就此，光明網(wǎng)記者采訪了農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)研究員！
鄉(xiāng)村治理在國家治理現(xiàn)代化體系中不可或缺
鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)和重要組成部分。民國時(shí)期，政府不下縣，鄉(xiāng)村治理以鄉(xiāng)紳治理為主。新中國成立之后，鄉(xiāng)村治理是人民公社體系，以三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)，是以行政手段指揮生產(chǎn)、以經(jīng)濟(jì)組織形式代替政權(quán)組織形式的模式。農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，經(jīng)濟(jì)體制的這一變化要求政治體制與之相適應(yīng)，不能再沿用“人民公社”的模式來管理，因此實(shí)行了戰(zhàn)略化接應(yīng)。
1983年在農(nóng)村重新恢復(fù)鄉(xiāng)政府，1987年全國人民代表大會常務(wù)委員會又通過了《村民委員會組織法（試行）》，并于1987年開始試行，逐步在全國農(nóng)村普遍建立了村民委員會，用“鄉(xiāng)政村治”的模式代替了人民公社模式。
所謂“鄉(xiāng)政村治”，包含“鄉(xiāng)政”和“村治”兩個(gè)層面的內(nèi)容，“鄉(xiāng)政”即國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置最低一級政府，代表國家對鄉(xiāng)村進(jìn)行管理；“村治”即村民自治，在農(nóng)村成立自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。鄉(xiāng)政體現(xiàn)的是國家權(quán)力，而村治則是社會權(quán)力的化身，鄉(xiāng)是政府，村是自治組織，以鄉(xiāng)村治理、家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)。
從這個(gè)演變過程可以看出，無論是從治理體系還是治理結(jié)構(gòu)來看，鄉(xiāng)村治理都是國家治理的一個(gè)基礎(chǔ)而且又是重要組成部分。
城鎮(zhèn)化巨輪下的農(nóng)村與國家、城市、市場嚙合艱難
改革開放以來，尤其是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)以來，我國鄉(xiāng)村在空間狀態(tài)、人口格局、社會結(jié)構(gòu)以及利益結(jié)構(gòu)等方面都發(fā)生了深刻變化，出現(xiàn)了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)、村莊整合的鄉(xiāng)村新社區(qū)和融入城鎮(zhèn)的新社區(qū)的并存格局。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的單位，1990年的最高時(shí)期有5.6萬個(gè)，到2012年已經(jīng)減少到了3.3萬個(gè)。村民委員會在1990年最高的時(shí)候是74萬個(gè)，2012年是59萬個(gè)，社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化。此外，隨著勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)村人口和城市人口的比例也發(fā)生了變化，我們過去的農(nóng)村人口比較多，到了2012年，城市人口已經(jīng)超過了農(nóng)村人口。在此情境下，勞動力的結(jié)構(gòu)也有了較大的變化。當(dāng)前，我國農(nóng)民工2億多，但是在農(nóng)民工里面有62.2%的比例是到縣城以上就業(yè)的，還有37.8%的是在縣以下，而且農(nóng)民工群體的20%已經(jīng)遷入城市。此外，農(nóng)村空心化問題嚴(yán)重，誰來種地，誰來養(yǎng)殖困擾著鄉(xiāng)村。
此外，鄉(xiāng)村的利益格局也發(fā)生了變化，一方面，部分村莊本身有豐富的資源，誰來掌握和支配這些資源就會存在紛爭；另一方面，政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，一些工程項(xiàng)目的實(shí)施會涉及到各種資源，比如水電氣等建設(shè)工程，教育、衛(wèi)生等民生工程，這些資源如何分配？有了經(jīng)濟(jì)利益，鄉(xiāng)村的各個(gè)主體都要爭奪這些資源和利益的支配權(quán)。如此種種，都涉及到鄉(xiāng)村利益結(jié)構(gòu)的變革。
這樣的結(jié)構(gòu)變化帶來了什么問題？即國家其他方面的變化都在推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理體系該如何適應(yīng)其他體系現(xiàn)代化的發(fā)展？如何提升鄉(xiāng)村治理能力？如何解決基層組織和政府的干預(yù)和尋租問題？
