2015年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，其目標是“到2020年，確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧”。其中有兩個關(guān)鍵詞——現(xiàn)行標準、農(nóng)村人口。
現(xiàn)行扶貧標準是2300元（家庭年人均純收入，2010年不變價），低于這個標準的即為貧困人口，這個標準其實比較低。而且，到了2020年，絕對貧困消除之后，就沒有窮人了嗎？絕對貧困消除之后，還存在相對貧困，而且相對貧困會一直存在。
回顧中國的扶貧歷史，1978年改革開放之后，扶貧就進入了國家的重要議事日程，改革開放40年，也可以說是扶貧的40年，這期間的主要目標是解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。毋庸置疑，中國在這方面取得了舉世矚目的偉大成績。
我國扶貧的第一階段是從1979年到1985年，是制度性變革推動扶貧的階段。1978年，國家統(tǒng)計局以年收入100元（約為現(xiàn)在的2500元）為界線，劃定了貧困線，當時低于這一標準的貧困人口有2.5億人，占全國總?cè)丝诘乃姆种唬瑫r也占全世界貧困人口總數(shù)的四分之一。當時脫貧的重點在農(nóng)村。
十一屆三中全會后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸推行，農(nóng)村的生產(chǎn)力得以解放，沒能解決溫飽的貧困人口從2.5億減少到1.25億，貧困發(fā)生率降為14.8%。
1986-1993年，是政府主導(dǎo)型的大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段，中國改革的重點也開始從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。這一時期，世界銀行制定的人均收入標準是1美元/天，按照這個標準，中國的貧困人口有2.1億，占全世界貧困人口的五分之一。
1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立（1993年更名為“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”），決定在全國范圍內(nèi)有計劃、有組織地開展大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作，農(nóng)村扶貧隨之進入制度化時期。這一時期的扶貧特點包括確定了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的方針；制定了專門針對貧困地區(qū)和人口的政策措施；對18個集中連片貧困地區(qū)實施重點扶貧開發(fā)；還確定了對貧困縣的扶持標準，把70%的扶貧資金用于貧困縣。到1993年底，農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，貧困發(fā)生率下降到8.7%。
接下來是“八七脫貧攻堅”階段，從1994年到2000年。
1994年，在全國農(nóng)村基本解決溫飽問題的基礎(chǔ)上，國務(wù)院頒布實施《國家八七脫貧攻堅計劃（1994-2000年）》，明確提出要集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。在新的扶貧計劃下，中國進一步從救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，不同政府部門分別制定本部門的方案，資金、技術(shù)、物資上也有所傾斜，出臺了很多信貸、財稅、經(jīng)濟開發(fā)優(yōu)惠政策。當時教育部也提出要在2000年底實現(xiàn)兩個基本目標——基本普遍九年義務(wù)教育、基本解決青壯年文盲。
