呙撠毠杂媱潱?984—2000年）》要求為貧困戶創造穩定解決溫飽的基礎條件，并將工作指標量化到戶，在有條件的地方，人均建成半畝到一畝穩產高產的基本農田，戶均一畝林果園或一畝經濟作物，戶均向鄉鎮企業或發達地區轉移一個勞動力，戶均一項養殖業或其他家庭副業，牧區戶均一個圍欄草場或一個“草庫侖”。2001年，全國重新確定了14.8萬個重點貧困村，覆蓋了80%的貧困人口，并以“整村推進”的形式對其進行綜合開發。三是突出開發式扶貧和多維保障。從1986年起，我國就強調要實行開發式扶貧，增強貧困人口自我發展能力，主要措施包括以工代賑、扶貧貼息貸款、財政發展資金、科技扶貧、開發產業、移民搬遷等?！吨袊r村扶貧開發綱要（2001—2010年）》突出了產業化扶貧、勞動力轉移培訓、教育扶貧、易地扶貧搬遷等新措施，強調貧困地區在基礎設施、教育、醫療衛生、文化、生態等領域綜合全面發展。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》把脫貧的標準拓寬為“兩不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，保障義務教育、基本醫療和住房安全）。四是廣泛動員地方和社會力量。在中央政府主導下，明確資金、任務、權利、責任“四個到省”的扶貧工作責任制。建立社會扶貧機制，推行對口支援、定點扶貧等措施，動員國家機關和社會各界積極開展扶貧濟困活動。
工業化、城鎮化和農業的快速發展，包容性發展政策的實施，特別是政府主導實施大規模瞄準式扶貧計劃，使我國農村貧困人口大幅度下降。按我國2010年貧困標準，全國農村貧困人口從1985年的66 101萬人減少到2012年的9899萬人，貧困發生率從78.3%下降到10.2%。
（三）補全面建成小康社會短板推動的減貧（2013—2020年）
實現到2020年全面建成小康社會的目標，必須找準和集中力量攻克經濟社會發展的短板。農村絕對貧困現象的存在，無疑是最突出的短板。為此，我國制定了精準扶貧、精準脫貧的新方略：一是在繼續采用區域瞄準的基礎上，更加重視到戶到人的個體瞄準。以14個集中連片特困地區、832個貧困縣和12.8萬個貧困村為區域重點，通過建檔立卡精準識別貧困人口。2014年，全國共識別出2948萬戶貧困家庭、8962萬貧困人口，隨后4年間通過“回頭看”和動態調整，補錄了1656萬貧困人口，剔除識別不準人口1341萬人。二是根據貧困人口致貧原因和脫貧需求，量身定制扶持措施?？傮w思路是實施“五個一批”，即發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。三是建立政府與社會共同參與的動員體系。一方面，建立五級書記抓扶貧的工作責任制和嚴格的監督考核制度，加大中央和地方財政資金投入力度。另一方面，完善全社會共同參與扶貧的動員體系。加大了東西部扶貧協作、中央和國家機關企事業單位和軍隊定點扶貧力度，強化駐村幫扶，共選派24.2萬個駐村工作隊、90.6萬名駐村干部增強一線力量。廣泛動員社會組織參與扶貧，動員了7.64萬家民營企業結對幫扶4.88萬個貧困村。
精準扶貧、精準脫貧新方略取得了明顯成效。全國農村貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬，貧困發生率從10.2%下降到1.7%。2020年消除絕對貧困的目標完全可以實現。
二、我國2010年的貧困標準能夠滿足消除絕對貧困的需要