中國農(nóng)村轉(zhuǎn)型、村莊轉(zhuǎn)型的巨大困難固然是由于農(nóng)村地區(qū)廣大、人口數(shù)量巨大、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，但更主要的是由于這種轉(zhuǎn)型具有特殊的社會內(nèi)容和性質(zhì)：即在地理、生產(chǎn)、文化與治理上都具有特殊性的農(nóng)村，一方面被越來越卷入市場經(jīng)濟(jì)乃至于社會的建構(gòu)過程，另一方面被日益納入現(xiàn)代國家治理的過程。這意味著國家與農(nóng)村、市場與農(nóng)村、城市與農(nóng)村這三組基本關(guān)系的重新整理安排。這是中國農(nóng)村社會從未經(jīng)歷的巨大轉(zhuǎn)變。其轉(zhuǎn)變方式、過程與前景，取決于國家、市場、城市對農(nóng)村的態(tài)度，也取決于農(nóng)村對國家、市場、城市的態(tài)度。正是在這個(gè)意義上，觀察村莊轉(zhuǎn)型也可以被視為觀察村莊關(guān)系的轉(zhuǎn)型。
當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”治理架構(gòu)尚存頗多缺憾
在當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”的結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村之間的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系；村民小組作為村民進(jìn)行自治活動的具體組織，接受村民委員會的組織領(lǐng)導(dǎo)，但由于村民小組不具有法人實(shí)體性質(zhì)，在農(nóng)村社會治理中不能獨(dú)立發(fā)揮作用。從實(shí)踐層面上看，有兩個(gè)問題較為突出。一個(gè)是村黨支部委員會和村民委員會的關(guān)系很難處理好，另一個(gè)是實(shí)行村民自治制度以后，賦予農(nóng)民群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利未能真正落實(shí)，農(nóng)民利益受侵犯的情形仍比較普遍。
當(dāng)前，我國不少農(nóng)村的黨支部和村委會存在較嚴(yán)重的摩擦。有些農(nóng)村黨支部書記認(rèn)為黨支部書記天然的就是村中的第一把手，就應(yīng)該決定村里的大小事情，不少地方是“支部書記定盤子，村主任領(lǐng)著干”，民主決策流于形式。也有相當(dāng)部分村主任認(rèn)為村委會是老百姓選出來的，大部分村民擁護(hù)我，而支部書記不過是幾個(gè)黨員選出來的，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命的，既然搞村民自治那么就應(yīng)該是村主任說了算。于是在工作中不服從村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致“兩委”關(guān)系緊張。目前農(nóng)村中“兩委關(guān)系”緊張的村莊為數(shù)不少。為了消解“兩委”關(guān)系矛盾，有的地方正在探索村支部書記、村主任“兩職一擔(dān)挑”交叉任職的做法。
此外，“鄉(xiāng)政村治”因種種因素削弱了村民自治的民主程度，村民失去政治參與的積極性。目前村民自治中除了民主選舉落實(shí)的比較好之外，“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”在相當(dāng)程度上還沒有落實(shí)。村務(wù)公開作為民主監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容，由于公開中的種種不真實(shí)性而使村民失去熱情，目前不少地方的農(nóng)村幾乎連個(gè)村民大會也無法召開。在集體經(jīng)濟(jì)空殼的情況下，村民們會認(rèn)識到參與“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”不僅不會得到什么收益，很可能還需要為村里的種種事務(wù)掏錢，倒不如不參加而搞自己的生產(chǎn)為好。這也因此給村黨支部、村委會爭權(quán)奪利創(chuàng)造了空間。甚至，為了爭奪資源和利益的支配權(quán)，甚至出現(xiàn)賄選事件。
國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化語境下鄉(xiāng)村治理何去何從？
當(dāng)前，我們提出了要推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化，那鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化到底何去何從？
用制度來保障治理水平的提高
