中國經濟增長正在發生階段性變化，即從高速增長進入中高速增長。或者說，經濟增長的奇跡正在結束，新常態時期正在到來。對于基層政府即縣(市)鄉鎮政府來說，新常態條件下或者新常態時期的治理考驗，主要表現在三個方面，即經濟治理、官員治理和農民治理。
一．經濟治理
經濟治理主要是指政府如何介入經濟活動，如何處理與經濟活動主體即企業的關系。過去若干年，地方政府深度介入經濟活動，甚至在很多情況下成為市場主體。在新的時代條件下，政府介入經濟的方式需要調整和轉換。這是經濟治理中的基本問題。
在經濟增速換擋過程中，在相對低速的經濟增長時期，基層政府對于經濟的治理，一方面，要處理好經濟增長速度與增長質量的關系，即所謂穩增長和調結構的關系，如果為了穩增長，而忽略了調結構，不惜代價刺激經濟增長，將會造成深遠的災難性歷史后果。另一方面，，還要處理好經濟增長與民生發展的關系，即在不可避免的經濟下行，而且相對長時期的經濟低速增長、政府收入增幅減小情況下，如何保證經濟問題不演化為社會治理危機。
從2008年世界金融危機的社會影響來看，經濟形勢導致治理困境的基本機制是：隨著經濟蕭條的來臨，伴隨而生的是企業減薪、欠薪、減員和倒閉情況增加，隨之而來的是政府需要調處的勞資糾紛增加，直接指向政府的企業員工上訪增加（如企業欠薪后職工轉向圍堵地方政府）的群體性事件增加，社會上的治安問題開始嚴重。目前來看，一些地方已經出現這種勢頭。有的地方官員表示，從上次經濟危機來看，如果經濟危機持續時間短、規模少，政府是可以承受、應對的，如政府可以墊付工資和社保資金等。但是如果這種危機規模大，持續時間長，政府將不堪重負。這時候，企業的危機本身就演化政府的管制危機，演變為社會治理危機。
進一步來看，企業出現問題的同時，政府還面臨政府收入減少，在政府收入減少的情況下，政府的既定開支捉襟見肘，政府自身維持運行的資金出現短缺，相關民生項目所需要的資金出現短缺，包括低保支出、養老金的開支都將出現短缺。這就會出現廣泛的社會經濟問題。
所以，現在問題是，在經濟較低增長條件下，政府處理好企業問題，使得企業危機不至于蔓延深化，相應民生開支的減少不至于出現大的社會問題。可見，這里所謂經濟治理其實已經不是經濟問題。
二．官員治理
官員治理是指政府如何管理官員群體。在經濟下行的情況下，需要政府處理的企業和社會問題增加，需要政府官員處理的社會經濟問題難度也在增加，進而，處理這些問題對于官員的依賴性提高，對于基層官員能力和品質的要求也在提高。
現在的問題在于，官員對于治理的新要求適應性不夠。首先，在經濟不景氣條件下，政府收入減少，政府應付危機的資源和手段減少，這種情況不利于基層政府應對治理問題；其次，紀檢反腐、行政性規制強化條件下，一方面官員行為隨意性減少，另一方面行政自主性也減少，直接結果是應對問題的能力下降，導致很多“基層問題”成為“高層問題”，“小問題”演化為“大問題”；再次，在日益嚴謹的財政控制條件下，官員實際收入減少。在行為約束增加和職業風險增加的情況下，官員的工作積極性、能動性下降。這些都將顯著第削弱地方政府應對各種社會經濟危機問題的能力和績效。
現在，官員治理的面臨的主要挑戰是，如何既保證官員的忠誠，有效地約束官員的不規范行為，使官員循規蹈矩，不越雷池，同時又讓官員積極有為，勵精圖治，以處理目前各類不斷增加的經濟社會問題。這需要既解決官員約束問題，又解決官員激勵問題。現實的狀況是，對于官員的約束增加，激勵減少。因此，出現了懶政、不作為。從基層調查發現的情況看，在八項規定約束下，基層政府吃喝玩樂方面的接待壓力顯著減少，但是，來自上級工作檢查、學習檢查等方面的壓力在增加；從官員工作壓力分布來看，作為單位領導的政務類官員的壓力在增加，作為處于執行位置的事務類官員的壓力在減少；雖然上級對于下級官員的約束在增強，但是上下級官員之間的信任在減弱。雖然群眾路線等教化工作在加強，但官員對于政府體制的忠誠度面臨考驗。
從官員約束的角度看，現在加強約束機制主要是自上而下的，約束主要依靠巡視、督導和舉報等方式。這個約束過程的發生機制、規則程序透明度還不夠。對于官員的約束缺少應該強化公眾的約束和監督。
三，農民治理
農民治理是指政府如何處理與農民的關系，或者說政府如何對待農民的要求，如何對待鄉村各類組織，如何讓農民不僅成為被管束規制的對象，更重要的是，如何張揚農民的權利，讓農民成為治理主體。
處理與農民的關系，現在突出的是三個問題，形式上都是老問題，但是內容上有表現、新要素。
其一，如何處理村莊中村民自治組織與黨的組織的關系，通俗說即“兩委”（村委會與黨支部）關系。雖然文本制度中仍然在強調黨組織的領導，但就兩委關系來說，情況已經發生根本性變化。村委會正在崛起，村委會正在取代過去黨支部的權威地位。一般來說，兩委的權力爭奪正在趨緩。首先，資產管理平臺的建立和決策程序的制度化，已經削減了黨支部書記和村委會主任之間個人之間的權力紛爭，即很多重要權力已經不是個人權力了；其次，作為村級公共組織，村委會具有法律地位，如征地等重大事項的簽字權，其代表是村委會主任，法定程序上是全體村民代表和合法性基礎，而黨支部書記的權威正在減弱。其次，即便在村委會和黨支部書記“一肩挑”的情況下，村民和干部本人看重的也首先是村委會主任位置。在這種情況下，不論是村民，還是黨員，越來越認同的村莊公共權威是村主任，而不是黨支部書記。用一些基層鄉鎮黨委書記的話說，在書記主任一肩挑的情況下，主任是本位；在兩個職位分離的情況下，越來越多的書記甘心做配角。現在，黨支部正在失去村莊的公共權利組織地位。這是正在逐步顯現、日漸清晰的村莊治理新格局。
