摘要：統籌城鄉發展是以人為本的新型城鎮化的重要內容，也是全面建成小康社會的重要保障。文章從區域經濟、社會、空間等不同視角解析了城鄉發展研究新進展與新特點，深入分析了新時期中國城鄉發展面臨的主要問題，包括半城鎮化現象嚴重、農村地域空心化、土地資源配置矛盾顯化、區域城鄉發展差異拉大、城鄉環境問題日益突出，剖析了引發和加劇這些問題的主要成因，包括傳統經濟增長模式、快速城鎮化路徑、農業土地制度與戶籍制度約束等方面。新時期推進城鄉發展一體化，亟需著眼于城鄉地域系統人—業—地協同轉換的科學思路，統籌協調產業和城鎮發展，探索差別化的城鄉發展的科學路徑，加快創新城鄉土地配置與管理制度，全面構建村鎮建設新格局，深化城鄉發展轉型體制機制改革，營造中國城鄉平等、協調、一體發展的內生機制及外部環境。
關鍵詞：統籌城鄉發展；城鄉發展轉型；新型城鎮化；鄉村地域系統；中國鄉村發展
城市與鄉村血脈相融、地域相連，是一枚硬幣的兩個面。城市發展與鄉村建設是車之兩輪、鳥之兩翼，不可偏頗。推進城鄉一體化、新型城鎮化不是“化”掉農村，或把城市淘汰產業、污染企業遷移進村。城鄉一體化也不是追求“一樣化”、“一元化”，關鍵是要推進形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉等值化［1］。近30多年來，伴隨著快速工業化、城鎮化發展，中國城鄉關系出現了顯著的變化，特別是城鄉地域結構、產業結構、就業結構與社會結構均發生了快速演化。中國長期以經濟增長、城市建設為核心的“重城輕鄉”發展導向，引發和加劇了城鄉差距拉大、土地快速非農化、農村空心化和農業主體老弱化等突出問題，農民、農業、農村發展的權益受損［2-4］。黨的十六大以來，統籌城鄉經濟社會發展置于“五個統籌”之首，并上升為國家重要戰略，通過采取農業稅費減免、新農村建設和推進農業現代化等一系列措施支持了農業與農村發展。十八屆三中全會進一步提出健全城鄉發展一體化的體制機制。在全面建成小康社會目標導向下，“十三五”時期統籌城鄉發展亟需推進經濟社會結構的重大調整和體制制度的深化改革。
針對鄉村青壯年人口持續外流、農業經濟地位下降、景觀環境破壞等現實問題，發達國家也曾采取了適合本國國情的改革措施，促進鄉村地區的可持續發展。如英國著重通過城市規劃和空間管制來協調城市與區域發展，德國通過空間規劃和土地整治來推動鄉村地區振興與發展，韓國通過推進新村運動來解決鄉村衰落問題，日本通過村鎮綜合建設工程和國土空間規劃應對農村過疏與老齡化問題。同時，這些國家注重實施農業支持計劃和鄉村環境保護法案來推動鄉村建設［5-7］。與上述國家不同，中國人多地少、區域發展不平衡、經濟收入差距大，城鄉發展面臨城鄉分隔、土地分治、人地分離的難題。因此，著力破解城鄉發展問題，既需要借鑒
國外成功經驗，也需要立足國內實際，探索我國不同地區城鄉發展轉型的差別化、本土化路徑。在以人為核心的新型城鎮化進程中，亟需著眼多學科視角解析中國城鄉發展過程及主要問題，研究提出城鄉發展一體化的相應對策，為失衡的城鄉地域系統走向再平衡、再協調提供科學依據和決策支持。
1、多維視角的中國城鄉發展思考
1.1基于效率的經濟視角
