玉米臨儲庫存達2.5億噸，稻谷最低收購價庫存近1億噸。2012年以來，我國糧食臨儲庫存迅速累積，目前已處于歷史最高水平。
日益嚴重的糧食高庫存、進口激增等問題，凸顯了改革臨儲等糧價政策的緊迫性。
糧食高庫存隱憂
目前我國的糧食高庫存是多種因素共同作用的結果，既與包括最低收購價、臨時收儲在內的糧食政策連續高強度刺激、促進糧食連年增產密切相關，也與人民幣匯率調整、全球糧價走低等國際國內環境變化對糧食貿易和消費需求的深刻影響直接相連。
近幾年連續大幅度提高臨儲價格和最低收購價所形成的市場扭曲機制，全面顛覆國內糧食市場體系和價格關系，是形成糧食高庫存的根本原因。如玉米，導致其高庫存的成因中，均以臨儲政策的市場扭曲為邏輯主線：
臨儲價格“大步快走”，刺激玉米全局性增產。據統計，2008年－2014年期間，全國玉米面積擴大24％、產量增加30％。2012年，玉米超越稻谷，總產量突破2億噸，成為我國第一大糧食品種。
臨儲提價導致國內外玉米價格倒掛，推動玉米替代品、副產品及下游產品進口激增，形成“國外糧食入市，國產玉米入庫”的局面。近年來，在美國燃料乙醇增速放緩、受前期高價刺激玉米產能擴張，加之美元走強，國際玉米市場從2012年下半年進入新一輪價格低迷的背景下，我國卻連續提高玉米臨儲價格，導致國內外玉米價格倒掛，價差不斷擴大。
與此同時，受國內玉米高價影響，肉類產品和青霉素等玉米深加工產品生產成本抬升，由過去的出口逆轉為進口，既擠壓同類產品的國內市場，也在一定程度上替代國內玉米消費。
消費不旺、出口受阻導致玉米有效需求低迷，加劇國內庫存壓力。由于國內價格大幅高于國際價格，國內玉米根本不具備出口競爭力，無法通過出口渠道消解庫存。顯然，糧價政策改革的倒逼機制早已形成。
2016年3月底，國家宣布在東北三省和內蒙古自治區將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購”加“補貼”的新機制。這意味著實施了八年的臨時收儲政策即將退出，取而代之的是“市場化收購”。
進一步看，目前我國糧價政策改革不僅具有倒逼機制，而且在國內外宏觀環境上，具備推進糧價政策改革的有利條件，是全面啟動改革的最佳時機。
一是國內庫存充足、全球糧食供求關系寬松，為改革臨儲等政策奠定了堅實的物質基礎，提供了足夠的回旋空間。
二是具有穩定的糧食產能基礎，這是推進糧價政策改革的根本保障。產能在，糧食就在。若主要品種出現供需結構失衡，即使庫存已經消化，只要采取一定的刺激措施，糧食產能就能夠轉化為實際生產，也能確保滿足國內市場需求。
三是已經形成改革共識和預期。近幾年臨儲政策對糧食產業影響深遠，各方面早已期待國家改革這項政策。2015年臨儲價格調低以來，各類市場主體已對糧價政策改革達成共識，且普遍認為玉米臨儲價格調整還未到位，對今后國家政策進一步調整形成預期。
四是2014年以來對大豆、棉花實行的目標價格補貼改革試點，探索改革農產品價格形成機制，為新一輪糧價政策改革積累了難得的操作經驗和實踐基礎。
糧價改革邏輯
解決糧食高庫存問題，不能僅僅限于采取某些消化某個單一糧食品種庫存的專項措施，而是要系統謀劃、頂層設計政策改革方案，從根本上消除庫存形成機制。
從改革的邏輯看，關鍵在于必須糾正價格支持政策對各糧食品種價格的過度干預，消除市場扭曲機制，建立以市場定價為基礎的糧食價格形成機制。
為什么改革難以推進？究其實質，是因為最低收購價、臨儲等糧價政策，目標多重、功能錯位，既要保障糧食有效供給（即“保供給”），也要保護農民種糧利益（即“保收益”）；形成的利益關系復雜，既關乎糧食安全等國家利益，也涉及地方政府、糧食產業和農業生產者多重利益，但財政成本全部由中央負擔。
若退出臨儲等價格支持政策，必然會導致一系列利益關系的變化和沖突，引發對政策改革的疑慮。尤其是，相對直接補貼等政策工具而言，糧價支持政策具有操作簡單、受益直接、效果明顯等特征，多年實施價格支持政策，已經形成強烈的路徑依賴。因此，退出臨儲改革等，容易引發對“保供給”“保收益”以及農民種糧積極性誰來保護等擔憂。
“保供給”“保收益”是我國包括糧價支持措施在內的全部農業政策的兩個基本目標。在國內糧食供給不足、國內價格低于國際市場時，若施策得當，兩個目標可同時得到兼顧，反之，兩者將相互沖突。
OECD的研究表明，與差價補貼、投入品補貼、面積補貼等政策措施相比，價格支持對農民的收入轉移效率最低。