第四個階段就是從2000年至今，全面建設(shè)小康社會時期的扶貧開發(fā)。這一階段有幾個顯著特征——扶貧開發(fā)工作進一步深入，下沉到貧困村，將農(nóng)村貧困人口中最低收入者作為扶持開發(fā)的對象；將貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)與市場對接，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，同時改善基礎(chǔ)設(shè)施，開始注重扶貧工作的成果鞏固。我兩年前去云南，云南的扶貧投入有2470多億元，如果直接分攤到每個貧困人口身上的話，人均近5萬元。投入這么大，主要是用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)了。
到2010年，按低收入貧困線衡量的農(nóng)村貧困人口降到了2688萬人，貧困發(fā)生率降至2.8%。
2011年是一個重要的節(jié)點，貧困線標準大大提高，調(diào)整到2300元，如果以2011年的2300元不變價為基準，到2016年約為3000元。那一年還頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》，表明我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。還提出下一階段的總體目標：到2020年，要穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困對象不愁吃不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療條件和住房，叫兩不愁，三保障，使貧困地區(qū)農(nóng)民純收入高于平均水平，基本公共服務(wù)的指標要接近全國平均水平。
2015年，國家提出實施精準扶貧戰(zhàn)略，到2020年農(nóng)村貧困人口精準脫貧。我們現(xiàn)在正處于扶貧的關(guān)鍵時刻，幾年后，中國就會進入一個沒有絕對貧困的時代。
但是即使絕對貧困被消除，相對貧困都會一直存在，各種貧困的發(fā)生原因也會持續(xù)存在。所以，2020年之后，中國的貧困問題會呈現(xiàn)什么樣的新的特點呢？以農(nóng)村為主的扶貧戰(zhàn)略和政策應(yīng)該如何應(yīng)對新貧困治理的格局？
什么是“絕對貧困”和“相對貧困”？
徐永光 （南都公益基金會理事長，希望工程創(chuàng)始人）：李實教授是北京師范大學(xué)收入分配研究院的執(zhí)行院長，也是國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家委員會的委員，一直帶領(lǐng)團隊研究貧困問題。首先我想邀請李實教授來解題“什么是貧困”？他會帶來引導(dǎo)性發(fā)言——貧困認定標準的變化，從單一走向多維。
李 實 （北京師范大學(xué)教授，中國收入分配研究院執(zhí)行院長，國務(wù)院扶貧開發(fā)小組專家委員會委員）：貧困是一個復(fù)雜的問題，在研究過程中，我們對貧困概念的理解也在不斷發(fā)生變化。簡單來說，貧困就是因為貧窮而生活窘困，是一種社會物質(zhì)生活貧乏的現(xiàn)象。它意味著一個人或者家庭缺少能力來獲得一定的經(jīng)濟資源，缺少經(jīng)濟資源來維持最基本的生活狀態(tài)。所以貧困是能力和資源的缺失。
因此，貧苦往往以各種形式表現(xiàn)出來，比如經(jīng)濟和能力的貧困，機會的缺失。貧困本身是一個概念，更重要的在于如何識別貧困，如何確定貧困的標準。
簡單來看，貧困是經(jīng)濟上的困窘，這只是一個維度，如果納入其他因素的匱乏，就可以稱之為多維的貧困。同時，從經(jīng)濟角度來判斷貧困，還可以分為絕對貧困和相對貧困。
絕對貧困線是一個穩(wěn)定的數(shù)值，根據(jù)收入、消費、基本生活狀態(tài)等制定。從1978年開始，我國的貧困標準線是每人每年100元，但隨著經(jīng)濟發(fā)展和物價變化，這個標準變得越來越低。到90年代末，中國提出了“低收入標準”概念，將原來的貧困標準提升了30%。但提升后的低收入標準相對國際標準來說也是偏低的。到了2011年，中央決定將農(nóng)村的貧困標準提升至每人每年2300元。
相對貧困線則是一個變化較大的標準，它的確定依據(jù)是國民整體的收入水平，一般以中位數(shù)的50%-60%為貧困線。當整體收入變高時，相對貧困線也會提升。
目前很多發(fā)展中國家使用的多為絕對貧困標準，發(fā)達國家則多采用相對貧困標準。因為發(fā)展中國家的絕對貧困人口多于相對貧困人口，發(fā)達國家的相對貧困人口多于絕對貧困人口。（發(fā)展中國家的整體收入水平較低，如果采用相對貧困線，劃分出的貧困人口可能更少，會造成對貧困人口的低估。而如果發(fā)達國家采用絕對貧困線的話，相對而言更穩(wěn)定、偏低的絕對貧困線會造成難以找到貧困人口。）
