就此，光明網記者采訪了農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠研究員！
鄉村治理在國家治理現代化體系中不可或缺
鄉村治理是國家治理的基礎和重要組成部分。民國時期，政府不下縣，鄉村治理以鄉紳治理為主。新中國成立之后，鄉村治理是人民公社體系，以三級所有、隊為基礎，是以行政手段指揮生產、以經濟組織形式代替政權組織形式的模式。農村實行聯產承包責任制以后，經濟體制的這一變化要求政治體制與之相適應，不能再沿用“人民公社”的模式來管理，因此實行了戰略化接應。
1983年在農村重新恢復鄉政府，1987年全國人民代表大會常務委員會又通過了《村民委員會組織法（試行）》，并于1987年開始試行，逐步在全國農村普遍建立了村民委員會，用“鄉政村治”的模式代替了人民公社模式。
所謂“鄉政村治”，包含“鄉政”和“村治”兩個層面的內容，“鄉政”即國家在鄉鎮設置最低一級政府，代表國家對鄉村進行管理；“村治”即村民自治，在農村成立自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。鄉政體現的是國家權力，而村治則是社會權力的化身，鄉是政府，村是自治組織，以鄉村治理、家庭經營為基礎。
從這個演變過程可以看出，無論是從治理體系還是治理結構來看，鄉村治理都是國家治理的一個基礎而且又是重要組成部分。
城鎮化巨輪下的農村與國家、城市、市場嚙合艱難
改革開放以來，尤其是推進城鎮化建設以來，我國鄉村在空間狀態、人口格局、社會結構以及利益結構等方面都發生了深刻變化，出現了傳統的鄉村社區、村莊整合的鄉村新社區和融入城鎮的新社區的并存格局。
鄉（鎮）一級的單位，1990年的最高時期有5.6萬個，到2012年已經減少到了3.3萬個。村民委員會在1990年最高的時候是74萬個，2012年是59萬個，社會結構已經發生變化。此外，隨著勞動力轉移就業，農村人口和城市人口的比例也發生了變化，我們過去的農村人口比較多，到了2012年，城市人口已經超過了農村人口。在此情境下，勞動力的結構也有了較大的變化。當前，我國農民工2億多，但是在農民工里面有62.2%的比例是到縣城以上就業的，還有37.8%的是在縣以下，而且農民工群體的20%已經遷入城市。此外，農村空心化問題嚴重，誰來種地，誰來養殖困擾著鄉村。
此外，鄉村的利益格局也發生了變化，一方面，部分村莊本身有豐富的資源，誰來掌握和支配這些資源就會存在紛爭；另一方面，政府推進城鎮化建設的過程中，一些工程項目的實施會涉及到各種資源，比如水電氣等建設工程，教育、衛生等民生工程，這些資源如何分配？有了經濟利益，鄉村的各個主體都要爭奪這些資源和利益的支配權。如此種種，都涉及到鄉村利益結構的變革。
這樣的結構變化帶來了什么問題？即國家其他方面的變化都在推進，鄉村治理體系該如何適應其他體系現代化的發展？如何提升鄉村治理能力？如何解決基層組織和政府的干預和尋租問題？
中國農村轉型、村莊轉型的巨大困難固然是由于農村地區廣大、人口數量巨大、經濟基礎薄弱，但更主要的是由于這種轉型具有特殊的社會內容和性質：即在地理、生產、文化與治理上都具有特殊性的農村，一方面被越來越卷入市場經濟乃至于社會的建構過程，另一方面被日益納入現代國家治理的過程。這意味著國家與農村、市場與農村、城市與農村這三組基本關系的重新整理安排。這是中國農村社會從未經歷的巨大轉變。其轉變方式、過程與前景，取決于國家、市場、城市對農村的態度，也取決于農村對國家、市場、城市的態度。正是在這個意義上，觀察村莊轉型也可以被視為觀察村莊關系的轉型。
當前“鄉政村治”治理架構尚存頗多缺憾
在當前“鄉政村治”的結構下，鄉（鎮）與村之間的關系是指導與被指導的關系；村民小組作為村民進行自治活動的具體組織，接受村民委員會的組織領導，但由于村民小組不具有法人實體性質，在農村社會治理中不能獨立發揮作用。從實踐層面上看，有兩個問題較為突出。一個是村黨支部委員會和村民委員會的關系很難處理好，另一個是實行村民自治制度以后，賦予農民群眾的各項民主權利未能真正落實，農民利益受侵犯的情形仍比較普遍。