經濟增長、結構轉換是城鄉發展的重要經濟基礎與社會背景。新古典經濟學理論認為，完全市場競爭條件下的生產要素從低收益部門流向高收益部門，市場機制作用下實現資源的最優配置。城鄉二元經濟理論提出勞動力在比較工資收益差距下由鄉村傳統部門轉向城市現代部門，以實現經濟增長和經濟結構一體化，反映了城鄉要素流動和轉換的系統過程。市場機制的建立和完善促使生產要素在城鄉產業、城鄉空間再配置，以工業化驅動的經濟增長，明顯依賴于廉價的農村勞動力。在經濟新常態背景下，我國經濟增長速度、經濟結構及增長動力也在發生變化，適應新常態、發展新戰略亟需調整產業結構、增長動力和社會制度［8］。一方面，依靠能源、資源和土地空間的粗放發展模式難以為繼，亟需提升創新與創業能力，增強新興服務業、高新技術產業等對經濟增長與就業的帶動作用，提高國內市場消費、內需拉動能力。另一方面，中國經濟進入劉易斯拐點期，勞動力的低成本紅利逐漸消失，亟需改革戶籍管理制度，推動社會保障、公共服務均衡配置，有效推進職業培訓和高等教育發展［9］。
經濟增長在推動城鄉發展的同時，其不平衡性也拉大城鄉發展差距。已有研究從增長方式、政府戰略與制度視角，剖析了城鄉差距的成因，尤其是鼓勵資本密集型的重化工業優先發展戰略，造成了城市部門就業需求相對下降，農村居民不能向城市有效轉移，導致城鄉收入差距擴大［10］。人口戶籍轉換、經濟開發、非國有化和政府直接干預都可能拉大城鄉差距，這與地方政府熱衷實施的帶有傾向性的經濟政策有關［11］。隨著市場經濟體系的建立和完善，通過農業剩余來支持工業化、城鎮發展的比重越來越低，通過新型農民工、鄉村融資、村鎮建設、土地整治與配置支持工業化、城鎮化，將成為促進城鄉協調發展的新要素、新動力［12］。
1.2基于人口分化的社會視角
農民主體分異、農村家庭分化，是鄉村社會重構和治理體系重建的重要原因。伴隨農村人口向非農產業和城鎮轉移，鄉村農戶階層分化加快。鄉村地區人口流動、經濟話語提升、社會活動空間加大等對于村集體經濟、鄰里關系、鄉風民約、社會價值等形成了巨大沖擊。農村青壯年勞動力的遷移進城，致使鄉村地區生產生活主體趨于老弱化，進一步增大了鄉村社會治理難度。適應新型城鎮化發展，鄉村地區亟需重視改革鄉村民主、鄉鎮機構，統籌城鄉治理體系及重構農村合作組織［13-14］。
由于城鄉發展一體化的長效機制尚未健全，我國鄉村人口的雙向流動與就業成為普遍的生計方式選擇。但受城鄉二元結構體制的約束，城鄉戶籍群體在勞動力市場會出現一定分異，在部門進入、職業獲得和收入保障等方面存在明顯差異［15］。城鄉分割、土地分治、人地分離成為轉移勞動力融入城市社會及城鄉融合發展的主要阻力。農民工流動經歷、身份認同、性別差異、社區管理等成為日益被關注的社會焦點［16］。隨著新生代農民工成為城鎮化人口轉移主體，如何適應新型農民工市民化規律和需求，深化人口、土地、產業與社保綜合改革，有效促進城鄉社會結構變革，成為根本轉變“城鄉雙漂”人口流動局面的重要途徑［17］。
1.3基于區域差異的空間視角
地域是特定地理環境和人類活動交互作用的空間組織形態，地域系統演化與空間分異是地理學研究的核心問題之一。地理學研究城鄉發展主要集中在鄉村轉型、城鄉關聯及其機制、城鄉發展模式等方面。城鎮和鄉村之間具有多要素、多部門的內在關聯性，以及土地利用配置的復雜性與沖突性［18］，隨著快速城鎮化與城鄉經濟社會發展，城鄉要素、結構、功能及其空間形態發生了明顯變化［19］。尤其是城鄉要素轉換促使城鄉空間呈現“小集中、大分散”的空間格局，平原地區與山地丘陵地區的分異有所區別［20］。城鎮化核心地區城鄉協同轉換效率與關聯性強，而偏遠鄉村地區城鄉地域相互聯系較弱［21］。在城鄉土地產權制度差異及土地財政驅動影響下，土地城鎮化與產業、人口城鎮化之間尚未建立起良性互動關系［22］，導致區域人—業—地要素協同的空間差異明顯［23-24］。
面向新型城鎮化發展戰略，地理學者基于“過程—格局—機制—效應”的研究范式，針對不同鄉村地區開展了大量實證研究，譬如農村空心化與空心村整治、新農村建設模式、農業與鄉村發展綜合研究等內容［25］。鄉村轉型發展是鄉村內部因素和外部驅動的綜合反映［26］，當前中國鄉村地區發展主要受工業化、城鎮化轉型影響，人口、土地、空間、糧食生產和文化傳承等領域面臨多種挑戰［27］，亟需鄉村地區經濟社會轉型重構和城鄉地域空間的優化重塑。
