摘要:農(nóng)村存在的許多問題實(shí)際上是農(nóng)村基層組織機(jī)構(gòu)和治理機(jī)制弊端的反映,農(nóng)村的發(fā)展在很大程度上取決于農(nóng)村基層組織和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革與完善，改革也必然涉及到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和村民自治制度的完善。農(nóng)村基層組織具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)“三合一”的綜合性質(zhì)，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉。地方政府與村級(jí)組織之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系主要體現(xiàn)在財(cái)權(quán)和支出責(zé)任的劃分上。在現(xiàn)有財(cái)稅體制和行政管理體制下,農(nóng)村基層權(quán)力行政化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的職能難以轉(zhuǎn)化，村組層級(jí)的政企分開、政資分離事實(shí)上很難做到。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史進(jìn)程中,出現(xiàn)干部權(quán)力的加強(qiáng)和權(quán)力的資本化傾向，干群矛盾有了新的表現(xiàn)形式，構(gòu)建新型干群關(guān)系必須建立權(quán)力制衡機(jī)制。在新形勢(shì)下,迫切需要進(jìn)行農(nóng)村基層組織與治理機(jī)制的創(chuàng)新,要深化行政管理體制和財(cái)稅體制改革，公共財(cái)政應(yīng)覆蓋到行政村一級(jí),政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)“三合一”的綜合性農(nóng)村基層組織的解構(gòu)以及統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)提上政府的議事日程。要界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員資格,培育各種類型的社會(huì)組織來接手鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村組織的一些功能，應(yīng)積極探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級(jí)，用新的農(nóng)村基層治理機(jī)制來理順各方面的利益關(guān)系。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村基層組織；治理結(jié)構(gòu)；治理機(jī)制創(chuàng)新
作者簡(jiǎn)介:張曉山,博士,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員,農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，博士生導(dǎo)師。
基金項(xiàng)目:國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)學(xué)科群項(xiàng)目（71333011）；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2016年度學(xué)部委員創(chuàng)新項(xiàng)目
中國(guó)目前大約有32900多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),58.6萬(wàn)個(gè)行政村,270多萬(wàn)個(gè)自然村,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著6億多農(nóng)民。農(nóng)村存在的許多問題實(shí)際上是農(nóng)村基層組織機(jī)構(gòu)和治理機(jī)制弊端的反映①。【①本文所說治理是指制度的建設(shè)和運(yùn)用,是創(chuàng)設(shè)或遵守一定的規(guī)則,搭建組織或組織間的架構(gòu),并以此實(shí)現(xiàn)一定的目的和秩序。當(dāng)強(qiáng)調(diào)規(guī)則時(shí),一般稱之為制度；當(dāng)強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)時(shí),一般稱之為治理結(jié)構(gòu)。參見孫同全：《扶貧小額信貸與公益信托制度研究》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2006年,第31-33頁(yè)。】農(nóng)村的發(fā)展在很大程度上取決于農(nóng)村基層組織和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革與完善。6億多農(nóng)民繁衍生息在怎么樣的治理結(jié)構(gòu)中？在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期,農(nóng)村基層社會(huì)是如何運(yùn)行的？農(nóng)村社會(huì)的公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)支出由誰(shuí)提供？本文試圖通過分析各相關(guān)機(jī)構(gòu)或群體之間的關(guān)系，來回答上述問題。
一、農(nóng)村基層各種組織之間的關(guān)系
中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（2015年11月）提出：“在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度,與村民自治組織制度相交織,構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村治理的基本框架,為中國(guó)特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐。”多種組織相交織的特性構(gòu)成農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀,農(nóng)村基層治理機(jī)制的改革必然涉及到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和村民自治制度的完善。
（一）農(nóng)村基層組織呈現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)“三合一”的綜合性質(zhì)
