在客觀分析判斷中國乃至世界農業生態環境不容樂觀的變化趨勢的基礎上，在從農產品數量和質量安全新視野，客觀分析生產對生態環境的要求的前提下，按照建設資源節約型、環境友好型社會，實現經濟發展與人口資源環境相協調的總體部署要求，盡快建立和完善適合中國國情的農業生態補償機制，勢在必行、事在能行、行則必果。
1.農業生態環境日趨惡化
農業生態環境是指直接或者間接影響農業生存和發展的土地資源、淡水資源、氣候資源和生物資源等各種要素的總稱，是農業生存和發展的前提，也是人類社會生產發展最重要的物質基礎。而如今，包括土地資源、淡水資源、氣候資源等要素的中國乃至世界的農業生態環境有日益惡化的趨勢。
——農業生態惡化，農地質量下降。由于人類活動引起的農業生態環境退化，增加了全球自然災害發生的頻率和強度。據美國與菲律賓聯合研究的資料顯示，氣溫每上升1攝氏度，糧食產量將減少10%。我國是世界上水土流失最嚴重的國家。有專家認為，全國水土流失面積已達36700萬公頃，占全部國土面積的38%。全國19.4%的耕地受到污染，其中中度、重度占2.9%；70%的江河湖泊受到不同程度污染。工業“三廢”造成耕地污染約有1.5億畝；化肥年使用量達4700多萬噸，氮肥利用率不到30%；農藥年使用量達140萬噸以上，使用率僅在30%左右，大部分流失到水體造成污染。每年產生的40多億噸畜禽糞便大部分沒有得到處理利用。廣大農村地區生活垃圾一直處于無人管理的狀態，堆積在田邊地頭、水塘溝渠，影響農村環境衛生。
我國耕地質量普遍偏低，存在土壤養分失衡、肥效下降、退化嚴重、環境惡化等突出問題。全國高、中、低產田的面積分別為5.4億畝、7.1億畝、5.7億畝，分別占全國耕地面積的29.5%、39.0%、31.5%，。中低產田占全國耕地面積的70.3%。全國耕地因水土流失、貧瘠化、次生鹽漬化、酸化等原因導致的退化面積，已占耕地總面積的40%以上。全國大部分地區耕地有機質含量在0.5%～2.5%之間，屬于較低水平。由于荒漠化導致草地退化，在全國可利用草地約33.6億畝中，退化面積達85%，嚴重退化年均3000萬畝。
——溫室效應凸顯，淡水資源緊張。由于溫室氣體含量的不斷增加，氣候專家預計，到2025年全球氣溫將上升1℃，到2050年全球溫度將上升1.5～4.5℃，在過去的100年海平面已上升10～15厘米，再過100年海平面可能上升100厘米。溫室氣體的逐年增長不僅影響地球表面熱能平衡導致全球氣候變化，而且導致了大氣層中臭氧層的破壞，引起了地表紫外輻射強度的增加，對生物和人類的生存構成了威脅。
雖然地球的70%面積覆蓋著水，但只有2.5%是可供人類利用的淡水。目前，全世界有60%的地區面臨供水不足，約1/3人口生活在面臨中度和嚴重水緊張的地區，世界人口的2/3或近55億在2025年也將有面臨這種局面的風險。政府間氣候變化組織(IPCC)的資料顯示，到2025年，發展中國家水資源供應對作物最高產量的滿足程度，將從目前的86%下降到75%；發展中國家抵御自然災害的能力減弱，由災害氣候引起的糧食產量將減少3%～5%，其中亞洲國家將減少5%～8%。我國人均占有水資源量約為2200立方米，列世界第88位，不到世界平均水平的28%。
農業生態環境惡化還體現在綠色屏障銳減和土地嚴重退化上。這里就不再詳說。總而言之，縱觀世界及中國，農業生態環境有持續惡化的趨勢。面對這樣的趨勢，包括我國在內的發展中國家必須認清這種形勢：因為像我國這樣的發展中國家，抗拒這種惡化趨勢的能力遠不如發達國家。
2.惡化的根源是惡性循環
農業生態環境是在內外因素的夾擊下，出現了明顯的持續惡化的趨勢。惡化的根源是惡性循環。必須正視面對這種糟糕的狀況：唯有如此才能找準病根，對癥下藥。