1.4基于城鄉發展的綜合視角
城鄉發展涉及人口、土地、產業、就業、文化、制度等多個方面，是城鄉地域系統演化與經濟社會發展變化的綜合表征。要素邊際收益最大化是驅動生產流動和空間集聚的基礎，經濟增長和城鎮化加快了城鄉人口流動，改變了傳統鄉村文化、聚落空間及土地利用方式。這些變化對城鄉社會治理體系、土地資源持續利用模式提出了新挑戰，中國基于城市和鄉村劃分形成的制度與政策設計難以適應城鄉經濟社會發展一體化的現實需求。同時，在自然地理環境、經濟基礎和制度政策差異背景下，不同地區的城鄉發展問題及其協調路徑存在顯著差異。因此，推動城鄉協調發展，應當重視揭示不同地區城鄉轉型機理，解析各子系統問題及傳導機制，依據城鄉經濟社會變化態勢，創新城鄉發展轉型戰略、體制機制及治理體系。
2、新時期城鄉發展主要問題
2.1半城鎮化問題嚴重
1990年代中后期以來，我國城鎮化進入加速發展階段。由于城鎮建設過分依托農村勞動力與土地資源開發，出現要地不要人、囤地不開發的現象?？傮w而言，中國城鎮化率虛高、城鎮化質量偏低，集中表現在空間和人口的半城鎮化［28］。
①城鄉空間的半城鎮化。1990年代中后期，中國城鎮化進程加快，各地紛紛建立國家級、省級、市級等不同層面的開發區，城鄉交接帶的新城區、新園區大量涌現，新城、新區、大學城等逐漸成為近年來新的城市空間。由于產業發展和城鎮功能協同配套不夠，導致一些產業園區功能單一、基礎服務設施配置不足；一些新城、新區建設追求土地財政而輕視產業發展，出現了“空城”、“睡城”等現象。隨著城市空間擴張，城市近郊區城中村、棚戶區與小產權房并存，郊區鄉村空間成為利益爭奪和管理失控地區［29］。在現有財稅體制和特有的征地制度下，農村土地“低征高賣”，形成了土地依賴型的工業化、城鎮化，致使大量農民失地進城謀生，而城鎮用地效率低下又制約著非農產業與就業水平的有效提高。
②人口的半城鎮化。依據《中國流動人口發展報告2015》，2014年末全國流動人口總量達到2.53億，人口以流向地級以上大城市和特大城市為主。農民工監測調查報告顯示，2015年農民工總量為2.77億人，以從事體力勞動為主，其中制造業、建筑業從業比重分別為27.7%、19.4%。當前我國城鎮化面臨人口、土地與環境問題等方面的挑戰［30］。一方面，農民工在子女教育、醫療衛生、社會救助等方面未能真正享受城市居民待遇，社會保障參保率低；另一方面，大城市和特大城市市民化成本偏高，致使農民工難以完全融入城市，造成“城鄉雙漂”。2015年，戶籍制度改革建議中提出不同等級城鎮落戶條件和限制，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，嚴格控制特大城市人口規模。但在沒有其他產業轉移和資源配置等政策配套的情形下，戶籍制度改革能否取得人口流向調控效果尚難以確定［31］。
2.2農村地域空心化加劇
農村地域空心化是城鄉人口流動和經濟增長要素重組下鄉村地域功能弱化的不良演化過程，表現為人口、產業、土地、設施配置等的空心化?？傮w而言，我國農村地域空心化根植于農村農業生產要素高速非農化，農民社會主體老弱化，農村建設用地日益空廢化、農村水土環境嚴重污損化等“鄉村病”問題演化過程之中［32］。