1983年,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》（中發(fā)［1983］35號(hào)文件）將以往的政社合一的人民公社體制改為政社分設(shè),在人民公社一級(jí)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但中央文件對(duì)村一級(jí)組織并沒有提出政社分設(shè),文件特別提出：“有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織的地方,當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱?shí)行兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套班子,兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能,也可同意試行。”此處講的是以自然村為單位設(shè)立村委會(huì)。但前面也提到“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。”實(shí)踐中，最終的設(shè)置是在原有的生產(chǎn)大隊(duì)層級(jí)設(shè)立村委會(huì)，成為行政村。長(zhǎng)期以來,農(nóng)村的行政村一級(jí)實(shí)際上還是一種功能交織、機(jī)構(gòu)重疊的綜合性的基層組織。它是經(jīng)濟(jì)組織,也是政治組織,還發(fā)揮著社會(huì)組織的功能。在法律上，它不是一級(jí)政府,但實(shí)際上它是轄區(qū)內(nèi)的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。其中村級(jí)黨組織是執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層黨務(wù)性組織。村民委員會(huì)是以辦理公共事務(wù)為重點(diǎn)、為全體村民服務(wù)的基層自治的政務(wù)性組織。而當(dāng)前農(nóng)村治理機(jī)制和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的焦點(diǎn)問題則是村集體經(jīng)濟(jì)組織的概念、功能定位及其與村委會(huì)之間的關(guān)系。
1987年中共中央5號(hào)文件《把農(nóng)村改革引向深入》指出：“鄉(xiāng)、村合作組織主要是圍繞公有土地形成的,與專業(yè)合作社不同,具有社區(qū)性、綜合性的特點(diǎn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同,目前在鄉(xiāng)一級(jí),有些根據(jù)政企分開的原則設(shè)立了農(nóng)工商聯(lián)合社等機(jī)構(gòu)；在村一級(jí),有的單設(shè)合作機(jī)構(gòu),有的則由村民委員會(huì)將村合作和村自治結(jié)合為一體。不管名稱如何,均應(yīng)承擔(dān)生產(chǎn)服務(wù)職能、管理協(xié)調(diào)職能和資產(chǎn)積累職能,尤其要積極為家庭經(jīng)營(yíng)提供急需的生產(chǎn)服務(wù)。有條件的地方,還要組織資源開發(fā),興辦集體企業(yè),以增強(qiáng)為農(nóng)戶服務(wù)和發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。”農(nóng)村社區(qū)合作組織通常也被稱為村集體經(jīng)濟(jì)組織,它是以土地等集體所有的資產(chǎn)為紐帶,承擔(dān)土地承包、資源開發(fā)、資本積累、資產(chǎn)增值一系列集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)等經(jīng)濟(jì)事務(wù),是由集體經(jīng)濟(jì)組織成員所組成的經(jīng)濟(jì)性組織,其功能與村級(jí)黨組織、村民委員會(huì)截然不同。但根據(jù)以往的政策規(guī)定,村集體實(shí)際上是一個(gè)綜合體,幾塊牌子一班人馬,交叉任職,功能也交織。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn),目前農(nóng)村社區(qū)的組織架構(gòu)在法律與政策上以及現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中都存在矛盾。
（二）村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉產(chǎn)生的問題
1982年憲法明確了在農(nóng)村設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織,隨后啟動(dòng)了村民委員會(huì)組織法的立法過程。1987年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了《村民委員會(huì)組織法（試行）》。1998年11月4日,九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過《村民委員會(huì)組織法》,對(duì)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、選人、議事、監(jiān)督方面充實(shí)了新的內(nèi)容,對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、職能和相關(guān)問題作了更明確的規(guī)定。2010年,第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議于2010年10月28日通過了《村民委員會(huì)組織法》的修訂,將村民委員會(huì)定性為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,與村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵外延都有差別。但現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定使得村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉,農(nóng)村集體資產(chǎn)由誰(shuí)處置,沒有明確的法律規(guī)定。
2010年新修訂的《村民委員會(huì)組織法》第8條規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”,但下面緊接著又說：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。”《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。”這些相關(guān)法律法規(guī)使得村委會(huì)（包括村民小組）和村集體經(jīng)濟(jì)組織都有權(quán)占有和管理包括農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村土地和其他集體資產(chǎn),賦予二者同樣的合法性,在政策執(zhí)行中必然產(chǎn)生矛盾。
（三）人員流動(dòng)后出現(xiàn)的村民與成員之間的矛盾
在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,城鄉(xiāng)、地區(qū)之間人口流動(dòng)日益頻繁。村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”與“村民”的身份不再同一。很多情況下,尤其在發(fā)達(dá)地區(qū),“村民”范圍要大于村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”的范圍。村莊從原住民的共同體走向開放的社區(qū)和人員流動(dòng)的居住地,社區(qū)集體的概念發(fā)生了本質(zhì)性改變。