在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會熟人社會向半熟人社會的轉(zhuǎn)變，使得鄉(xiāng)村人際關(guān)系的認(rèn)同條件發(fā)生變化或遭受破壞。人口的流動，社區(qū)邊界的調(diào)整，家庭模式的變化等等，都使違反道德和禮儀所產(chǎn)生的羞恥感的懲罰力下降，道德權(quán)威和宗法領(lǐng)袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。此外，由于人們的社會活動空間增大社會秩序和安全的內(nèi)涵與以往大不相同。在這些變化之下，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)很難通過對道德、宗法和財(cái)富的認(rèn)同來產(chǎn)生穩(wěn)定的政治權(quán)威結(jié)構(gòu)，而政府的任命也已經(jīng)很難與鄉(xiāng)村居民的認(rèn)同保持一致。因此，為了產(chǎn)生較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會權(quán)威結(jié)構(gòu)，并使這種結(jié)構(gòu)保持一種強(qiáng)制力，就需要用制度設(shè)計(jì)來保證權(quán)力獲取的認(rèn)同度，比如民主選舉制度的誕生就是如此。
多元自治促進(jìn)村級自治的完善
當(dāng)前，中國農(nóng)村的土地制度實(shí)際上是延續(xù)了改革之前人民公社三級所有隊(duì)為基礎(chǔ)的制度，所以在有的地方，農(nóng)村的土地所有權(quán)主要是在過去的生產(chǎn)小隊(duì)，也就是現(xiàn)在的村民小組。但是，也有一部分地區(qū)不是這樣，人民公社時(shí)期就是土地所有權(quán)就是在過去的生產(chǎn)大隊(duì)，就是現(xiàn)在的行政村、村委會這一級。此外，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，有的地方為了方便發(fā)展，幾個(gè)村民委員會合并，集中建一個(gè)新型社區(qū)，形成新的自治單元。這就意味著，到目前為止，實(shí)際上我國存在著大、中、小三級不同的自治單元。
能否考慮在土地所有權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)小組的地方適用村民自治？集中設(shè)施建設(shè)的地方是不是也可以實(shí)行村民自治？可喜的是，面對上面的問題，一號文件給出了答案。文件指出，要探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。如此，三類單元、多元化的自治模式使得村級自治的完善邁出了重要一步。
提高鄉(xiāng)村治理能力，從而匹配治理體系的現(xiàn)代化
再者，要大力推進(jìn)農(nóng)村改革，完善干部任用和管理機(jī)制，提高鄉(xiāng)村治理能力。農(nóng)村改革要堅(jiān)持以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力為目的，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)改革聯(lián)動。加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。一方面，以促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化為核心，以促進(jìn)農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)，改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)戶籍、住房、就業(yè)、就學(xué)和社會保障制度，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化對新農(nóng)村建設(shè)的拉力。另一方面，以落實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)為重點(diǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。此外，要大力培養(yǎng)和發(fā)展公益性的、社會性的、服務(wù)性的農(nóng)村民間組織，如文化活動協(xié)會、專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會、志愿者服務(wù)組織等，在條件適當(dāng)?shù)臅r(shí)候恢復(fù)農(nóng)會?？梢宰屵@些組織替代相當(dāng)一部分政府的功能，通過這個(gè)辦法減少政府的開支。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村社會管理，完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，培育農(nóng)村社會組織，健全農(nóng)民權(quán)益維護(hù)機(jī)制，建立農(nóng)村社會安全保障機(jī)制，增強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)對城鎮(zhèn)化的推力，提高鄉(xiāng)村為農(nóng)民提供公共服務(wù)的水平。
作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任，研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：光明網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