推進糧價政策改革，必須調整長期以來對“保供給”“保收益”目標二位一體、不加區分的做法，要優化政策功能配置，按照“橋歸橋”、“路歸路”原則，對兩個目標分而治之。在此基礎上，退出糧價政策的“保收益”功能，將其回歸到“解決農民賣糧難”的設計初衷。如此，就可通過調低乃至取消價格支持來消除其對市場的干預和扭曲影響，把糧食價格形成還給市場機制，另外通過直接補貼措施來“保收益”，實現定向施策，價補分離。
退出臨儲政策，實行市場化收儲，必然會在一定程度上損害農民現有利益。因此，必須在改革中統籌兼顧，配套建立糧價改革利益補償機制，使種糧農民在改革中利益不受損、收益不減少，種糧積極性得到有效保護。亦即，需要配套實施既不扭曲市場，又能實現“保收益”目標的糧食收益補貼措施。
國外支持和保護農業的政策經驗表明，糧價等農業政策調整改革并沒有固定的目標模式，也沒有一項政策能夠一勞永逸，“以不變應萬變”，均需因時制宜，動態調整。如美國自上世紀30年代大蕭條實施農業保護政策以來，基本上每五年更新一次農業法案，對農業政策目標與措施進行動態調整、漸進式改革，逐步形成目前系統完整的農業支持政策體系。相比之下，我國實施的糧食最低收購價政策、臨時收儲政策已經分別連續實施10年和7年，部分補貼政策已經實施13年，目前也到了需要總結評估、調整完善階段。
“三位一體”路徑
如何推進糧食“市場定價、價補分離”改革，促進形成“市場化收購+補貼”新機制？
建議按照“定向施策、價補分離，創新調控、綜合配套”思路，采取“退出糧價支持+種糧收益補貼+創新糧食調控”的“三位一體”組合式改革，形成以市場定價為基礎的糧食價格形成機制，以直接補貼為主體的農民利益保護機制。改革的路徑以及相應的改革方案為：
第一，退出糧價支持。糧價政策改革的起點是退出市場扭曲機制。如此，建議在今年全面退出玉米臨時收儲政策的同時，分階段將水稻、小麥的最低收購價降至不扭曲市場的合理水平。調整到位后，對水稻、小麥、玉米等重點糧食品種，另行采取不扭曲市場、隨行就市的托底收購措施。
具體政策設計要求如下：玉米全面實施市場化收購，退出臨時收儲，分階段同步退出水稻、小麥的價格支持措施，逐年減少市場扭曲效應。政策調整到位后，最終不再保留具有生產刺激作用的價格支持政策。今后農民根據各糧食品種的市場價格信號來決定擴大或減少種植面積。
托底收購措施作為與改革配套的市場調控措施，基本功能是解決農民賣糧難問題，不以保障農民收益為目標。
價格調整到位后，托底收購價格須隨行就市，要能夠與進口替代產品的價格競爭，擋得住進口替代。
以玉米為例，按照目前的進口到岸價測算，東北產區玉米托底收購價格若在0.8元/斤，基本可以擋住進口玉米、高粱等進入國內市場。另一方面，國家發展改革委公布的全國平均的種糧成本，將土地和勞動力機會成本均納入計算，對于擁有承包地的農民來說，土地成本不應納入收益測算，因此估計種糧成本時，需扣除土地租金成本。根據2014年數據，全國平均玉米成本為2129元/噸，扣除土地成本后為1680元/噸（即0.84元/斤）。
如此，既可彌補農民種糧的大部分成本，也基本擋得住進口產品競爭，還可理順國內外以及上下游價格關系，也避免刺激產量繼續增加。特別是，可以避免地租和生產資料價格的非理性上漲，有利于提高我國玉米國際競爭力。
價格調整到位后，今后設定水稻、小麥等托底收購價格，既要考慮進口產品競爭、種糧成本因素，也要考慮不同糧食品種之間的比較收益關系，避免出現新的資源集中、結構失衡問題。
第二，配套實施“種糧收益補貼”。“種糧收益補貼”是糧價政策改革的配套措施，主要用于補償糧價改革對農民收益的影響，有效保護農民種糧積極性。“種糧收益補貼”實質上是“目標價格補貼”的升級版，其不與具體糧食品種掛鉤，任何糧食品種均有獲得補貼的權利，屬非特定產品補貼（即對所有糧食品種的種植補貼）。
具體有兩種補貼方式：一是，按面積進行補貼。單位面積補貼標準根據改革過程中價格下降后種糧收益減少情況確定，并隨之逐年提高補貼標準。今后種糧收益補貼標準應保持相對穩定，可根據糧食供求狀況以及調控總體要求進行增減調整。
按面積進行補貼，有兩個具體設計要求：補貼不與具體品種掛鉤；補貼只針對法定承包地的種植面積，可與土地承包權脫鉤，“誰種補誰”。同時，要簡化政策操作，避免出現類似目標價格補貼試點執行困難等問題。建議按省市包干補貼總量，據實補貼到實際生產者。