2015年,全國(guó)農(nóng)民工總量27747萬(wàn)人,其中外出農(nóng)民工16884萬(wàn)。一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員長(zhǎng)期外出打工,相當(dāng)一部分人在東部沿海地區(qū)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村的企業(yè)打工多年,甚至在打工地定居,他們實(shí)際上已經(jīng)不是原住地的村民,但仍然是原住地集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。《村民委員會(huì)組織法》（2010年修訂通過）規(guī)定,有權(quán)參加村委會(huì)選舉的可以列入村民名單的也包括“戶籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申請(qǐng)參加選舉,并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”。這部分長(zhǎng)期外出定居的農(nóng)民工實(shí)際上已經(jīng)是居住地的村民,但他們并不是居住地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。而《村民委員會(huì)組織法》（2010年修訂通過）則賦予村民會(huì)議很大的權(quán)力來討論決定許多有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)的事務(wù)。該法第24條規(guī)定,涉及村民利益的下列事項(xiàng),經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：以下一共列有9項(xiàng),其中有6項(xiàng)涉及到集體經(jīng)濟(jì)有關(guān)事宜,分別是：從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；土地承包經(jīng)營(yíng)方案；村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；宅基地的使用方案；征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)。只有三項(xiàng)是村民事宜：本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。該法第24條最后有一個(gè)說明：“法律對(duì)討論決定村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)另有規(guī)定的,依照其規(guī)定”。但現(xiàn)在,有關(guān)村集體經(jīng)濟(jì)事宜的相關(guān)法律還沒有出臺(tái),由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定村集體經(jīng)濟(jì)有關(guān)事宜仍具有合法性,但難免有名不正言不順之虞。
（四）部分地區(qū)取消城鄉(xiāng)戶籍劃分,農(nóng)民的身份也要重新界定
在深化改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中,一些地區(qū)紛紛出臺(tái)政策文件,取消城鄉(xiāng)戶籍劃分。如上海最近出臺(tái)文件,提出：“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度。取消本市農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶口。調(diào)整并逐步完善與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社會(huì)保障、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。”參見《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市戶籍制度改革的若干意見》（滬府發(fā)〔2016〕27號(hào)）。這些地區(qū)盡管不再有農(nóng)業(yè)戶口,但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍有可能存續(xù),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份仍要保留,現(xiàn)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革遇到的難點(diǎn)問題依然存在。
在農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化處于初始階段的地方,農(nóng)村地區(qū)“三合一”的綜合型基層組織還能保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。應(yīng)該承認(rèn),這種組織形式在一定程度上節(jié)約了行政管理成本和摩擦成本,有其存在的合理性。但當(dāng)一些地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大潮滾滾而來,土地增值收益變得足夠豐厚時(shí),上述組織架構(gòu)所存在的矛盾就必然顯現(xiàn)。
二、地方政府與村級(jí)組織之間的關(guān)系
地方政府與村級(jí)組織之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系主要體現(xiàn)在財(cái)權(quán)和支出責(zé)任的劃分上,這種關(guān)系以及相應(yīng)的行政管理體制勢(shì)必影響基層治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的發(fā)展趨向。
（一）農(nóng)村基層權(quán)力行政化的傾向
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國(guó)最基層的政權(quán)機(jī)構(gòu),村委會(huì)則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的自治組織。在履行的職責(zé)、功能上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村這兩級(jí)有差別,也有共同點(diǎn)。它們實(shí)際上都有兩種職能,一是為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村有適合其規(guī)模生產(chǎn)的公共品和服務(wù)。諸如維持治安,落實(shí)農(nóng)村的義務(wù)教育工作,維護(hù)和保養(yǎng)當(dāng)?shù)氐男⌒退O(shè)施,保證鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社會(huì)救濟(jì)、防洪救災(zāi)等項(xiàng)工作的落實(shí),改善社區(qū)環(huán)境,進(jìn)行衛(wèi)生防疫等。二是執(zhí)行從中央到省地縣布置下來的各項(xiàng)任務(wù),重點(diǎn)是圍繞一個(gè)時(shí)期的中心工作來完成上級(jí)交辦的任務(wù)。如完成稅收任務(wù)、計(jì)劃生育任務(wù)、義務(wù)獻(xiàn)血、打黑除惡等,以及上級(jí)政府推動(dòng)的小城鎮(zhèn)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、和諧社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)等各類中心工作,還有“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”【參見《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。】。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一層作為基層政權(quán)單位,能否轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾涡暂^強(qiáng)的組織形式？村委會(huì)一級(jí)究竟是村民自治組織還是在實(shí)質(zhì)上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)？這就取決于上述的兩種職能的比重以及政府與這兩級(jí)機(jī)構(gòu)之間的財(cái)政關(guān)系。