①農村土地的空廢化。城鄉轉型發展進程中農村人口非農化引起“人走屋空”，宅基地普遍“建新不拆舊”，新建住宅向外圍擴展，導致村莊用地規模擴大、原宅基地閑置廢棄加?。?3］。鄉村地區廣泛存在“一戶多宅”現象，但不同區域存在一定的差異［34］。據筆者團隊的調查測算，全國空心村綜合整治潛力達1.14億畝，村莊空廢化仍呈加劇發展態勢［35］。城鄉二元結構體制尚未根本解決的背景下，農民工面臨城鄉利益沖突與就業壓力，導致既難以在城市安居就業，也難于留村以地為生，帶來農村土地資源的低效利用甚至嚴重空廢。
②農村主體的老弱化。鄉村人口減少和老弱化是鄉村主體空心化的主要表現形式。1996—2014年，鄉村常住人口由8.51億人減少到6.19億人，年均流出約1 200多萬人。鄉村流出人口以青壯年勞動力為主，人口的選擇性流出促使鄉村人口結構的明顯變化。2013年，中國鄉村60歲以上老齡人口比重為17.1%，65歲以上老齡人口比重為11.2%，分別比城市高4.3個、2.8個百分點，城鄉人口老齡化倒掛。由于青壯年勞動力的流出，鄉村留守老人、婦女、兒童問題日益成為當前農村社會結構面臨的突出問題，誰來種地引發社會的密切關注。
③基礎設施和公共服務的空心化。鄉村人口流出和居民點建設用地的空廢化進一步加大了公共資源配置的難度，增大了基礎設施配套和使用成本。尤其是農村地區中小學校的大規模撤并現象加快了基礎設施空心化。據統計，2000—2013年我國農村小學、普通初中學校數分別由44.03萬、3.93萬減少為14.03萬、1.85萬，全國平均每天減少63所小學、4所初中。而過度的學校撤并使得上學路程過遠、家庭經濟負擔增大，大量村莊也因教育功能的喪失而加劇了農村空心化。
2.3城鄉土地資源配置矛盾凸顯
人口增加、經濟增長及城鎮化促使城鎮建設用地需求的不斷增長，導致土地資源在經濟發展、糧食安全、生態保護等多用途配置的矛盾顯化。據統計，我國630個城市中，83個50萬人口以上的大中城市中有73個分布在全國52個優質耕地連片區，100萬人口以上的城市全部位于優質耕地連片區域，即我國最強勁的經濟發展區域和亟需保護的集中連片優質耕地區域分布具有重合性［36］。建設用地占用耕地是近20多年來耕地持續減少的主要原因。1990—2000年建設占用耕地占到耕地減少比重的45.96%，到2000—2010年則增大到55.44%，導致經濟增長與糧食生產用地矛盾加劇［37］。不同地區土地供需矛盾也存在差異，建設用地占用耕地高比例地區主要分布在黃淮海地區、東南沿海地區、長江中游地區和四川盆地，生態退耕則是導致西部生態脆弱區耕地減少的主要原因。
由于征地制度不規范、農村土地產權不完善，農村集體土地流轉、轉讓和收益權利難以有效保障，加劇了城鄉建設用地對農用地、生態空間的過度侵占。為保護18億畝耕地紅線和保障國家糧食安全，我國實施了耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤等土地制度［18］，但實施過程中存在占優補劣、重數量輕質量和忽視農民利益的問題，耕地資源保護缺乏數量、質量、生態、時間、空間的“全要素”保護利用制度設計［38］。因農村宅基地退出機制缺失，我國農村居民點建設用地不減反增［39］。為滿足經濟增長、糧食生產和生態服務的用地需求，我國各地區探索了多種形式的農村土地整治和鄉村社區建設模式，但由于缺乏村莊綜合整治技術支撐和必要的資金保障，致使部分農村社區基礎設施建設滯后、產業支撐能力弱化。
2.4區域城鄉發展差距持續拉大