按照既定的政策目標，我國到2020年將歷史性地整體消除絕對貧困現象。客觀看待這一歷史性成就，需要對我國現行農村收入貧困線所能保障的生活水平有準確的認識，也需要與國際通用的絕對貧困線進行比較。通過對貧困標準的縱向和橫向比較發現，我國現行貧困標準可以滿足消除絕對貧困的需要。
（一）我國農村收入貧困線的演變
我國農村收入貧困線由國家統計局根據農村住戶調查資料測定，包括維持基本生活的食物消費支出和非食物（衣著、住房、交通、燃料、用品、醫療、教育和娛樂等）消費支出兩部分。食物消費支出采用每人每日2100大卡熱量的最低營養需求為標準，由一籃子基本食物消費量和相應價格計算并加總而成。非食物消費支出有兩種測算方法：一是基于馬丁法所測算的低貧困線，代表了最低非食物需求，如基本衣著和取暖等必不可少的消費支出。低貧困線僅能維持基本溫飽，其食物消費支出的比重高達70%。二是基于恩格爾系數法所測算的高貧困線，包括必要的吃穿住，以及必要的教育、健康等支出。在確定貧困農戶恩格爾系數的基礎上，根據食物消費支出反推非食物消費支出和總消費支出。高貧困線相比低貧困線更重視非食物消費，其非食物消費支出的比重為40%，代表穩定溫飽水平。2008年之前，我國在馬丁法和恩格爾系數法的基礎上分別確定貧困線，稱為“貧困線”和“低收入線”。2008年之后，則采用以恩格爾系數法為基礎的高貧困線作為農村貧困標準。
我國先后采用過三個農村貧困線，分別為“1978年標準”“2008年標準”“2010年標準”?！?978年標準”為每人每年100元，該標準是按1978年的物價水平保證每人每天2100大卡熱量的低水平貧困標準，其食物支出比重約占85%，且粗糧比重較高、肉蛋比重很低，只能勉強果腹。“2008年標準”源自國家統計局在1998年測算的低收入線，于2008年正式作為扶貧標準使用，為每人每年1196元，該貧困線將食物消費支出比重降低到60%，基本滿足溫飽的要求，達到“有吃、有穿”的水平。“2010年標準”為現行農村貧困標準，沿用了之前的測算方法，按2010年物價水平為每人每年2300元。
（二）我國現行農村收入貧困線能夠滿足消除絕對貧困的需要
我國現行農村收入貧困線能基本達到聯合國千年發展目標中消除極端貧窮和饑餓的要求。在食物方面，按現行標準可以保障每個人的食物支出包括每天1斤糧食、1斤蔬菜、1兩肉或1個雞蛋。這個水平可以保障每人每天2100大卡熱量和60克左右蛋白質的攝入。這個食物標準基本達到“吃飽、適當吃好”的水平。根據國家統計局的測算，以2014年的價格購買上述食品，每人每天需要3.925元，再加上必需的食用油、調味品等，為每天4.104元，每年1498元，約為當年貧困標準的53.5%，低于60%的恩格爾系數貧困臨界點。在非食物方面，按現行標準能夠占到總消費支出的46.5%，可以保障基本的衣、住、用、行以及義務教育、基本醫療等需求，達到國際社會基于恩格爾系數所界定的溫飽生活水平?？傊?，按現行貧困標準，農戶能夠實現“不愁吃、不愁穿”。
（三）我國現行農村收入貧困線已高于世界銀行極端貧困線
世界銀行發布的貧困標準是最常用的國際貧困標準，自1990年首次發布每人每天1美元的極端貧困線以來，歷經三次調整，目前為每人每天1.9美元。1990年，世界銀行按照1985年購買力平價指數將12個最貧困國家的貧困線轉換成美元，取其平均值，從而確定了每人每天1美元的極端貧困線。由于參照國物價水平和購買力平價均會發生變化，世界銀行根據各參照國的通脹率和購買力平價定期調整貧困標準，以保持貧困標準在各國的實際購買力不變。2008年，世界銀行根據15個最貧困國家的貧困線和2005年購買力平價，將極端貧困標準從每人每天1美元上調到每人每天1.25美元；此外，世界銀行根據75個國家的貧困線，取其中位數，確定了每人每天2美元的高貧困標準，在保障溫飽的基礎上考慮了更多的非食物基本需求。2015年，世界銀行以2011年為價格基期，將極端貧困線上調到每人每天1.9美元，高貧困線由每人每天2美元上調到每人每天3.1美元。