當前，我國不少農村的黨支部和村委會存在較嚴重的摩擦。有些農村黨支部書記認為黨支部書記天然的就是村中的第一把手，就應該決定村里的大小事情，不少地方是“支部書記定盤子，村主任領著干”，民主決策流于形式。也有相當部分村主任認為村委會是老百姓選出來的，大部分村民擁護我，而支部書記不過是幾個黨員選出來的，甚至是鄉鎮黨委任命的，既然搞村民自治那么就應該是村主任說了算。于是在工作中不服從村黨支部的領導，導致“兩委”關系緊張。目前農村中“兩委關系”緊張的村莊為數不少。為了消解“兩委”關系矛盾，有的地方正在探索村支部書記、村主任“兩職一擔挑”交叉任職的做法。
此外，“鄉政村治”因種種因素削弱了村民自治的民主程度，村民失去政治參與的積極性。目前村民自治中除了民主選舉落實的比較好之外，“民主決策、民主管理、民主監督”在相當程度上還沒有落實。村務公開作為民主監督的一項重要內容，由于公開中的種種不真實性而使村民失去熱情，目前不少地方的農村幾乎連個村民大會也無法召開。在集體經濟空殼的情況下，村民們會認識到參與“民主管理、民主決策、民主監督”不僅不會得到什么收益，很可能還需要為村里的種種事務掏錢，倒不如不參加而搞自己的生產為好。這也因此給村黨支部、村委會爭權奪利創造了空間。甚至，為了爭奪資源和利益的支配權，甚至出現賄選事件。
國家治理體系和治理能力現代化語境下鄉村治理何去何從？
當前，我們提出了要推進國家治理體系和能力現代化，那鄉村治理的現代化到底何去何從？
用制度來保障治理水平的提高
在結構轉變過程中，傳統鄉村社會熟人社會向半熟人社會的轉變，使得鄉村人際關系的認同條件發生變化或遭受破壞。人口的流動，社區邊界的調整，家庭模式的變化等等，都使違反道德和禮儀所產生的羞恥感的懲罰力下降，道德權威和宗法領袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。此外，由于人們的社會活動空間增大社會秩序和安全的內涵與以往大不相同。在這些變化之下，鄉村社會已經很難通過對道德、宗法和財富的認同來產生穩定的政治權威結構，而政府的任命也已經很難與鄉村居民的認同保持一致。因此，為了產生較為穩定的鄉村社會權威結構，并使這種結構保持一種強制力，就需要用制度設計來保證權力獲取的認同度，比如民主選舉制度的誕生就是如此。
多元自治促進村級自治的完善
當前，中國農村的土地制度實際上是延續了改革之前人民公社三級所有隊為基礎的制度，所以在有的地方，農村的土地所有權主要是在過去的生產小隊，也就是現在的村民小組。但是，也有一部分地區不是這樣，人民公社時期就是土地所有權就是在過去的生產大隊，就是現在的行政村、村委會這一級。此外，隨著城鎮化進程的推進，有的地方為了方便發展，幾個村民委員會合并，集中建一個新型社區，形成新的自治單元。這就意味著，到目前為止，實際上我國存在著大、中、小三級不同的自治單元。
能否考慮在土地所有權屬于經濟小組的地方適用村民自治？集中設施建設的地方是不是也可以實行村民自治？可喜的是，面對上面的問題，一號文件給出了答案。文件指出，要探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點。如此，三類單元、多元化的自治模式使得村級自治的完善邁出了重要一步。
提高鄉村治理能力，從而匹配治理體系的現代化
再者，要大力推進農村改革，完善干部任用和管理機制，提高鄉村治理能力。農村改革要堅持以增強農業農村發展活力為目的，深入推進城鄉改革聯動。加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。一方面，以促進人口城鎮化為核心，以促進農民工市民化為重點，改革創新城鎮戶籍、住房、就業、就學和社會保障制度，增強城鎮化對新農村建設的拉力。另一方面，以落實維護農民土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權為重點，切實保障農民財產權利和經濟利益。此外，要大力培養和發展公益性的、社會性的、服務性的農村民間組織，如文化活動協會、專業經濟協會、志愿者服務組織等，在條件適當的時候恢復農會。可以讓這些組織替代相當一部分政府的功能，通過這個辦法減少政府的開支。同時，要創新農村社會管理，完善鄉村治理機制，培育農村社會組織，健全農民權益維護機制，建立農村社會安全保障機制，增強新農村建設對城鎮化的推力，提高鄉村為農民提供公共服務的水平。
作者系農業部農村經濟研究中心主任，研究員。
中國鄉村發現網轉自：光明網
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