1990年代以來，國家加快推進城鎮化和城鎮建設，促使鄉村人口、土地、資金、等向城鎮快速轉移，城進村衰，城鄉差距持續拉大。1990—2014年，我國城鄉收入差距由2.02倍擴大到2.92倍，其中2009年達到3.33倍。2014年，我國東部、中部、西部、東北部地區城鄉收入差距分別為2.46、2.75、3.26、2.26。東部沿海地區在外向型經濟、鄉鎮企業、城鎮發展的綜合帶動下，鄉村地區產業結構、就業結構與土地利用快速轉型，城鄉空間形成了以大及特大城市為中心、中小城市和小城鎮為節點，交通道路等基礎設施為聯系通道的網絡結構，城鄉發展一體化趨勢日益明顯。同時，我國東部地區也是跨省人口流入與集聚的主要區域，面臨推進農業轉移人口市民化的新難題。西部地區生態環境脆弱，是我國重要的能礦資源區，資源型產業、重化工企業及國有企業的比重高，區際貿易環境和利益剝奪致使城鄉地域本地化發展的動力不足。中部及東北地區是我國重要的耕地與糧食主產區，城鎮化與產業轉型面臨較多的農業與土地政策約束。東北地區仍面臨老工業基地再振興和現代農業發展難題。隨著西部大開發、東北振興和中部崛起等區域戰略的實施，我國中西部地區基礎設施、教育醫療等條件得到較大改善，但由于難以獲得東部沿海地區對外開放的土地優惠政策及外部環境，迄今勞動密集型產業仍主要集中在東部沿海地區［40］，制約了區域的均衡發展。
2.5城鄉環境問題日益突出
由于經濟增長粗放、資源開發過度與協同管理缺位等原因，致使城鄉環境問題與各類矛盾的不斷加劇，主要表現為大氣、水體、土地等的嚴重污染。近年來我國東部地區大面積霧霾污染事件頻發，嚴重影響至空氣質量、大氣能見度和公眾身體健康［41］。據2014年《全國土壤污染狀況調查公報》和《全國耕地質量等級情況公報》，全國土壤點位污染超標率達19.4%，耕地退化面積超過耕地總面積的40%，南方土壤污染重于北方，長三角、珠三角和東北老工業基地等部分地區土壤污染較為突出。隨著大城市產業結構轉型和環保要求提升，部分污染型工業由城市轉向農村、由發達地區轉向欠發達地區，使得落后地區仍然面臨發展與污染的困境。據2010年《第一次全國污染源普查》，我國農村污染排放量約占全國總量的50%，其中COD、TN、TP排放量分別占43%、57%和67%。農村生活污水、生活垃圾、人糞等大部分未經處理隨意排放［42］。同時，金屬采礦與冶煉、養殖業廢棄物排放、化肥農藥使用及電子廢物排放等問題突出，使得鄉村耕地和水環境質量正面臨嚴峻的挑戰［43］。
3、促進城鄉發展轉型的對策建議
黨的十六大以來，中國逐步進入統籌城鄉發展的新階段，但仍面臨城鎮發展對鄉村勞動力、資源和空間的廉價使用，以及對土地財政的過度依賴問題［44］。實現城鄉要素平等交換與公共資源均衡配置，亟需創新城鄉發展轉型的科學路徑和制度體系。城鄉發展轉型是城鄉地域系統要素流動、機制轉換、戰略轉變的綜合人文過程［20］。這一過程既需要城鎮化對鄉村發展帶動，也需要鄉村地區自我發展的內生驅動，其關鍵在于深化改革與創新發展，加快實現城鄉人口、土地、產業等要素的協同轉換及城鄉地域經濟社會系統的重構（圖1），系統探索符合中國國情特色、時代特點的新型城鎮化與城鄉發展一體化的道路。
3.1科學協調城鎮、產業與人口轉移
城鎮與產業是區域“形態”與“業態”交織作用的復合系統，是城鄉關系的核心、統籌城鄉的載體。產城融合本質上是一定區域產業與城鎮協調互動、融合發展的系統過程。經濟增長和產業結構升級是城鎮形成及其變化，乃至其發展轉型和功能提升的重要基礎。同時，城鎮為產業發展提供信息、設施等服務，降低企業交易、信息搜尋、勞動用工等成本。當前，由于產業體系和城鎮體系不協調，大城市地區職住空間嚴重分離，城市病問題突出，農村轉移人口市民化成本高，而中小城市和小城鎮就業供給和設施配置不足，人口集聚進程緩慢。因此，我國新型城鎮化亟需打破工業企業、社會公共資源過度集中的格局，完善中小城市、小城鎮經濟功能，科學推進大中小城市和小城鎮協同發展。