過去幾十年里，中國處于經(jīng)濟高速增長的階段，在這樣的背景下，貧困人口的規(guī)模也迅速下降，這是經(jīng)濟增長本身帶來的“扶貧效果”。中國目前正處于從中等收入國家向高收入國家過度的階段，在既有的絕對貧困標準下，貧困人口正在迅速減少。到2020年以后，當絕對貧困人口全部脫貧，依然不能說我們就告別了貧困，因為相對貧困人口還會繼續(xù)存在。
所以到2020年以后，我們還需要繼續(xù)調(diào)整現(xiàn)有的貧困標準。當我們以國民平均收入的50%-60%為標準，確立出相對貧困線的時候，就可以知道還有多少人處于相對貧困的狀態(tài)。
經(jīng)過測量，我們發(fā)現(xiàn)未來的相對貧困人口依然還是主要集中在農(nóng)村，且在規(guī)模上不會發(fā)生很大的變化。因為我們整體的居民收入差距還處在高位，如果收入差距不縮小，相對貧困人口就難以減少。
所以在未來10年中，按照相對貧困標準，我們依然要關(guān)注7000萬相對貧困人口，他們主要集中在農(nóng)村，要減緩他們的相對貧困，需要讓他們的收入能有更快速的增長，這會是我們未來的一個主要扶貧戰(zhàn)略目標。
在采用相對貧困標準之外，我們還應(yīng)該考慮“多維貧困”，將那些和生活水平相關(guān)的維度納入其中，綜合考慮，比如教育、醫(yī)療、環(huán)境等等。而且貧困人口不只是一般意義上的貧困問題，更重要的能力上的貧困，此外老年人、殘疾人、部分少數(shù)民族等人群還面臨著很高的貧困發(fā)生率。這些群體也應(yīng)該成為扶貧的主要目標。
李實教授的引導(dǎo)性發(fā)言——貧困認定標準的變化，從單一走向多維。
徐永光 ：李實教授剛才用一個數(shù)字作出限定，說未來還有7000萬的相對貧困人口，請問這個相對貧困線是如何制定的？美國的貧困發(fā)生率大概是15%，貧困標準是月收入低于900美元，折算成年收入將近8萬元人民幣，約為中國貧困線的40倍。如果把中國和其他國家做比較，怎樣確定中國的貧困線更合理呢？除了美國之外，其他發(fā)展中國家有沒有一些類似的標準？
李 實 ：美國采用的是絕對貧困標準，但這個標準也在不斷調(diào)整，其參考依據(jù)包括生活費用指數(shù)、收入水平和增長等等。當絕對貧困標準根據(jù)實際情況不斷調(diào)整時，測量出來的絕對貧困人口也相對穩(wěn)定。
因為中國過去的貧困標準變化不大，隨著收入增長，貧困人口會相應(yīng)減少。
歐洲國家更多采用的是相對貧困標準，取中位數(shù)收入的50%或60%為界線。也有一種劃定標準是瞄準社會當中收入最低的10%或者20%的人群，以此為相對貧困人口。這兩種方法得出的相對貧困人口數(shù)量相當。
雖然不同的標準有不同的劃分依據(jù)，但是最重要的是我們能識別并且關(guān)注這些貧困人口。當中國成為高收入國家時，必定要繼續(xù)關(guān)注收入最低的人群。在初期階段我們關(guān)注的可能有10%，可能等再發(fā)展一段時間后，會將關(guān)注范圍擴展到15%、20%。
中國人現(xiàn)在都不愁吃、不愁穿了嗎？
徐永光 ：在我們的扶貧目標中，提到“不愁吃、不愁穿”和“保障教育、醫(yī)療、住房”，被稱為“兩不愁三保障”。盧邁先生在一線一直接觸貧困問題，您認為從貧困發(fā)生原因來看，“兩不愁三保障”能不能落實？它們能否解決貧困問題？
我還想問鄭功成先生，從社會保障兜底的角度來看，您認為這個未來這個目標的前景如何？
另外還有一個問題給李小云教授，你最近提出，貧困問題將進入“以轉(zhuǎn)型性的次生貧困為特點的新階段”，談到從絕對貧困到相對貧困，從原發(fā)貧困到次生貧困。想請您把這個復(fù)雜的問題闡釋清楚。
盧 邁 （中國發(fā)展研究基金會秘書長）：我認為“兩不愁三保障”是能實現(xiàn)的。我們現(xiàn)在到農(nóng)村里去，已經(jīng)不再像1978年那樣，一家人只有一條褲子，一個人出門下地干活的話，另一個人就得在炕上待著。吃飯基本上也不愁，但差別很大。我們?nèi)ヅ?，那里的村民用大鍋煮玉米，一鍋能吃一兩天，也吃臘肉，小孩子蹲在地上一起吃?？隙艹燥?，但營養(yǎng)不一定充足。還好有校餐可以補充一些。