取消農(nóng)業(yè)稅后,原來搭車收費(fèi)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留（筆者注：村一級(jí)提取的公積金、公益金和管理費(fèi),俗稱“兩金一費(fèi)”）也都相應(yīng)取消了。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村的財(cái)政收入沒有了來源,在很大程度上要靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付,這加重了它們對(duì)上級(jí)的依賴程度,固化了自上而下的管理模式。在基層調(diào)研中,一些中西部地區(qū)及欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層干部指出：2009年改革前是一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn),一級(jí)財(cái)政,一級(jí)事權(quán)。此后,采取部門預(yù)算制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有財(cái)權(quán)、物權(quán)和人權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也沒有可調(diào)控的資金,鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格意義上講不再是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)。【源自筆者2016年6月在云南洱源縣的調(diào)研。但全國(guó)各地差異很大,有的發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)還能保有較大的財(cái)權(quán)。【筆者同年6月在上海閔行區(qū)調(diào)研時(shí)了解到,扣除上繳中央稅金后,上海市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)分成。市與區(qū)的分成比例為65：35,區(qū)里拿到后再與鎮(zhèn)四六分成,鎮(zhèn)里拿到總稅金的10.5%；2015年閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)可用財(cái)力10個(gè)億多一點(diǎn)。】取消農(nóng)業(yè)稅后,村干部由本村群眾支付補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為拿地方政府的補(bǔ)貼,某種程度上成為基層政權(quán)的延伸和地方政府的代理,行政村一級(jí)的自治程度削弱,出現(xiàn)了權(quán)力行政化的傾向。如筆者2016年6月在上海某區(qū)調(diào)研時(shí)了解到,該區(qū)實(shí)施了班長(zhǎng)工程,村黨支部書記進(jìn)編,基本工資按照正科級(jí)待遇由財(cái)政支付,績(jī)效工資經(jīng)鎮(zhèn)考核后由村集體經(jīng)濟(jì)組織支付,其余村干部報(bào)酬,按照村黨支部書記工資的一定比例執(zhí)行。各地農(nóng)村基層的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)務(wù)狀況差別很大，但是村一級(jí)主要干部的工作報(bào)酬主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)還是一種普遍狀況。
在財(cái)務(wù)管理上,以前在各地普遍推行“村賬鄉(xiāng)管”,現(xiàn)在各地進(jìn)一步推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理方式。村民委員會(huì)是村民自我管理的基層群眾性自治組織,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的職權(quán)之一是“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”,現(xiàn)在由外部的“上級(jí)”單位來管理“下級(jí)”的財(cái)務(wù),實(shí)際上也是一種與提高自治程度相反的舉措。
（二）現(xiàn)行行政體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的職能難以轉(zhuǎn)化
全面取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織應(yīng)由管理型轉(zhuǎn)為服務(wù)型,但資金、資源和權(quán)力是聯(lián)系在一起的。由于垂直體系的強(qiáng)大影響力,政府職能和管理模式很難轉(zhuǎn)變。目前很多事情還是自上而下布置下來，在許多地區(qū)傳統(tǒng)的管理模式和干部考核機(jī)制仍占據(jù)主導(dǎo)地位。追求政績(jī),以搞運(yùn)動(dòng)的方式,定指標(biāo),下任務(wù),指標(biāo)層層分解,打分,一票否決。對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)的體制還沒有退出歷史舞臺(tái)。垂直部門各自為政,自己立法又自己執(zhí)法,官僚主義嚴(yán)重,沒有有效的監(jiān)督機(jī)制,這已成為阻礙農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的極大障礙,也是多年來無法真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的主要原因。基層的問題大多是由于各個(gè)條條和上級(jí)單位的原因形成的,但是上級(jí)部門卻采取行政強(qiáng)制性的手段要基層解決問題。基層政府和村級(jí)組織忙于應(yīng)付上級(jí)的各種報(bào)表檢查,形成巨大的基層政府運(yùn)行成本,這些成本終究要老百姓負(fù)擔(dān),這也就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的職能難以轉(zhuǎn)化。
（三）現(xiàn)有財(cái)稅體制和行政管理體制下,村組層級(jí)的政企分開、政資分離事實(shí)上很難做到