——外在因素對農業生態環境產生巨大的負面影響。主要包括諸如公路建設、礦業開發、自然災害等等因素。公路的修建對生態環境、土地利用、水利水文、水土資源、生產生活等都直接或間接產生負面影響。如高速公路的建設是帶狀工程，涉及面廣，對其周圍環境的影響很大，會造成水土流失、生態平衡失調、氣候異常、噪聲、廢氣和塵埃等，公路運營后路體分割了生物的生存空間，公路附近的動物容易被汽車撞傷、軋死；由于汽車廢氣、噪聲、有害物質的產生，使生物棲息的生態環境（(空氣、水、土壤))逐漸惡化，引起生物發育不良，繁殖機能減退，疾病增多，抗病能力下降，導致種群數量減少，甚至影響整個生物群落。因此在修建公路時，必須做全面而嚴格的環評。
多年來，礦山企業普遍存在重資源開采、輕環境保護的問題。部分國有大中型老礦山歷史包袱過重，礦區土地破壞面積大，地質災害隱患嚴重，恢復治理任務艱巨；眾多小礦只顧采挖資源，不顧環境保護，造成采區自然生態的嚴重破壞；許多礦山廢石、廢渣、廢水隨意堆積排放，嚴重污染環境，特別是尾礦未能得到有效的保護利用，既不利于資源二次開發，也容易造成環境污染和地質災害。礦山企業選礦廢水不經處理排放，排放的廢水占工業廢水的10%，嚴重污染水體和土壤；采礦產生的固體廢棄物占工業固體廢棄物的80%，金屬礦山附近尾礦廢棄物排放達50億噸，煤矸石已達40億噸，并以每年4億～5億噸的排放量劇增；采礦占用和損毀土地近9000萬畝，全國復墾率僅為20%，大量老礦山的塌陷區、排石場、尾礦壩都亟待進行治理。
——農業生產對生態環境的負面影響不能無法小覷。面對巨大的人口壓力，我國農業土地資源已接近超強度利用。化肥、農藥、農用薄膜等的使用，在成為提高土地產出水平重要途徑的同時，超量使用、高毒低效、浪費驚人、無人管理等現象在一些地區普遍存在。農業污染問題已相當嚴重，到了非治理不可的地步。主要是在三個方面：種植業、畜牧業和廢棄物。種植業是中國農村的主要產業，也是農村污染的主要來源。由種植業產生的污染來源主要包括在種植產業中施用的生產資料和或者生產過程中產生的廢棄物造成的污染。進入本世紀，增加產量或維持高產，主要靠化肥、農藥、農膜的大量使用。全國2012年施用化肥折純5839萬噸，比2000年增40%多，化肥當季利用率在30%左右，約為國際利用水平的一半，化肥總投入占農業生產成本、物資費用加人工費用的25%以上。自上世紀80年代初至2009年，我國糧食作物平均單產水平提高了73%，每公頃增長到4871公斤，而化肥投入量增長了423%，平均施用量已達到每公頃444公斤，分別是法國、德國、美國的352%、370%和766%。過量施用化肥所產生的氮氧化物每公斤對增溫的影響大約是二氧化碳的298倍。全國每年農業生產使用農藥181萬噸，居世界第一位，有效利用率35%，約30萬噸（折純），居世界第一位，但利用率只有30%，其余皆漂移、流失，對土壤、水源、空氣及農副產品產生污染，致使田間大量天敵死亡，既造成了環境污染，又破壞了生態平衡。中國農用薄膜產量238萬噸，占世界農用薄膜總量的60%以上，是世界其他所有國家總和的1.6倍，每年40%沒能回收地膜殘留量高達45萬噸。廣大農村地區生活垃圾一直處于無人管理的狀態，堆積在田邊地頭、水塘溝渠，影響農村環境衛生。
畜禽養殖業污染排放量巨大。據專家估算，每年產生的40多億噸畜禽糞便，大部分沒有得到處理利用直接排放。據專家估算，2009年全國畜禽糞便年排放量超過40億噸，是工業有機污染物的4.1倍，大部分沒有得到處理利用直接排放，畜禽日產糞便量為1123萬噸，是工業有機污染物的4.1倍，且大多未經處理直接排放，對農業環境帶來極大威脅。