貧困線的對比需要明確基期年份和購買力平價指數。為便于比較，結合世界銀行貧困線制定方法，根據不同年份的購買力平價指數將極端貧困線換算為人民幣表示的貧困標準。在2005年前采用每人每天1美元的標準，按1993年購買力平價換算；2005—2015年采用每人每天1.25美元的標準，按2005年購買力平價換算；2015年之后采用每人每天1.9美元的標準，按2011年購買力平價換算。在2011年之前，我國農村收入貧困線長期低于世界銀行的極端貧困線，不到世界銀行極端貧困線的80%。按國家統計局測算，現行標準按購買力平價指數計算約為每人每天2.3美元，是世界銀行每人每天1.9美元標準的1.21倍。
我國在實際工作中不僅要衡量貧困人口的收入水平，而且強調要做到“兩不愁三保障”。如果把貧困人口實際享受到的各類保障措施折算進收入，實際的脫貧標準比2.3美元的現行標準至少要高20%。世界銀行指出，按照每人每天1.9美元標準，2015年，中國的貧困人口總數為1000萬人，貧困發生率為0.7%，這個數值遠低于同年我國現行標準下的5575萬貧困人口數和5.7%的貧困發生率，進一步說明世界銀行現行極端貧困線低于我國的現行貧困線。
雖然我國農村貧困標準能夠滿足消除絕對貧困的需要，但從保障水平來看仍有提升空間?！皟刹怀钊Ｕ稀焙w范圍有限，對標聯合國可持續發展目標還有一定差距。從橫向對比看，雖然我國農村貧困標準隨著不斷調整而高于世界銀行的極端貧困線，但需要理性地看到，世界銀行標準的基礎是15個最窮國家的貧困線。我國現行標準僅為世界銀行新制定的中等偏下收入國家貧困線（每人每天3.2美元）的72%，中等偏上收入國家貧困線（每人每天5.5美元）的42%。與其他國家相比，我國的貧困標準同樣不高，特別是與發達國家的貧困標準相差還較遠。如歐盟2015年的貧困線折算人民幣為29 796元，同為發展中國家的巴西和南非，其貧困線分別是我國貧困線的5倍和2.4倍。由此可見，我國現行貧困標準處于中等偏下水平，且與發達國家的貧困標準差距較大，即使相比中等收入國家水平也不高。我國在采用現行標準的基礎上徹底消除極端貧困固然是歷史性成就，但并不意味著減貧工作已一勞永逸。
（四）多維度改善的脫貧標準
雖然我國采用收入貧困線來衡量貧困狀況，但是我國的扶貧目標從改革開放之始就沒有局限于僅提高貧困群眾的收入?；仡櫡鲐氶_發歷程，可以發現產業、教育、衛生、文化等多個維度目標在各個階段的扶貧政策文件中一以貫之?！秶野似呙撠毠杂媱潱?994—2000年）》提出，要解決貧困群眾的基礎設施、教育、文化、衛生等問題。《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》均強調扶貧目標包括改善生活質量的多維標準。特別是《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，不僅提出了“兩不愁三保障”的脫貧標準，而且要求實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。