其二，基層政府與村莊關系，通俗說是鄉村關系。這個問題實質上是兩委關系的延伸，即基層政府在村莊層面如何開展工作，是依托黨支部，還是依托村委會。形式上是依托那個組織的問題，實質上需要工作機制的內在變化。因為，上級黨委對于作為下級組織的黨支部，與對于作為有“村組法”規定定位的村委會，其工作機理是不一樣的。從黨的紀律來講，下級組織服從上級組織，村支部必須服從鄉鎮黨委；從村民自治法律來說，村委會是自治組織，在法律框架下自主運行，村委會由村民選舉產生，上級不能任免。現在的問題，新形勢需要基層黨委政府改進原來的領導方式，處理好與村莊的關系。
從近幾年情況看，在鄉鎮和縣市層面，即在國家層面，黨委對于政府的領導在加強，黨組織的權威地位在提升，但是，在村莊層面情況相反。有很多情況下，黨支部書記已經變得無足輕重，甚至可有可無。與此同時，黨組織的實際作用在下降。就實際效果來看，本人訪談的很多鄉鎮黨委書記認為，這種情況并沒有什么不利，只要基層政府工作得法，依法行政，對于鄉村工作領導效果都是一樣的。因此，可以進一步探索村級黨組內化到村委會中去，甚至可以進一步推廣聯村黨支部，即不在一個村建立一個支部，而是幾個村建立一個黨支部。
其三，如何對待農民自組織問題，也可以說，是如何處理長期以來的農民協會問題。這也是鄉村治理面臨的新問題。長期以來，上層和基層一直有人士在呼吁推動這個事情，但是制度層面沒有任何突破。但是本人在調查中在發現，農民的自組織水平一直在提高。時代的進步，新農民的成長，信息技術的發展，實質上在突破現有的體制規制和制度約束。不論在頂層制度設計中是否接納農民自身的組織化需要，這個問題都已經提了出來。
信息化正在塑造新型農民的農民，一定意義上具有一些農村協會的功能。相對而言，前網絡時代的鄉村，是社會信息體系中相對封閉的領域，生活區域本身信息流量低，農民享受信息流通的能力也較低。但在信息化時代，農民在信息享有方面的弱勢地位顯著改變，可以享受到更多的信息供給。在網絡時代，如果網絡基礎設施是均等條件，信息覆蓋是平等的。農民也許是信息技術革命的最大受益者。信息化正在成為重構農民與國家關系的新變量。信息技術革命突破了城鄉居民的信息格局，城市的信息優勢正在減弱，生活區域對于信息的局限大大削弱。信息化正在塑造新農民，從根本上提升農民的行動能力。信息化對于農民來說具有極大的政治效應，將成為農民克服其政治劣勢的重要依托。
信息技術發展正在解決一些制度問題。如財政公務卡和國庫集中網絡支付，自然而然解決了財政支出方面的很多腐敗問題；微信微博等網絡社區的出現，很大程度上突破了原來制度關于結社集會等組織化行動的約束。微博和微信圈出現，是言論發表的陣地，也成為維權行動群體，使得虛擬社區具有真實的行動力量。在此情形下，原有意識形態系統動員逐漸式微，傳統主流媒體逐漸邊緣化，企圖利用控制媒體來控制輿論越來越難。雖然，互聯網不能解決農民的實體組織，但就功能而言，互聯網，特別是移動互聯網已經具備農民組織的很多服務功能，不論是經濟發展和市場服務，還是維權表達和集體行動，這種服務功能都在迅速發育成長。特別是社會媒體即自媒體的勃興，不僅在顛覆社會傳播的傳統技術實現方式，也在顛覆既有的社會管理和信息控制方式。
新常態提出了對于基層治理的新的更高要求，地方治理要有新思維。不論是對于基層官員、政府機構，還是對于普通民眾、社會組織，傳統的管制控制都正在失去效力。如果一味強化這種直接管控，不僅效力不彰，達不到預期目的，還可能引發新的危機因素。改善治理需要適應歷史潮流。在高層政府和基層政府之間，在政府組織與官員之間，在政府與民眾之間，在黨的組織與行政組織之間，需要制度化的權力切分，不同單元的權力要界定清楚，劃分權力和責任，互相尊重，而不是單純強調管制控制。
改善治理基層，需要探索建立開放、包容的治理體制和治理格局。核心是要運用現代治理的原則和方法，堅持“多中心治理原則”。不僅要在各類政治和行政組織的權力做出制度化切分，建立相互之間的溝通和制衡機制，還要不斷開放治理空間，讓民眾和社會組織充分參與到治理過程中來。傳統的、大一統的管控機制，無法實現良好治理。強調多中心原則，并非因為這也是西方治理理論的重要原則，而是因為，這是中國社會經濟的現實狀況需要所決定的，是民眾的歷史性追求所決定的。
作者系國務院發展研究中心信息中心主任,著有《農民的鼎革》、《農民的新命》、《農民的政治》等
中國鄉村發現網轉自:愛思想網
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