現(xiàn)在一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的政策導(dǎo)向是轉(zhuǎn)變村委會(huì)（居委會(huì)）的管理職能,從經(jīng)濟(jì)管理為主轉(zhuǎn)到社會(huì)管理,實(shí)行政企分開、政資分離。但從實(shí)際情況看,實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的難度較大。村委會(huì)要對(duì)全體村民進(jìn)行社會(huì)管理,提供公共服務(wù),僅靠地方政府給的工作經(jīng)費(fèi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須靠村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)收入才能履行職能,在現(xiàn)有財(cái)稅體制和行政管理體制下,村組層級(jí)的政企分開、政資分離事實(shí)上很難做到,但也就由此引發(fā)一系列矛盾。如廣東順德市曾設(shè)想,村委會(huì)回歸自治職能。通過村民代表會(huì)議實(shí)現(xiàn)自治,2001年逐步取消集體經(jīng)濟(jì)；征地款分掉,量化資產(chǎn)。村以后不發(fā)展經(jīng)濟(jì)了，村干部由財(cái)政供養(yǎng)。公共開支由財(cái)政撥付，小村10萬(wàn)元,中等村15萬(wàn)元,大村20萬(wàn)元,每年增加補(bǔ)貼。但實(shí)際情況卻使這一設(shè)想落空。2010年9月筆者在當(dāng)?shù)卣{(diào)研時(shí)了解到,順德有的村外來人口比本地人口多幾倍,在垃圾處理、小學(xué)教育、社保、困難戶的補(bǔ)助等公共事務(wù)上,政府提倡外來人口享受同等待遇,但是政府補(bǔ)貼不到位。后來基層發(fā)現(xiàn)一個(gè)村一年沒有300-500萬(wàn)元很難過日子,許多公共福利開支還要村委會(huì)承擔(dān),村委會(huì)實(shí)際上仍然要有經(jīng)濟(jì)職能,做不到政企分開、政資分離,所以村集體經(jīng)濟(jì)不能瓦解。
筆者2012年在上海調(diào)研時(shí),上海閔行區(qū)九星村1.1平方公里有2萬(wàn)多務(wù)工人員,光保潔員就有200多個(gè),設(shè)有3個(gè)消防隊(duì),一個(gè)是上海消防總隊(duì)的一個(gè)消防中隊(duì),九星村自己組建了2個(gè)消防隊(duì),購(gòu)買上海消防服務(wù)公司的外包服務(wù)。當(dāng)時(shí)閔行區(qū)農(nóng)委領(lǐng)導(dǎo)提到,據(jù)統(tǒng)計(jì),上海近郊一個(gè)村的年可支配收入必須在100萬(wàn)元左右,遠(yuǎn)郊村也要50萬(wàn)元左右,才能維持村組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。村集體的收入就靠集體股分紅,九星村集體股占集體資產(chǎn)總股本的35%,閔行區(qū)平均集體股占總股本的20%左右，這部分的分紅收入用于公共開支,等于一個(gè)小政府的預(yù)算。2016年6月筆者再次到九星村調(diào)研,九星村成立的九星控股集團(tuán)有限公司由村委會(huì)和股份合作社兩個(gè)股東組成,村委會(huì)占股20%（集體股）,股份合作社在工商注冊(cè),照章納稅,村委會(huì)一年分紅3000多萬(wàn)元,主要用于給村民發(fā)福利以及承擔(dān)修路架橋等公共事務(wù)和扶貧幫困。
（四）改制后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位難以確立
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)組織,還是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三合一的綜合型基層組織的一個(gè)組成部分？之所以提出這個(gè)問題,因?yàn)樵诜膳c政策上以及現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中都存在矛盾,如果不修法,改制后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位也難以確立。集體經(jīng)濟(jì)組織在承擔(dān)提供公共服務(wù)責(zé)任的同時(shí),必然要求其他責(zé)任的豁免,主要是稅收的豁免。以北京為例,2003-2012年期間,北京市累計(jì)完成3780個(gè)村的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革,但是,截至2013年5月,北京市僅有179個(gè)新型集體經(jīng)濟(jì)組織在工商部門進(jìn)行登記,其中165個(gè)登記為股份合作制企業(yè)、14個(gè)登記為有限責(zé)任公司,兩項(xiàng)加起來所占比重不足5%,其他都登記為股份經(jīng)濟(jì)合作社。也就是說,大部分集體經(jīng)濟(jì)組織沒有按工商企業(yè)繳納稅費(fèi),后者的綜合稅負(fù)超過30%。稅負(fù)免除使得集體經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)中獲得不公平的競(jìng)爭(zhēng)地位,反過來,因?yàn)椴荒塬@得完整的市場(chǎng)主體地位其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力又受到限制,兩種扭曲同時(shí)存在于資源配置中,形成“因?yàn)樘峁┕卜?wù)所以需要免稅——因?yàn)槊舛愃孕枰峁┕卜?wù)”的邏輯怪圈。為了促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法化,一些地方政府來承擔(dān)部分合法化的成本。如江蘇太倉(cāng)92家勞務(wù)合作社,工商注冊(cè)登記為企業(yè)法人,結(jié)果稅負(fù)大幅度提高。江蘇省出臺(tái)條例,明確規(guī)定勞務(wù)合作社參照專業(yè)合作社管理；太倉(cāng)市規(guī)定,合作社交稅后,地方留成部分100%作為獎(jiǎng)勵(lì)返還給合作社。這是地方政府在現(xiàn)行財(cái)稅體制下的一種權(quán)宜之計(jì)。
村一級(jí)組織要真正做到政企分開、政資分離,理順村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系,則需要調(diào)整國(guó)民收入分配格局,做到在地方組織體系各個(gè)層級(jí)上財(cái)權(quán)和支出責(zé)任都能相對(duì)應(yīng)。
三、農(nóng)村基層干部與村民之間的關(guān)系
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是資源要素的重新組合,本質(zhì)上講,是利益的重組和利益格局的調(diào)整。在這個(gè)歷史進(jìn)程中,如何使中國(guó)的廣大農(nóng)民群眾成為最大的受益主體,而不再繼續(xù)成為利益受損的主體,這是政策措施和行動(dòng)的重要準(zhǔn)則。而要想維護(hù)好和發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾的利益,就要處理好農(nóng)村基層干部與村民之間的關(guān)系。
（一）干部權(quán)力的加強(qiáng)和權(quán)力的資本化
取消農(nóng)業(yè)稅后,較多的學(xué)者判斷由于農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減輕,農(nóng)村干群之間的矛盾會(huì)弱化。但實(shí)際上農(nóng)村干群關(guān)系的發(fā)展并沒有朝著這個(gè)方向。盡管計(jì)劃生育、收取農(nóng)業(yè)稅、集資攤派方面的問題沒有了（或少了）,但隨著城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實(shí)施,中央惠農(nóng)政策的增多,在現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)“三合一”的綜合性基層組織的框架下，村干部手中掌握支配的資源比過去更多了，干群矛盾也有了新的表現(xiàn)形式。
1．在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,一部分農(nóng)民集體所有的土地將被征收,在征地收益的分配中,村干部將起到舉足輕重的作用,“小官巨貪”現(xiàn)象很多就是指的一些非公務(wù)員的村干部。在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的名義下,集體所有的一部分非農(nóng)建設(shè)用地的使用權(quán)在很大程度上也掌握在村干部手中。而隨著土地整治工作的推進(jìn),村集體也有可能在增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的政策執(zhí)行中,通過出售建設(shè)用地指標(biāo)獲得新的收入來源。