黨的十八大以來，精準扶貧系列重要政策文件均沿用了“兩不愁三保障”的多維貧困標準，“五個一批”等政策措施也突出了扶貧目標的多維度特征。在目前的脫貧驗收中，收入標準之外的考核要求涉及多個方面，不僅注重個體的多維改善，而且注重個體所處環境的改善。如，除所有貧困戶的人均純收入必須超過2300元貧困線（2010年不變價）之外，還必須保障其義務教育、基本醫療、安全住房等。在貧困村的退出考核中，水、電、路、衛生室、文化室等基礎設施和公共服務設施也都是重要的考核指標。隨著中央和地方政府不斷加大扶貧工作力度，貧困地區基礎設施和公共服務水平得以顯著提高，貧困群體人居環境和外部發展條件也得到極大改善。系統性的扶貧措施有利于促進貧困群體多維度的福利改善，為其穩定脫貧奠定基礎。
三、2020年后我國貧困的主要特征
2020年后，我國貧困的屬性和貧困群體的特征將發生重大變化。相對貧困將取代絕對貧困成為貧困的表現形態，集中連片的區域性貧困分布將轉變為散點分布，以農村貧困為主轉變為農村和城鎮貧困并存，老少病殘等特殊群體將成為主要的貧困群體。
（一）從存在形態看，以相對貧困為主
全面消除絕對貧困并不意味著貧困的終結，只要存在階層分化，就會存在貧困群體。我國城鄉、區域、群體間發展不平衡的問題依然存在，有些方面甚至還比較突出。例如，2017年我國城鄉居民收入倍差仍高達2.71；按收入五等份分組，20%高收入戶與20%低收入戶的倍差，全國居民為10.9，全國城鎮居民為5.62，全國農村居民為9.48。特別是農村居民的收入分配差距在繼續擴大，20%高收入戶與20%低收入戶的倍差，從2013年的7.41擴大到2017年的9.48。不僅收入差距明顯，而且高收入群體和低收入群體之間的財產分配差距也很明顯。從發達國家的減貧歷程和我國當前形勢判斷，2020年后我國貧困的存在形態將由絕對貧困轉變為相對貧困。這決定了2020年后的貧困標準應當以相對貧困線為基準，減貧策略應當以縮小差距、為底部人群創造更多機會為目標。
（二）從空間分布看，以散點化、高流動性為主
在消除絕對貧困階段，我國貧困人口主要集中在農村，區域集中度較高。2020年后，相對貧困群體在空間分布上將發生較大改變。一方面，隨著對貧困地區的扶持力度的不斷加大，集中連片的區域性貧困問題得到較大緩解。雖然貧困現象在一些地區可能依然相對集中，但就全國而言，相對貧困群體將以散點分布為主。另一方面，隨著城鎮化的推進，農民逐漸轉移至城鎮，在這個過程中必然有一部分低收入群體隨之轉移到城鎮，導致城鎮流動性貧困群體數量增加，加之城鎮低勞動技能和從事重復性工作的群體受經濟轉型沖擊的影響比農村居民更明顯，未來城鎮的貧困發生率將可能提高。尤其需要注意的是，受制于個人能力和公共服務等體制因素，農民工落入低收入群體的概率更高。以城鎮居民人均可支配收入中位數的50%測算，我國2015年的城鎮貧困發生率為11.8%，但農民工的貧困發生率高達26.3%。相對貧困群體的這種空間分布及流動性特征，使得過去那種以縣域為瞄準單元的減貧政策面臨轉型壓力。
（三）從貧困人群看，以老少病殘等特殊群體為主