廢棄物指固體廢棄物主要是植物秸稈和蔬菜廢物。據相關資料，我中國每年約有1.4億噸秸稈被露天焚燒，約占其全年產量的1/5。由于秸稈在露天環境下多為不完全燃燒，產生大量危害人體呼吸道的污染物。焚燒引發的濃重煙霧，容易造成電線、電纜、通訊線路等公共設施損壞，引發火災，甚至導致能見度下降，屢屢延誤航班正常起飛、妨礙高速公路正常運行。同時，農田表層3～5厘米土壤的有機質，也因為秸稈焚燒造成大量流失。
農業不僅具有為人類生存發展提供食物和工業原料的生產功能，而且具有保護自然、穩定生態、實現人與自然和諧相處的生活功能和生態功能。然而，農業的生態功能既不能直接轉化為農業經濟效益，更不能直接轉化為農民收入，而是間接地體現在周邊的生態環境、投資環境和人居環境。在農業生態建設上，做出貢獻的往往是上游地區、農業地區、經濟薄弱地區，而受益的大多是下游地區、工業化與城市化地區、經濟發達地區；做出貢獻的主要是農業、農村和農民，而受益的則是整個經濟、整個社會、整個人類。
——農產品質量安全對農業生產提出更新更高要求。我國城鎮每天產生餐飲垃圾4萬多噸，如處理不當，不僅造成城鄉環境污染、食品安全隱患，還將導致有機質浪費。臭味擾民成為市政管理的老大難問題，每年大約有2000萬頭“垃圾豬”、上萬噸“泔水油”流入城鄉市場，被衛生專家稱為人畜傳染性疾病爆發的“隱形炸彈”。種養業每年產生的40多億噸畜禽糞便和7億多噸農作物秸稈中，前者無害化處理不到30%，后者大量焚燒或廢棄（造成空氣等環境污染），科學利用率不足20%。攜帶大量的大腸桿菌、寄生蟲卵等病源微生物和主要污物COD、BOD、NH4- N、TP、TN等的畜禽養殖糞便直接排入江河湖泊，導致水體污染,成為我國水體富營養化的另一主要污染源。為確保農產品質量安全導致農產品生產增加的成本，主要體現在因產地環境安全控制、投入品質量控制、產品質量控制及產品認證等方面成本。
總之，影響與危害農業生態環境乃至農民生產、生活質量和收入水平的因素，不僅包括自然因素在內的外在因素，而且包括種植業、畜牧業、水產業生產和加工過程以及農業固體廢棄物排放的自身因素，同時還必須考慮政府和消費者對保障農產品質量安全的非經濟要求。也就是說，合理合法地對農業生態環境和農業生產者利益造成危害或負面影響予以經濟補償，促其健康、可持續發展，是根本之策。
3.建立生態環境補償機制
國內外實踐已經并將繼續證明，健全農業生態環境補償制度，是農業可持續發展、農民持續穩定增收、生態環境日趨好轉的客觀要求。農業生態補償政策作為“綠箱政策”，是發達國家對農民進行直接補貼的一種方式。盡管執行補貼標準、應用范圍不同，但參與主體都包括政府機構、科研部門和農民。通常的做法是科研部門提供進行生態補償所需要的技術支持，研究提出環境友好型替代技術，為制定和執行生態補償政策、法規和標準提供科學依據；政府機構出臺相關法律法規，建立環境友好型農業生產技術體系，落實各項獎懲措施；農民采用環境友好型技術，執行有關法律法規和技術標準，獲得相應技術補貼。美國、歐盟、日本、韓國、德國、英國的做法各有千秋，但其經驗表明，制訂法律法規是建立生態補償機制的前提，實行技物結合是生態補償可持續的重要支撐，加強監管是確保生態建設成果的必要手段，充分利用市場機制和多渠道的融資體系是穩步推進的主要途徑。
我國在農業生態補償方面的嘗試包括國家主導的退耕還林（草）、天然林保護、退牧還草、三北防護林建設、京津風沙源治理以及漁業生態補償等。同時，探索建立中央財政森林生態效益補償制度、草原生態保護補助獎勵機制，在全國范圍組織開展測土配方施肥行動、全面推進可再生能源項目——農村沼氣、重點推廣糧田保護性耕作技術等。其主要經驗有四條，即：立法是促進生態補償機制建設的有效保證，以國家政策形式實施生態補償為主要途徑，“用限結合”是營造良好生態環境有效手段，農產品質量安全是生態補償機制的重要目標。
4.面臨著諸多障礙性因素