二是，糧農收入保險。為有效規避國際規則對糧食補貼水平的約束，進一步提高財政補貼的效率，可考慮借鑒美國等國家的經驗，試點實施“糧農收入保險”。
亦即，通過保險機制來發放補貼，使補貼規避國際規則的約束。具體操作思路是，由國家在糧食播種前公布棉花目標價格（如玉米，可參照2015年的臨儲價格，根據供需情況適度調低），農民按平均單產和目標價格估計賣糧收入，并向保險公司投保，國家給農民一定比例的保費補貼。糧食收獲后，農民按市場價格隨行就市銷售。銷售季節結束后，若該地區農民畝均賣糧收入低于投保收入，則由保險公司賠付差額部分；若賣糧收入超過投保收入，則保險公司不用賠付。
第三，創新糧食市場調控機制。退出價格支持的同時，既有的糧食市場與支持政策的路徑依賴關系將被打破。若不及時對調控體系進行調整，有可能引發市場主體的不穩定預期甚至是糧價的大幅波動。2015年下半年國家調整玉米收儲價格后，玉米市場價格出現的劇烈波動已經證明了這一判斷。
必須抓緊建立與糧價政策改革配套的新型糧食調控體系，重構糧食市場的結構關系與穩定機制。這要求必須推動政策從目前的以價格支持直接干預為主導的“增產取向”，向以“價補分離、市場機制”為基礎的“競爭力導向”轉型，逐步形成以政策補貼為基礎，預期引導、風險管理、儲備調控、貿易補充等工具相結合的新型調控體系。
在糧食供給緊張時，采取綜合支持措施既“保供給”也“保收益”，統籌發揮進口貿易的積極作用，提高國內有效供給水平；在糧食供給相對寬裕時，要弱化價格政策作用，以補貼政策“保收益”為基礎，重點提高國產糧食競爭力，嚴控進口，實現國內供需基本平衡。
具體政策工具和調控機制如下：“糧食產能補貼”是新型糧食調控體系的結構調整工具。其目的在于，通過提供收益補償，引導農民對耕地輪作休耕，退出超載糧食產能，促進糧食結構調整，推進農業生態修復、環境保護，增強農業可持續發展能力。該政策應按WTO綠箱政策條款設計，不與任何農產品生產掛鉤。
在當前庫存壓力較大的背景下，建議“糧食產能補貼”標準與同期實施的“種糧收益補貼”相當。這樣可以為農民在種（獲得非特定生產補貼）與不種（獲得產能補貼）之間提供自由選擇的機會。今后若出現糧食供給緊張，再相應調低或者停止“糧食產能補貼”。
從政策的可操作性看，建議以行政區劃為單位，集中連片在部分地區現行試點實施土地輪作休耕計劃，或停耕進行高標準農田建設，對計劃內土地面積納入產能補貼。對其他地區主動進行糧食結構調整的農戶，也可考慮給予“糧食產能補貼”。
建立預期管理機制。這是促進政策改革措施發揮有效作用的關鍵。建議盡快確定糧價改革以及相關配套政策措施，并在年底前抓緊通過多種途徑（如官方半官方研究機構、權威人士等），對外發文發聲，強化政策前期輿論解讀，有效引導社會預期。在此基礎上，在春節前正式公布詳細政策方案和措施，并通過多種方式廣泛宣傳。其中，要重點組織縣鄉村組培訓宣傳，做到戶戶知曉、人人明白，讓每個基層干部和種糧農民熟悉新政策、了解新辦法，確保政策能夠不折不扣落地、扎扎實實到位。
加強糧食市場風險管理。要根據糧價政策改革后的新形勢新要求，抓緊開發研究市場風險管理工具，加快推出適合新型農業經營主體的期貨、保險等產品，有效分散和管理農業生產者市場風險。
新設糧食調控儲備。今后糧價政策改革到位后，對主要糧食品種實施托底收購措施，在解決農民賣糧難的同時，可將收儲的部分糧食轉為調控儲備。建立糧食調控儲備，目的在于高拋低吸、調峰填谷，維護糧食市場的穩定。如此，將有利于進一步增強國家糧食宏觀調控的物質基礎，使糧食專項儲備定位于保障糧食安全、應對突發事件，糧食調控儲備主要負責維護市場穩定，形成分工明確、職責清晰的國家糧食儲備體系。建議參照糧食專項儲備管理辦法，對糧食調控儲備進行制度化、法制化管理。
嚴厲打擊走私，有效調控糧食進口。據估計，按照目前國內外糧價測算，若采取措施嚴控糧食進口，可為國產玉米增加近3000萬噸的飼用需求和1500萬噸的深加工需求，比不采取措施分別增加50％、80％。
因此，要嚴厲打擊走私，多措并舉防控走私產品對糧價政策改革的沖擊。為推進糧價改革、消化臨儲庫存，確保國內市場穩定提供有效支撐。
作者為國務院發展研究中心研究員
中國鄉村發現網轉自：《財經》雜志 2016年4月18日
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