在消除絕對貧困階段，國家采取的精準扶貧措施使有勞動能力的農戶通過產業發展和就業扶持等途徑基本實現了穩定脫貧，而老少病殘等特殊群體需要靠社保兜底。轉入緩解相對貧困的新階段后，有勞動能力的人群的收入將隨經濟發展而逐步提高，盡管老少病殘等特殊群體也將隨著國家社保政策支持力度的加大而逐步改善生活水平，但大部分人仍難以跳出低收入群體。其一，我國老齡化程度將不斷提高。據專家預測，全國65歲及以上老年人口將從目前的1.9億人左右增加到2059年4億人左右的峰值。隨著農村青壯年人口向城市轉移，農村老齡化問題將更為嚴重。農村老人因為缺乏穩定收入來源和低水平的社會保障，將成為相對貧困高發群體。其二，農村婦女、兒童比其他人群更易于陷入貧困。目前這種青壯年勞動力“人戶分離”式轉移就業產生大量留守兒童、留守婦女，他們在營養、教育、心理等方面存在不少問題，不僅影響現在的生活水平，而且也影響其未來發展。其三，重病患者和殘疾人將成為重要的貧困群體。大部分重病、殘疾群體喪失勞動能力，對家庭造成較大的支出負擔，只能通過社保兜底來維持生計?？梢灶A見，2020年后的大部分相對貧困人口將是老人、病患或殘疾等特殊群體，他們將是減貧政策的主要受眾。
四、2020年后我國緩解相對貧困的基本思路
對應貧困屬性和貧困群體特征的轉變，2020年后我國減貧的思路也需要作出調整。這既包括按新的理念制定相對貧困線，又包括按效能原則構建城鄉統一的減貧體制，以促進貧困治理體系和治理能力現代化。
（一）按中位收入比例法制定相對貧困線
消除絕對貧困需要有一個貧困標準，以利于識別扶持對象、衡量減貧效果。轉向對相對貧困群體提供日常性幫扶后，同樣需要劃定一個貧困標準，但在理念和方法上應與以前制定絕對貧困標準有所不同。2020年后的貧困標準需要適應相對貧困取代絕對貧困成為貧困群體的主體、集中連片的區域性貧困分布轉變為散點分布、以農村貧困為主轉變為農村和城鎮貧困并存的形勢變化。借鑒國際經驗，從我國國情出發，我們主張采用中位收入的一定比例確定相對貧困線，并隨著經濟發展程度的提高而逐步提高這一比例?！笆奈濉逼陂g宜以居民收入中位數的40%作為貧困標準，將大約10%的人群納入幫扶范圍。需要指出的是，與制定絕對貧困線、把消除線下人口作為減貧政策目標不同，制定相對貧困線的主要目的是識別幫扶措施的受眾，為評估各項社會政策對不同收入群體的惠顧程度提供基本參照。減少相對貧困線以下人口總量和占比，屬于結構性改革問題，是一個長期、復雜的過程，難以作為“十四五”期間減貧政策的目標。
（二）建立城鄉一體化扶貧體制
現行的扶貧體制采取了城鄉分治的方式，各級各地的扶貧開發領導小組辦公室（或扶貧開發辦公室）多以議事協調機構的性質管理和實施農村的扶貧工作，不涉及城市的貧困群體。城市的貧困救助工作則由社會保障部門協調開展，沒有專設的扶貧機構。城鄉兩套扶貧政策體系在標準、對象、目標、手段等方面存在較大差異。但2020年后相對貧困和多維貧困理念的運用意味著貧困已經不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉的整體性社會階層，政策干預層面涉及多個部門。隨著城市貧困群體的顯著增加，加之低收入群體在城鄉之間的流動性不斷增強，兩個標準和機構不統一的扶貧系統容易使大量的貧困群體被排斥在救助范圍之外。因此，“十四五”期間應建立城鄉統一的扶貧體制。一是統一城鄉的貧困標準，這樣才能統籌城鄉的扶貧目標與治理機制，有效地瞄準在城鄉之間流動的貧困群體和特殊非農業戶籍的務農群體。二是將目前精準扶貧措施中的救助保障類措施劃歸社會保障部門負責，促進城鄉社會保障體系一體化，縮小城鄉社會保障水平差距。三是將目前精準扶貧措施中的經濟發展類措施劃歸農業農村部門負責，納入鄉村振興戰略框架下統籌安排。
（三）以包容性增長和多維度改善促進長期減貧