阻礙我國建立健全農業生態補償機制的因素主要有以下五個方面：
其一，耕地質量下降持續。總體而言，我國耕地質量偏低，存在土壤養分失衡、肥效下降、退化嚴重、環境惡化等突出問題。重用地輕養地、重產出輕投入、重化肥輕有機肥的“三重三輕”現象已具有普遍性，上世紀60年代初有機肥占肥料總投入量的80%～90%，而現在有機肥實物量僅占肥料總投入量的25%，同合理的施肥比例（40%）相比少15%左右，微量元素肥料施用面積僅占應施用面積的15%。這種“重化肥、輕有機肥”、“重氮磷肥、輕鉀肥”、“重大量元素肥、輕微量元素肥”的施肥習慣，加劇了局部地區的耕地土壤養分的不平衡。
其二，生態補償力度較小。我國的生態補償主要局限于退耕還林（還草）、退牧還草、天然林保護、礦區植被恢復等內容，其它方面的補償剛剛興起。如草原生態補償現有投入與生態保護需求不相稱，牧民享受國家惠農強農政策偏少，牧民穩定持續增收難度越來越大；再如在水域生態補償涉漁工程環評管理中，國家環評規定、生態補償資金、生態補償措施難以落實到位，相關基礎研究和支撐薄弱。
其三，融資渠道比較單一。我國的生態補償融資渠道主要有財政轉移支付和專項基金兩種方式，其中財政轉移支付是最主要來源，縱向轉移支付占絕對主導地位，即中央對地方的轉移支付，而區域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉移支付微乎其微。這種完全由中央政府買單的方式，顯然與“受益者付費”的原則不協調。在歐盟等其他國家和地區，實際上非政府組織和地方政府在生態補償實踐中發揮著相當大的作用，企業與地方政府、企業與農場主之間為保護環境而達成的諸多契約，構成了生態補償的基本框架。
其四，補償標準不甚合理。目前我國的生態補償項目，其標準基本上采用“一刀切”的政策。如在退耕還林補償中，全國僅分南方和北方兩個補償標準，這樣的補償方式在一些地區導致了“過補償”現象，而在另一些地區卻是“低補償”。由于補償標準的制定缺乏科學依據，沒有體現出因地制宜性，致使在執行過程中出現了許多問題和矛盾。
其五，缺乏基礎制度支撐。盡管近些年來中國家出臺了一系列與資源和環境保護相關的法律法規，但生態補償基礎性支撐制度仍非常缺乏。產權歸屬不清、法律保障不力、融資渠道單一，監管機制漏洞多，效益評估機制科學性不足等問題仍非常明顯。
要健全我國農業生態環境補償機制，必須以壯士斷腕的勇氣和決心破除上述障礙因素，否則，我國農業生態環境的補償機制的建立與完善將難以有實質性進展。
5.探索中國特色解決之路
根據中國國情，借鑒國際經驗，建立農業生態補償機制的總體思路是：以科學發展觀為指導，以保護生態環境、促進人與自然和諧發展為目的，以落實生態環境保護責任、理清相關各方利益關系為核心，著力建立和完善農業生態補償標準體系，探索解決生態補償關鍵問題的方法和途徑，在實踐中取得經驗，為全面建立生態補償機制提供方法與技術支持。
建議確立“政府主導、補罰分明、形式多樣、城鄉互動、區際公平”五項基本原則，采用“源頭控制、過程攔截和末端循環”相結合的聯控技術措施，走有中國特色解決農業污染問題的道路。進一步加強部門間的合作，堅持從生產、生活源頭抓起，轉變農業農村生產生活方式，減少農業投入品使用量和污染物排放量，堅持“種養結合”，“生產、生活、生態”三位一體，標本兼治，整體推進。
一是進一步完善農業環保法律法規。有針對性地制定、完善和細化關于農業面源污染防治方面的法律法規。根據已有工作基礎和面源污染防治工作要求，積極推動、盡快頒布實施《畜禽養殖污染防治條例》和《農藥管理條例(修訂案)》。