我還想補充一下關(guān)于美國的貧困線的問題。我們可以把美國人的基本需求想象成一個籃子，一個人基本的飲食需求由這個籃子提供，商品的價格變動也會反映在這個籃子的價格構(gòu)成上。在這個籃子的基礎(chǔ)上乘以3，就是貧困線。在這之外，還有教育、娛樂等方面的開支。
通過這條線，可以反映出大約還有4000萬人口沒有擺脫貧困。1960年代，約翰遜總統(tǒng)提交法案“向貧困宣戰(zhàn)”，但最終的結(jié)果是這場戰(zhàn)役打輸了，美國的收入差距迅速擴大，貧困問題甚至有固化的趨勢。
鄭功成 （中國人民大學(xué)教授，全國人大常委會委員，中國社會保障學(xué)會會長）：從社會保障制度的安排來講，“兩不愁三保障”是完全沒問題的，中央有相應(yīng)的預(yù)算，國家財政也有大量的調(diào)控。我們的很多調(diào)查也表明，制度是有保障的。
但是制度有保障并不直接等于在現(xiàn)實中能得到保證、實現(xiàn)。中國面積遼闊，區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡，不同地區(qū)的標準不可以同一而論。西部地區(qū)不能和長三角、珠三角直接相比較，標準差異還有很多。這些都是客觀因素的制約。
制度的關(guān)鍵在于落實，制度安排不等于真正落地實現(xiàn)，如果有的地區(qū)政策執(zhí)行不到位，低保的名額就會錯位。所以我認為，我們的制度安排能解決絕對貧困問題，后續(xù)還需要縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)差距。這一切都需要國家政策真正落到實處。
李小云 （中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授，國務(wù)院扶貧開發(fā)小組專家委員會委員）：今天討論“未來的貧困”，我認為是從絕對貧困到相對貧困，從原發(fā)貧困到次生貧困。其實變化已經(jīng)開始了，絕不是等到2020年之后才開始變化。
我認為變化的節(jié)點在世紀之交就已經(jīng)開始顯現(xiàn)。首先是絕對貧困和相對貧困的比例，本世紀初的時候，絕對貧困人口數(shù)量的下降速度非?？欤鄬ω毨У默F(xiàn)象也在凸顯。到2020年之后，相對貧困會成為主要的貧困特點。
其次，我想引入“次生貧困”的概念，它是指貧困的發(fā)生原因來自于社會轉(zhuǎn)型，而非戰(zhàn)爭或者自然災(zāi)害。中國的“次生貧困”源自于中國特色的社會轉(zhuǎn)型，其中一個特點是城鄉(xiāng)二元差異。對中國來說，在建國初期特殊的國際環(huán)境和早期工業(yè)化背景下，城鄉(xiāng)二元差異具有現(xiàn)實的意義。但是在整個國家發(fā)展過程中，它也帶出了留守兒童、婦女等問題，涉及營養(yǎng)、健康等等。這些也是轉(zhuǎn)型的問題。進一步講，中國未來的貧困更多是以轉(zhuǎn)型人口為主要特征。
轉(zhuǎn)型過程中凸顯出的貧困不是原發(fā)性的，原發(fā)性是指一個人的貧困狀況是客觀的，他從一開始就不能滿足基本的吃穿需求。轉(zhuǎn)型時期的貧困基本上屬于次生性貧困，即一個人本身并不貧困，但因為各種原因，掉落到了貧困線以下。我想用這幾個概念來說明我們正在進入新的貧困階段。
什么樣的收入分配可以“消除”貧困？
徐永光 ：我們現(xiàn)在主要還在講農(nóng)村，因為現(xiàn)在扶貧的重點也在農(nóng)村。但到2020年之后，城市也是一個需要特別關(guān)注的區(qū)域。在分配上，怎樣的初次分配是更合理；在二次分配上，社會保障應(yīng)該怎樣介入。我想請各位講一講未來的貧困，從農(nóng)村到城市，有什么新的挑戰(zhàn)和變化？在初次分配和二次分配上，有沒有更合理的制度安排？
李 實 ：整體來說，大多數(shù)人的普遍認知是農(nóng)村的貧困問題比城市更嚴重。原因是城市的社會保障制度相對更健全，城市中大約有2000萬人領(lǐng)取低保，如果他們沒有低保，基本上就屬于貧困人口。從這個角度來看，低保的兜底效用已經(jīng)在城市里實現(xiàn)了。