2．在加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中,承包戶可以依法將自己的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓或互換。但村干部代表發(fā)包方（村集體）,也能擁有掌控土地資源的一定的權(quán)力,如以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)為名,大面積反租倒包、連片開發(fā),使農(nóng)戶的承包地強(qiáng)制性地被流轉(zhuǎn)。
3．隨著新農(nóng)村建設(shè)的興起,投向農(nóng)村的國(guó)家各類專項(xiàng)資金增多,農(nóng)村基層組織也有可能掌控一部分項(xiàng)目資金。項(xiàng)目資金的使用、新農(nóng)村或新型社區(qū)建設(shè)中與開發(fā)商的合作,等等,都涉及到干部與群眾的利益關(guān)系。筆者在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn),那些正在開展村民集中居住的村,相當(dāng)比例的農(nóng)民擔(dān)心一旦村里有了可以開發(fā)的土地,村干部會(huì)借機(jī)采用各種手段謀取私利；擔(dān)心一些開發(fā)商借機(jī)到農(nóng)村圈地、拿地。這些問題影響農(nóng)民對(duì)黨和政府的信任,玷污黨和政府的形象,降低農(nóng)民的幸福感。
4．在發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和增進(jìn)農(nóng)民福利的政策執(zhí)行中,村干部也能掌控一部分資源。在農(nóng)村中低保對(duì)象的確定,扶貧資金的發(fā)放等事項(xiàng)上,如監(jiān)管不力也會(huì)出現(xiàn)腐敗。2016年6月29日劉家義審計(jì)長(zhǎng)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出,有1.51億元扶貧資金被虛報(bào)冒領(lǐng)或違規(guī)使用。41個(gè)基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和一些村鎮(zhèn)干部以虛報(bào)冒領(lǐng)、截留克扣或收取“保證金”等方式騙取侵占農(nóng)村危房改造補(bǔ)助1448.38萬(wàn)元。
在新的形勢(shì)下,干部的權(quán)力結(jié)構(gòu)和組成也在發(fā)生新的變化。一些發(fā)達(dá)地區(qū),一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村形成了以村企合一為標(biāo)志的發(fā)展模式,一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)人雖然可能沒有獲得更多的剩余索取權(quán),但他們實(shí)際上掌握著集體資產(chǎn)的剩余控制權(quán),并可通過第二代接班（禪讓）的形式將這種控制權(quán)保持在自己家族手中,村的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際上變成家族式經(jīng)濟(jì)。這些領(lǐng)導(dǎo)人作為村企合一的公司集團(tuán)的董事長(zhǎng),掌握巨大的權(quán)力,筆者將其稱之為農(nóng)村社區(qū)公司主義（Rural Community Corpotism）【注：與地方政府公司主義(local state corpotism)相對(duì)應(yīng)。】。這種模式雖然能促進(jìn)這個(gè)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但不受制約的權(quán)力也有可能出現(xiàn)一個(gè)一個(gè)的“土圍子”。
在新農(nóng)村建設(shè)中,許多地方政府出臺(tái)政策鼓勵(lì)本地企業(yè)家及能人回鄉(xiāng),成為村委會(huì)或黨支部的領(lǐng)導(dǎo)人。這些新型的村干部一方面要帶領(lǐng)群眾致富,另一方面他們自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也要獲取利潤(rùn),企業(yè)家當(dāng)村干部也可能出現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)力界限不清、權(quán)力資本化的傾向。
面臨這些新的問題,如何建立相關(guān)制度,通過多種途徑來探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式,構(gòu)建新型干群關(guān)系,避免重走導(dǎo)致原有集體經(jīng)濟(jì)潰敗的老路,避免新的集體經(jīng)濟(jì)再次蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟(jì)”,這是值得探索的一個(gè)問題。
（二）農(nóng)村基層民主不僅是民主選舉
農(nóng)村存在的許多問題實(shí)際上是農(nóng)村基層組織機(jī)構(gòu)和治理機(jī)制弊端的反映。在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中,民主選舉取得的成績(jī)最為突出,而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻處于被忽視和較低的水準(zhǔn)。其實(shí),與民主選舉相比,后三個(gè)民主的實(shí)現(xiàn)更為重要也更為困難。因?yàn)槊裰髡蔚陌l(fā)展,不僅要有選舉制度實(shí)現(xiàn)官由民選,而且還要有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度作保障,實(shí)現(xiàn)廣大群眾對(duì)基層事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政務(wù)公開，群眾才能知情，在此基礎(chǔ)上，群眾才能參與決策，監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行。后“三個(gè)民主”發(fā)展的狀況,往往決定基層民主的質(zhì)量和水平。如果對(duì)民主選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人的所作所為沒有有效的監(jiān)督和對(duì)其權(quán)力的制約,民主選舉也只是一次性的權(quán)力轉(zhuǎn)讓。
（三）構(gòu)建新型干群關(guān)系必須建立權(quán)力制衡機(jī)制