二是持續加大投入和政策扶持力度。建議在適當時機開征《農業環境保護稅》，設立農業生態補償專項基金。探索建立農業面源污染防治補償機制，激勵農民采用環境友好型的農業技術和農業生產資料，促進資源節約型技術和成果的轉化應用；全面實施測土配方施肥技術補貼項目；擴大實施國家標準化畜禽示范場改造和國家級畜禽養殖標準化示范場項目；擴大低毒生物農藥示范推廣補貼試點，調動農民使用低毒生物農藥的積極性；提高農村清潔工程實施標準，擴大實施范圍；繼續加強規模化養殖場(小區)大中型沼氣工程建設。建立提升農田地力、促進節能減排的農業生態環境補償機制：對增施有機肥減少化肥施用量、推進畜禽養殖糞便、餐廚垃圾等無害化和資源化處理給與補貼；對種植綠肥和安全防治病蟲害給予補貼；對回收殘留地膜、使用全降解地膜、綜合治理農田地膜殘留污染給予補貼；對秸稈粉碎還田、覆蓋還田、堆腐還田等科學利用農作物秸稈提升地力給與補貼。
三是加強農業面源污染監測能力建設。從源頭預防、過程控制和末端治理等環節入手，以畜禽養殖污染防治、節肥節藥技術推廣應用、農業廢棄物資源化利用為重點，制定實施防治規劃，優先在農業面源污染防治重點區域（糧食主產區、集約化養殖重點區、蔬菜及設施農業重點發展區）、重點流域，尤其是水源保護區周邊，布局建設一批示范工程和綜合防治示范區，分階段、分區域推進農業面源污染防治。目前，由于缺乏全面的調查監測，防治措施缺乏針對性，需建立長期動態監測網絡，就農業面源污染的產生機制、排放特征、遷移變化規律、防治技術及模式等方面進行系統研究和試驗示范。
四是編制實施農業面源污染防治規劃。從源頭預防、過程控制和末端治理等環節入手，以畜禽養殖污染防治、節肥節藥技術推廣應用、農業廢棄物資源化利用為重點，制訂實施全國農業面源污染防治規劃，優先在農業面源污染防治重點區域（糧食主產區、集約化養殖重點區、蔬菜及設施農業重點發展區）、重點流域，尤其是水源保護區周邊，布局建設一批示范工程和綜合防治示范區，分階段、分區域推進農業面源污染防治。
五是強力推進農業清潔生產技術應用。加強研發推廣，積極探索集污染防治與耕作制度改革、水肥管理等于一體的可持續的種養模式及配套技術體系；加強農機農藝結合，大力推廣保護性耕作、精準化施肥等控源節能減排及低碳農業技術，推進畜禽糞便等有機物的資源化、循環化利用。在主要經濟作物優勢區域大力推行綠色防控，力爭到“十二五”末，全國蔬菜、水果、茶葉病蟲害綠色防控覆蓋面達到播種面積的50%以上，綠色防控實施區域內化學農藥使用量消減20%以上。
六是科學重塑生態農業城鄉良性循環。運用微生物資源循環技術，形成食品—餐飲廢物—生物飼料（肥料）—養殖（種植）—食品的生態農業城鄉大循環，利農業發展、利農民增收、利百姓健康、利生態環境，利持續發展，是一場新興的產業技術革命。針對認識不到位、政策不配套、法律未健全、利益多元化、投入缺口大、場地難落實、補償起步遲等瓶頸性問題，建議：建立部門協同推進機制。采取“整合資源、城鄉互動、政策扶持、行政規制”的方略，實現源頭治理與循環利用、食品安全與生態環保、產業創新與經濟效益“三兼顧”。形成多元投資支持機制。實行中央立項支持、地方政府配套、吸引社會投資的投資支持機制，鼓勵和引導具備條件的省市縣，開展示范工程試點，大力推廣、抓緊建設先進有效的餐飲垃圾生化處理設施，妥善解決建站選址困難。完善分類集中收運機制。政府出臺相應的餐飲垃圾收運處置管理規定并嚴格執法，根除“垃圾豬”、“泔水油”等地下交易鏈；采用“環衛專業收集+街道協管+市場激勵”的運作模式，從機制上解決餐飲垃圾的收運難題。餐飲垃圾的產生者、收運者和處理者，必須設置符合標準的收集、存放、處理專用設施和設備，產生單位應當合理承擔餐飲垃圾收運處理費用。 ?
中國鄉村發現網轉自：《戰略與管理》2014年第5期
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