城鎮、產業和人口轉移相協調是城鄉發展一體化的重要保障。企業基于市場環境、供需關系和成本收益的綜合評估，進行產品、服務升級和空間轉移。不同于市場導向下的要素收益最大化，政府調控追求社會綜合效益的最大化。因此，協調城鎮、產業和人口轉移，需要政府憑借產業規劃和財稅政策等措施，利用城市級差地租，調控區域和城鎮間的產業布局，促使鄉村人口在不同等級城鎮和區域間有序轉移、合理安居。為此，大城市中心城區的產業和公共資源應向郊區新城、小城鎮、中心社區有效轉移，中小城市和小城鎮建設重在提升基礎設施配置與公共服務能力，全面構建中國特色的產城—城鄉關系地域系統。
3.2推進地域差別化的轉型發展戰略
自然地理環境是陸地表層空間結構形成的基礎。在自然地理環境基礎上，綜合經濟基礎、區位條件、制度環境，確定城鎮化地區、糧食主產區和生態功能區的產業重點和城鎮化模式，探究差別化的城鄉發展轉型路徑。快速城鎮化地區和城市群區域，發揮經濟增長和城鎮化優勢，加快新興產業增長和產業轉型，以城帶鄉、以工促農，優化城鄉協作的產業體系和空間體系。糧食主產區人口密集，應加快工業化和城鎮化進程，推動農業現代化及現代工業企業發展，加大對縣域基礎設施和公共服務的支持，強化中心村鎮服務產業的發展，推動鄉村人口向小城鎮和中心城市的轉移。生態脆弱區注重區域資源環境承載能力，培育地方特色產業，發展生態農業、綠色產業，并對不適宜居住的災害易發區進行生態移民；對于集中連片貧困地區，在國家精準扶貧戰略指引下，強化扶貧開發與新型城鎮化、新農村建設有機結合，強化勞動力的職業培訓和基礎教育，通過有效轉移就業和發展特色產業助推農村脫貧致富。不同主體功能區間，需要改善區際貿易環境，完善財政轉移和官員成效考核機制，創新面向國家糧食主產區、生態脆弱區、貧困地區的城鄉地域協同與協作長效機制。
3.3創新城鄉土地制度與管理方式
創新土地利用與管理制度的關鍵在于促進土地可持續利用和城鄉可持續發展，統籌兼顧保障糧食安全、保證經濟增長和保護生態安全的“三?！蹦繕?。切實解決城鄉建設用地低效利用、農用地過度占用、農民權益受損、耕地細碎小規模等問題，亟需轉變針對單一問題、采取單一措施的現行土地制度與政策，著眼于系統視角對土地制度創新進行頂層設計，科學協調土地制度體系內多要素關系。適應城鄉經濟社會發展態勢，創建由基礎域、核心域和戰略域組成的中國農村土地制度改革方案，將是應對土地供需矛盾和協調城鄉發展的有效途徑［36］。其中核心域包括土地承包經營制度、宅基地退出制度、經營性集體建設用地流轉制度、農村產權交易制度和征地制度。
為實現城鄉土地資源可持續利用，還需要通過強化相應規劃措施來解決土地利用中存在的突出問題。一是為保障耕地紅線和土地集約節約利用，劃定永久性基本農田、城市增長邊界和生態紅線，明確城鄉居住空間、產業空間、農業空間和生態空間。二是編制城鄉建設用地存量規劃。針對城市工礦建設用地粗放利用問題，依據土地投入和產出程度決定土地供需，優化城市建設空間和布局。針對農村宅基地“建新不拆舊”、閑置廢棄問題，開展鄉村存量土地規劃，查清鄉村存量建設用地基本情況，分析當地鄉村轉型下土地集約利用的潛力和再利用方式；三是推動農村土地整治。順應農業規模經營和鄉村轉型發展趨勢，結合農村土地制度改革的試驗探索，針對細碎、低產農用地及低效利用的宅基地等編制總體或專項土地整治規劃，通過農村土地整治搭建美麗鄉村建設和現代農業發展新平臺［45］。
圖1城鄉發展轉型過程及其科學機理
Fig.1 Transformation process of urban-rural development and its scientific mechanism