農(nóng)村社區(qū)（行政村）的權(quán)力屬于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾。賦權(quán)（empowerment）從理論上講應(yīng)該賦給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾。但實(shí)際上權(quán)力是掌握在群眾選出的代理人手中。在農(nóng)村改革與發(fā)展中,無論是利用原有的組織資源（村委會(huì)、黨支部）,還是另起爐灶,或是發(fā)育出協(xié)會(huì)等組織,都不是關(guān)鍵問題,關(guān)鍵是在賦權(quán)給群眾選出的領(lǐng)導(dǎo)人的同時(shí),要構(gòu)建一個(gè)制衡平臺(tái)，用以制衡權(quán)力。任何組織機(jī)構(gòu)只要掌握了資源的分配,就掌握了某種權(quán)力，這時(shí)就要有一種制度安排和組織架構(gòu),來制衡它的權(quán)力。讓具有廣泛代表性的村民享有對(duì)資源分配有關(guān)信息的知情權(quán),對(duì)于資源分配決策的參與權(quán)（發(fā)言權(quán)）,對(duì)于資源分配決策執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。如果沒有一種制衡機(jī)制使得普通村民能監(jiān)督權(quán)力的行使,限制權(quán)力的使用,防止權(quán)力的壟斷，無論是用原有的村委會(huì)、黨支部或在農(nóng)村基層另起爐灶,建立一套新的組織機(jī)構(gòu),都會(huì)出現(xiàn)權(quán)力的濫用。各地農(nóng)村基層在制衡權(quán)力方面都有一些成功的經(jīng)驗(yàn),如有的地方將村民代表大會(huì)做實(shí),成為村里的議決機(jī)構(gòu),有的地方成立村議事會(huì)或理事會(huì),成為對(duì)村委會(huì)工作的一種制衡機(jī)構(gòu)。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都需要總結(jié)和完善。
四、對(duì)未來的展望
農(nóng)村基層的治理模式與行政組織架構(gòu)沒有必然的聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村即使是政府機(jī)構(gòu)或政府的派出機(jī)構(gòu),也可以同時(shí)成為高度自治的社區(qū)組織。農(nóng)村基層的治理模式要想真正由自上而下的行政管理型轉(zhuǎn)為群眾參與的自治型,由全能型轉(zhuǎn)向有限功能型,與幾個(gè)方面的改革密切相關(guān)：
（一）深化行政管理體制和財(cái)稅體制改革
要推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的行政管理體制改革,弱化條條專政,減少上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的指令性計(jì)劃和布置的任務(wù)。要調(diào)整國(guó)民收入分配格局,構(gòu)建財(cái)權(quán)和支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)的財(cái)政體制,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)能擁有為群眾提供服務(wù)的資源和能力。沒有財(cái)力基礎(chǔ)的組織不能算是自治組織,頂多是個(gè)管理機(jī)構(gòu)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,公共財(cái)政應(yīng)覆蓋到行政村一級(jí),村干部可以交叉任職,但不同類型組織的功能和服務(wù)對(duì)象必須區(qū)分開來。村委會(huì)作為農(nóng)村社區(qū)性的自治組織,它為本社區(qū)全體居民進(jìn)行社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的支出要納入地方財(cái)政預(yù)算。村委會(huì)僅僅承擔(dān)村莊的公共服務(wù)職能,把土地等集體資產(chǎn)的管理權(quán)完全剝離到農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織手中。政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)“三合一”的綜合性基層組織的解構(gòu)以及統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)提上政府的議事日程。
如果將村一級(jí)社會(huì)事務(wù)和公共產(chǎn)品供給納入公共財(cái)政，國(guó)家財(cái)力是否負(fù)擔(dān)得起？現(xiàn)在全國(guó)有58萬(wàn)個(gè)行政村,如果每個(gè)村平均每年10萬(wàn)元的公共事務(wù)經(jīng)費(fèi),政府財(cái)政總投入一年是580億元。2013年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出安排合計(jì)13763億元；其中促進(jìn)農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出6040億元,2014年中央公共財(cái)政用于“三農(nóng)”支出預(yù)算增加到14404億元。顯然,將幾百億元的用于三農(nóng)社會(huì)事業(yè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付,國(guó)家財(cái)政上并不會(huì)增加負(fù)擔(dān)。東部發(fā)達(dá)地區(qū),如果將村集體經(jīng)濟(jì)組織通過產(chǎn)權(quán)改革成為法人主體,照章納稅,地方政府也應(yīng)將公共財(cái)政覆蓋到這部分農(nóng)村的公共事務(wù)。
如果財(cái)政撥付資金到村,不是自己的錢,老百姓是否會(huì)亂花？筆者認(rèn)為,在村一級(jí)只要給群眾賦予權(quán)力,他們也可以設(shè)計(jì)出并實(shí)施高度自治并具有對(duì)財(cái)權(quán)有約束性的制度。如筆者在四川成都崇州市榿泉鎮(zhèn)群安村調(diào)研時(shí),當(dāng)?shù)厝罕娫诠卜?wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金使用上,就設(shè)計(jì)出“征求民意出點(diǎn)子,聯(lián)席會(huì)議審題子,議事票決定盤子,代表監(jiān)督查漏子,結(jié)果公示亮底子”的規(guī)范程序。
（二）界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能和認(rèn)定成員資格
集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員身份的界定與農(nóng)村基層治理機(jī)制的改革密切相關(guān)。政策的導(dǎo)向應(yīng)該是修改《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》,將第八條第2段話“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn),引導(dǎo)村民合理利用自然資源,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”,改為“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定,引導(dǎo)村民合理利用自然資源,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”。并修改其他相關(guān)法律,將村民自治組織的功能和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的功能區(qū)分開來。