2020年后，城鄉、地區和群體間的差距依然存在，因此國家還需建立健全促進包容性增長的財稅金融體制，保障農業農村優先發展，給予欠發達地區和低收入群體更多的支持，幫助低收入群體實現多維度福利改善。具體而言，要從如下方面著手：一是在中央層面提高資金統籌力度。將具有普惠性的財政專項資金合并至一般性轉移支付，給予基層政府更多自主權。二是優化財政支出結構。加大欠發達地區的基礎設施和公共服務支出力度，在財政投入上保障低收入群體享受均等的教育、醫療、養老、社保等公共服務。三是擴大金融普惠性。進一步加大農村金融供給，以再貸款、產業基金、產業鏈金融等政策扶持涉農經營主體發展，將免抵押免擔保的扶貧小額信用貸款政策的受眾面擴大至低收入群體。培育村社內部的合作金融組織，使其成為政策性金融和商業性金融下沉農村的載體。開展專業合作社探索金融服務的試點，改善農村金融服務的可獲得性。加快數字金融在農村地區的運用，降低金融服務低收入群體的風險和成本。
五、2020年后我國緩解相對貧困的政策體系構建
根據貧困形勢的變化和減貧戰略的調整，2020年后需要重塑我國的減貧政策體系。鑒于不可能像精準識別絕對貧困群體那樣精準識別相對貧困群體，在新型減貧政策體系中，要處理好政策瞄準性與行政成本的關系，增強政策的自動瞄準性能，以較低的行政成本讓目標群體成為政策的主要受眾。
（一）實施以基本公共服務均等化為基礎的防貧政策
公共服務不均是造成收入和生活水平不均的重要原因，構建完善的公共服務體系能夠降低低收入群體的生活負擔，增加其發展機會。為此，應加快構建普惠性的社會保障體系，筑牢防貧安全網。一是在財政投入上補足欠發達地區和農村的基本公共服務短板。強化欠發達地區和農村的學校、醫院和養老設施建設，提高這些區域的教育和醫療水平，逐步拉平與發達地區的差距。普及兒童早期發展服務、學前教育，扶持欠發達地區的義務教育、高中、職業教育和高等教育發展。加強農村兒童營養干預，提高農村基礎養老金給付水平。提高農村基本醫療保險報銷比例，擴大大病和慢性病救助范圍，全面推行“城鄉居民基本醫保+大病保險+醫療救助+補充商業保險”，加大對欠發達地區醫療基金的撥付力度和醫療保險的補貼力度，降低當地居民的基本醫療費用，防止因病致貧。二是強化欠發達地區和農村的公共服務人才隊伍建設和公共資源的共享程度。鼓勵教師和醫護人員等到欠發達地區服務，在職稱和待遇方面給予優待。中央可建立欠發達地區人才引進獎勵基金，為公共服務人才提供超過發達地區的工資待遇。通過信息技術實現欠發達地區與發達地區的教育醫療等公共資源的共享，彌補欠發達地區和農村的公共服務人才數量不足和能力素質較弱的短板。以國家牽頭、社會參與的方式，將優質公共資源信息化，建立共享服務平臺，提供遠程教育學習、醫療診斷等服務，降低基本公共服務均等化的成本，進而縮小欠發達地區與發達地區、農村與城市的公共服務差距。
（二）實施發展型低收入群體救助政策
針對特殊困難群體提供量身定做的特惠性救助政策，是提高減貧成效的必然要求。為防止救助政策容易產生的“救助依賴”等負面問題，需要加大發展型救助政策的實施力度，在幫助特定群體的同時提高其自我發展的意愿和能力。一是借鑒國外根據群體特征進行分類的做法，逐步統籌城鄉最低生活保障制度，在個體、家庭規模、區域等方面細分救助標準，提高兒童、老人等群體的權重，重點照顧殘疾、鰥寡孤獨等特殊群體，為其提供資金補貼、營養援助、心理干預等服務。二是對救助對象附加行為要求。無代價獲得救助容易滋生“等靠要”等依賴行為。借鑒國外的有條件轉移支付、“福利到工作”（WTW）制度等做法，根據救助對象的特點，可要求其參與工作或公共事務。將直接援助改成以工代賑或設置公益性崗位，如衛生保潔、社區義工等。在個人和公共環境衛生維護、參加集體活動等方面提出明確要求，鼓勵救助對象通過工作換取救助，促進救助對象更好地融入社會。