如果從相對貧困的角度來看，城市的相對貧困問題也會凸顯出來。我國的低保水平偏低，雖然有低保兜底，這個群體依然處于低收入水平。而且如李小云教授所說，由于轉(zhuǎn)型期各種現(xiàn)實問題，特別是城市里的農(nóng)民工，有很多都沒有社保，很多屬于貧困人口。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工中有養(yǎng)老保險的不到30%，有醫(yī)療保險的不到40%，有失業(yè)保險的不到50%。在城市中，相對貧困標準線有特殊的意義。
盧 邁 ：在未來，城市流動人口的問題會越來越突出、扎眼。2000年，我們研究流動人口，研究農(nóng)民工，認為這是城市化的一個過程。但現(xiàn)在來看，這個過程還很漫長。
農(nóng)民工在城市中獲得的最大收益在于收入，2000年時的入戶調(diào)查顯示，農(nóng)民工的工資性收入約是700元，占純收入的22%，到2016年，農(nóng)村工的工資性收入已經(jīng)達到5000元，占純收入的40%。他們現(xiàn)在手里有錢，但是大多數(shù)人只能把孩子和老人留在老家，在親情方面缺了很多，只能獨自在城里打拼。
我們有一個小時工最近很焦慮，他現(xiàn)在越搬越遠，最近搬到一個合租的平房，又被驅(qū)趕了。他說他雖然掙了些錢，但在這個城市里沒有容身之地。
北京的城中村拆得很徹底，昆明則還有很多都保持不動。我在想，我們是不是可以轉(zhuǎn)變一下思路，和農(nóng)民合作，把社區(qū)建起來，讓農(nóng)民工能在城市里也居住下去，也能喝喝啤酒，就點小菜。他們現(xiàn)在住得實在是太差了，生活也沒有保障，還會面臨工傷、職業(yè)病。一旦受傷生病，很多農(nóng)民工只能被迫回到農(nóng)村去。
我覺得2020年以后，收入問題可能會有所緩解，但是城鄉(xiāng)的這種二元差異會進一步凸顯。
鄭功成 ：我從20年前開始研究中國的貧困問題，當時有兩個基本的判斷。第一個判斷是，中國的絕對貧困人口會絕對減少，相對貧困人口會相對上升；農(nóng)村的貧困問題會加速緩解，城市貧困問題則會加劇增長。但這個判斷有一個前提，是將已經(jīng)進入城市的農(nóng)民工及其家人算作城市人口，因為他們本來就已經(jīng)生活在了城市。
第二個判斷是，現(xiàn)實的挑戰(zhàn)依然很嚴重，初次分配、二次分配還有大的調(diào)整空間。目前初次分配時候的勞動報酬偏低，在勞動報酬結(jié)構(gòu)中，越是低端的勞動者，越是一線的產(chǎn)業(yè)工人，收入越低。我們需要讓勞動者通過自己的勞動更好地改善自己的境遇。所以我認為初次分配還有大的調(diào)整空間。
近期關(guān)于個人所得稅的調(diào)整，有人說稅收負擔加重了，有這種感覺的多來自中上階層，一線勞動者是得益的，我希望還有更大幅度的調(diào)整，提升勞動報酬在初次分配中所占的比重，向一線的勞動者傾斜。
二次分配也要加大力度。30年前我參加收入分配改革方案討論的時候，提出初次分配的改革要參考中醫(yī)的理念，是一個漸進、慢變的過程，步幅不能太大，不能讓勞動成本急劇變化，對經(jīng)濟造成傷害，但是目標要明確。二次分配要參考西醫(yī)的理念，在分配過程中加大力度，保護貧困人口的權(quán)益。當我們的收入分配格局從均衡走向公正的時候，貧困問題才能得到更好的解決。
李小云 ：目前的貧困人口可以看作是在“兩個固定”加“一個流動”的格局中，即固定在農(nóng)村、城市兩個區(qū)域中，同時部分貧困人口從農(nóng)村流動到城市。當貧困人口進入流動的空間后，有三個出路——退回去，變成返鄉(xiāng)群體；通過市場通道完全進入城市，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?；或是進入城市空間中變成流動貧困人口。因為城鄉(xiāng)一體化，貧困人口的流動空間正在縮小。
最近有媒體報道中國有700萬返鄉(xiāng)群體，這會產(chǎn)生很多的負面影響。當提到城市里的貧困時，它背后潛藏著積極的意義，說明貧困人口流動進來了，城市在發(fā)生動態(tài)變化。如果流動人口因為各種原因返鄉(xiāng)，未來農(nóng)村的相對貧困群體就可能會繼續(xù)增加，城市里也可能如此。當流動空間被擠壓，人們擺脫貧困的空間、機會、資源等等元素也會相應(yīng)減少。我認為這會是新的變化。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南都公益觀察 頭條號
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