深入推進以盤活利用城鄉存量建設用地為主要目標的土地供給側結構改革，創建適應新型城鎮化發展和城鄉發展轉型方向的農村土地制度體系，全面提升城鄉土地配置效率和利用效益。積極探索地理學綜合研究與工程試驗研發的縱深結合途徑，充分考慮不同尺度地理要素的地域綜合性與時空序列性，發展地理學與其他學科的跨界融合理論，立足中國農村發展、破解“三農”問題，真正“把論文寫在祖國的大地上”。譬如探索如何通過創新土地整治工程范式和管理模式，把中國日益嚴重的退化、污損與空廢土地，建設成為高質量農田，發展壯大現代農業和農村經濟。
3.4加快構筑村鎮建設新格局
隨著城鎮化推進，鄉村人口減少、老齡化、土地空廢化成為必然趨勢，亟需推進鄉村轉型重構，搭建村鎮建設格局。所謂村鎮建設格局，是指鄉村地區縣城、重點鎮、中心鎮、中心村（社區）空間布局、等級關系及其治理體系［46］。需要立足縣域和村鎮地域空間，塑造鄉村發展的新主體、新動力和新制度，重構產業發展、服務均等、生態保育和文化傳承功能。村鎮格局建設需要基于鄉村內生動力和城市外部驅動的結合，引導就地城鎮化、村鎮化和城鄉建設形態的多元化。在內生動力方面，要立足鄉村自然環境、資源、人文特色等發展新業態、培育新機制；在外部驅動方面，注重城市要素對鄉村發展的推動與互動作用，吸引城市資金、居民消費、技術因素等向鄉村地區轉移，激發村鎮經濟活力、提升農村發展能力。村鎮格局建設受到區域城鄉經濟社會發展態勢的直接影響，可以基于分區分類思路，探索不同類型村鎮發展方向和整治對策。對于產業基礎和設施基礎好的村鎮，加大基礎設施和公共服務供給，通過產業鏈延伸和吸引城鄉要素，建設成為中心村鎮。對于文化特色明顯的傳統古村落，應以整體保護為主，避免鄉村傳統文化消失。對于空心化嚴重的村莊，有建設條件并充分考慮農民意愿前提下，基于村莊土地整治建設新社區。對于生存環境惡劣和交通不便的中西部山地丘陵區，通過土地整治、綜合開發和生態移民等措施重構鄉村生產生活空間。整體上，村鎮格局建設應因地制宜、以人為本，注重產業培育和社區建設在空間和功能上的融合，優化重構中國村鎮形態結構、基層治理體系，全面推進農村治理能力現代化。
3.5深化改革城鄉發展體制機制
創新城鄉發展政策和體制機制是城鄉發展轉型的根本保障，需要加強頂層設計和地方實踐結合。基于城鄉發展轉型態勢和區域資源環境承載能力，變革不利于城鄉協同發展的相關政策和體制機制，除了土地制度外，還表現在發展戰略、戶籍制度、財稅體制和社會保障機制等幾個方面。
第一，轉變重經濟輕民生、重城市輕鄉村的發展戰略，推動城鄉經濟社會生態的協同轉換。中國經濟進入新常態，需要進行產業結構升級和市場環境優化，轉變經濟增長對土地財政和資源環境的過度依賴；統籌城鄉就業、教育、醫療和社會保障等，戰略上形成城鄉要素平等交換的發展環境。
第二，穩步推進戶籍、土地和社會保障等制度改革，推動鄉村人口有序轉移和市民化。戶籍制度改革意見盡管針對不同規模城市提出了差異化政策，但能否改變人口遷移的主要驅動因素是戶籍制度改革成敗的關鍵。因此，戶籍制度改革應該與產業政策、公共資源配置政策、土地制度改革等協同推進，既推動城市群區域的包容性發展，也應推動縣域中小城市和小城鎮對轉移人口的吸引能力。
第三，涉及城鄉管理、財政政策、規劃政策等方面的體制機制，以破解城鄉問題為出發點、以城鄉發展一體化為導向，適時調整和變革，推動經濟、社會、生態協調以及城市和鄉村發展協調。
參考文獻：略
作者單位：中國科學院地理科學與資源研究所 中國科學院大學
中國鄉村發現網轉自：經濟地理
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