（三）實施有利于低收入群體增收的產業政策
只有讓低收入群體的收入增長高于其他群體，才能真正縮小收入差距、緩解相對貧困。一是大力發展農業等益貧性產業。農業是吸納低收入群體就業最多的產業，應加大對欠發達地區優勢特色農業的扶持力度，培育特色農產品品牌，依托品牌建設推動農業轉型升級。加快一二三產業融合發展，發揮農業的多種功能，延長農業價值鏈。創新農業經營體制，完善利益聯結機制，讓產業鏈條上的小農分享更大比例的增加值。二是繼續促進農村勞動力轉移和低收入群體充分就業。推動勞動密集型產業向欠發達地區轉移，在財稅、金融、土地等方面支持勞動密集型企業和小微型企業發展，鼓勵各類市場主體雇用和培訓低技能勞動力。鼓勵低收入群體自主創業，搭建自主創業孵化平臺和財稅金融等政策支持體系。加強對低收入群體的技能培訓，使之適應新技術革命對勞動力素質的要求。加大清潔、安全維護等公益性崗位設置，吸納無業勞動力并提高其待遇。三是做好脫貧攻堅與鄉村振興的產業銜接。在脫貧攻堅過程中培育起來的扶貧產業，如何在2020年后實現可持續發展，是一個迫切需要研究解決的問題。目前這種“消費扶貧”能夠解決一時之需，但非長遠之計。應促進扶貧產業轉型升級，增強市場競爭力，把扶貧產業納入鄉村產業振興整體規劃，幫助其完善治理結構，提升技術水平，改進產品質量。
（四）實施推動欠發達地區發展的區域政策
我國已經脫貧摘帽和尚未脫貧摘帽的貧困縣，大多數區位條件和資源稟賦較差，與生態安全屏障區、生態脆弱區、資源環境敏感區高度重合。即使2020年實現了全部脫貧摘帽的既定目標，這些地區與全國其他地區之間的差距依然明顯。我國區域發展不平衡的短板很難短時期內補齊，雖然2020年后不宜繼續采用確定貧困縣的方式實施扶持政策，但有必要繼續以欠發達片區為單元傾斜性地投入資源，以實現區域的互聯互通和整體性開發。一是強化對欠發達地區的綜合開發力度。加大對欠發達地區的產業支持力度，分梯度承接產業轉移，做好區域間的產業布局，避免同質化競爭。加快重大基礎設施項目的落地，破除地理環境造成的約束。二是推動欠發達地區綠色發展。一方面，應完善縱向生態補償機制。制定公平合理的補償標準，提高對限制開發區和禁止開發區的財政轉移支付力度。進一步加強欠發達地區的生態工程建設力度，擴大低收入群體參與生態建設的受益面，優先安排低收入群體參與生態項目建設以及公益性生態管護崗位，為低收入群體提供就業和增收的機會。另一方面，應完善橫向生態補償機制。建立生態資源市場交易平臺，以資源輸出量為依據建立發達地區對欠發達地區的生態補償機制?？紤]自然資源稟賦、環境承載能力，在農、林、草等綠色資源豐富的地區開發生態型產業。建立發展生態產業的激勵機制，鼓勵“資源變股份”，引導低收入群體參與生態產業開發，增加其經營性收入和財產性收入。三是加大易地扶貧搬遷的后續扶持力度。在完成1000萬人易地扶貧搬遷任務后，應強化對搬遷群體的后續扶持政策，在提供與城鎮居民均等的公共服務之外，還需通過延續產業扶持和技能培訓、就業安置等政策，幫助搬遷群體轉變生計方式，實現既“挪窮窩”又“換窮業”，形成穩定的收入來源。
作者簡介：葉興慶，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員；殷浩棟，國務院發展研究中心農村經濟研究部助理研究員。
中國鄉村發現網轉自：《改革》2019年第12期
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