產(chǎn)權(quán)制度改革的第一步是“歸屬清晰”,村民最關(guān)心的是誰(shuí)能獲得成員資格,解決這個(gè)問題的原則一是要尊重農(nóng)民群眾的意愿,農(nóng)民內(nèi)部的問題要在農(nóng)民群眾內(nèi)部通過民主的形式自行解決；二是不僅是要立足當(dāng)下,還要著眼未來。以確定“集體成員資格”為突破口,解決資產(chǎn)量化的成員邊界問題。從各地經(jīng)驗(yàn)看,浙江省人大2007年修訂的《村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》對(duì)社員有明文規(guī)定,廣東省2006年出臺(tái)的《農(nóng)村集體機(jī)構(gòu)及組織管理規(guī)定》也對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出原則性規(guī)定。上海市農(nóng)委2012年《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定和農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)操作口徑》明確,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定原則遵循“戶口在村”的總體要求,成員資格取得主要有原始取得和法定取得（婚姻、移民、收養(yǎng)）,具體分為了11種類型。湖北省一些地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)是以戶籍登記為基礎(chǔ),以法律法規(guī)為依據(jù),以村規(guī)民約為參考,以外地經(jīng)驗(yàn)為借鑒,以民主評(píng)議為結(jié)果,來界定成員資格。可以借鑒各地的條例和辦法,以國(guó)務(wù)院的名義盡快出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例。明確集體經(jīng)濟(jì)組織（社區(qū)合作社或社區(qū)股份合作社）的內(nèi)涵、外延及其權(quán)能,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位、經(jīng)濟(jì)類型,界定成員的資格，明確成員的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)以及成員的進(jìn)入和退出的相關(guān)制度安排。在此基礎(chǔ)上厘清村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。
（三）培育各種類型的社會(huì)組織來接手鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村組織的一些功能
社會(huì)管理體制演變的一個(gè)重要趨勢(shì),是介于政府與市場(chǎng)之間的民間組織,包括自治組織、行業(yè)組織、社會(huì)中介組織以及公益慈善和基層服務(wù)性組織的發(fā)展。發(fā)揮這些組織在提供服務(wù)、協(xié)調(diào)利益等方面的積極作用是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)主動(dòng)推進(jìn)農(nóng)村多元化組織的發(fā)育。農(nóng)村發(fā)育多元化組織的一個(gè)重要方面是大力發(fā)展農(nóng)村的非政府組織、社區(qū)組織、農(nóng)民的合作社及協(xié)會(huì)等,提升農(nóng)村弱勢(shì)群體的社會(huì)資本和組織資本。據(jù)筆者2016年6月調(diào)研，云南洱源縣三營(yíng)鎮(zhèn)共和村下屬的鄭家莊村民小組,一共125戶525口人,在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下,培育了一批充滿活力的群眾組織。1991年該村自發(fā)成立護(hù)村隊(duì),每戶出一個(gè)人,后正式成立鄭家莊治安聯(lián)防隊(duì),活動(dòng)25年從未間斷,保一方平安。1987年成立了村老年協(xié)會(huì),至今已近30年,現(xiàn)有成員66人。2009年,該村將1968年成立的文藝思想宣傳隊(duì)改名為陽(yáng)光文藝隊(duì),現(xiàn)有44名婦女成員,每次開展文藝活動(dòng)前主動(dòng)打掃公共場(chǎng)所衛(wèi)生。2010年該村成立了中青年聯(lián)誼會(huì),現(xiàn)有成員33人。鄭家莊的這些群眾組織活躍了當(dāng)?shù)氐奈幕?促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的穩(wěn)定繁榮。事實(shí)證明,沒有農(nóng)民組織化程度的提高,村民自治則無從談起。
（四）積極探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級(jí)
行政村下面的自然村或村民小組,幾十戶人家往往具有相近的血緣地緣關(guān)系，他們作為一個(gè)利益共同體,利益關(guān)系比較密切,管理半徑較小，群眾對(duì)公共事務(wù)的決策和監(jiān)督較易操作。2015年中央1號(hào)文件提出：“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。在有實(shí)際需要的地方,擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn),繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn),探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”。2016年中央1號(hào)文件再次提出：“依法開展村民自治實(shí)踐,探索村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作,完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。在有實(shí)際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)。”在行政村一級(jí)作為政府派出機(jī)構(gòu)的功能日益強(qiáng)化的形勢(shì)下,應(yīng)積極探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級(jí),以村民小組或自然村為基本單元的村民自治有可能成為未來農(nóng)村基層富有生命力的一種自我進(jìn)行社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的自治組織形式。
新形勢(shì)下,迫切需要進(jìn)行農(nóng)村基層組織與治理機(jī)制的創(chuàng)新,結(jié)合對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員身份的界定,用新的農(nóng)村基層治理機(jī)制來把各方面的利益關(guān)系理順。當(dāng)多元化的經(jīng)濟(jì)形態(tài)產(chǎn)生出多種的財(cái)產(chǎn)權(quán)利形式,當(dāng)集體的財(cái)產(chǎn)（包括土地）的處置方式能與普通村民的利益直接掛鉤,村民就有激勵(lì)去參政、議政,去參與決策,監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行，制衡權(quán)力的運(yùn)用。沒有政治上的民主權(quán)利作為保障,他們即使已經(jīng)得到的經(jīng)濟(jì)利益、已享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也很容易被剝奪。但這種物質(zhì)利益與民主權(quán)利的良性互動(dòng)將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求索》2016年第7期
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