過去10多年里，中國糧食生產獲得持續豐收，農民收入實現持續較快增長，是農業農村發展的又一個黃金期。中國農業農村生產形勢持續向好的同時隱憂也不少，農業生產成本不斷攀升，資源環境壓力不斷加大，近年來國內外主要農產品價格還呈現全面“倒掛”趨勢。隨著中國經濟發展進入新常態，農業農村發展的這些問題不斷加劇，亟待通過創新完善農業政策，推進農業實現轉型發展。本文著重介紹當前中國農業政策制定面臨的新背景及今后政策的一些優先領域，并在此基礎上做一些思考和討論。
城鎮化的快速推進與中等收入階層規模的擴大，對中國農業轉型發展提出新需求
當今中國正在經歷史無前例的人口城鎮化進程，它所帶來的變化和挑戰前所未有，機遇也是前所未有。2015年中國常年居住在城鎮的人口占到56.1%，規模達到7.7億人。在過去5年里，中國常住人口城鎮化率年均增加1.28個百分點，城鎮人口年均增加2100萬人。根據最新發布的“十三五”規劃提出的目標藍圖，預計到2020年中國常住人口城鎮化率約為60%，每年城鎮人口大約要增加1400萬人左右。
與中國快速城鎮化進程相伴的是中等收入群體規模的迅速擴大。據有關國際機構估計，按照美國對中產階級的定義（即個人擁有5萬到50萬美元財富），中國中產階層人數已達1.09億，躍居全球第一，美國為9200萬。按照中國國家統計局對中等收入階層的定義（即家庭年可支配收入9萬到45萬元人民幣），中國中產階層人數已達3.34億人，占比為24.3%。
從經濟發展角度來看，城鎮化的積極影響至少體現在兩個方面：一是在城鎮化進程中，勞動力從相對低效的農業部門流向相對高效的非農部門所帶來的資源配置優化、生產率提高，為經濟增長提供了重要動力；二是快速城鎮化和中等收入階層壯大，帶來的最顯著變化是居民食品消費結構升級，從需求端對農業發展提出了新要求。國務院發展研究中心曾與世界銀行共同開展一項關于中國城鎮化的大型研究，其中一個研究專題專門測算了城鎮化對食品消費的影響。其基本結論是，隨著收入提高、食品消費結構升級，人們從過去吃得飽向吃得更好、更營養、更健康轉變。這一轉變不僅使飼料糧的間接消費需求急劇增加，更重要的是對農產品供給體系的升級提出了更高要求。
過去，中國用不到世界7%的耕地資源，養活了近22%的世界人口，那時候吃飽肚子是第一位的，農業政策更多是增產導向?，F在需求結構變了，政策目標導向也要有所調整。正如習近平總書記講的，新形勢下中國農業生產的主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。在這種背景下，中國必須對農業政策進行改革和完善，必須下功夫推進農業供給側結構性改革，必須把提高綜合效益和競爭力放在更加突出的位置?？偠灾?，中國農業發展今后不是一味強調增加產量，這條路走不通了。推進農業供給側結構性改革，一方面要繼續保障農產品供給總量，使農產品供給數量充足；另一方面更要優化農業生產結構，提升農產品質量。
中國勞動力供求結構的變化正在從供給側對農業的轉型發展提出更高要求
中國依然是世界第一人口大國，但近年來勞動年齡人口數量呈下降趨勢。2012年中國進入劉易斯拐點階段，16周歲至60周歲的勞動年齡人口開始減少， 2012-2015年共減少1500多萬人。世界銀行預測，盡管中國放松生育政策，到2040年中國勞動人口降幅仍將超過10%，減少9000萬人，相當于德國的總人口。
人口結構的變化，顯著推高了勞動力成本，不僅削弱了中國制造業的競爭力，對勞動密集型的農業生產同樣非常不利，削弱了中國農產品在全球市場的競爭力。據測算，2013年中國主要農作物平均人工成本在總成本中的占比，最低的是大豆為32.1%，最高是棉花達62.5%，而美國主要農作物平均人工成本最高的是棉花，僅占總成本的10.8%，美國大豆的人工成本僅占4%。過去10年里，中國主要農作物人工成本年均上升幅度高達15%。2015年，中國大豆每噸生產成本為4877元，約為美國的2.14倍，中國玉米每噸生產成本為2217元，約為美國的2.23倍。
農業生產的勞動力成本進入上升通道，意味著中國亟需通過提升土地規模經營和全程機械化水平，通過“機器換人”，讓更少的農民種更多的地來降低勞動力使用密度，實現節本增效。2015年，中國農作物耕種收綜合機械化率為63%，玉米、水稻耕種收綜合機械化水平超過了75%，小麥基本實現全程機械化，但棉花、甘蔗及近些年發展較快的經濟作物、林果等，全程機械化水平仍舊較低，未來這些方面將有巨大的市場需求，這將為農機工業帶來巨大的市場機遇。在提升規模經營方面，中國現在還有2.2億戶農戶，戶均土地經營規模僅半公頃，耕地規模30畝以上的農戶僅1032萬戶。人多地少的稟賦條件決定了中國不可能走美國、澳大利亞等國的大農場發展道路。在政策上，我們更多強調發展多種形式的適度規模經營，特別是要大力發展專業化、合作型的社會化服務，完善社會化服務體系，把小農戶納入現代農業發展軌道。
中國農業對外開放與合作前景依然廣闊
毫無疑問，中國作為一個人多地少的發展中大國，僅僅局限于利用國內耕地和水等農業資源，已經難以滿足居民食物消費結構升級和經濟發展對食物不斷增長的需求。在經濟全球化深入發展的時代背景下，必須充分利用世界農產品市場和農業資源，只有這樣，才有利于實現農業可持續發展。我們的政策導向是：統籌利用好國內國外兩個市場、兩種資源。我們的基本政策是：確?？诩Z自給，適度進口國內緊缺的農產品，鼓勵農業企業走出去，深化同主要農業貿易伙伴國家的戰略合作。
加入WTO以來，中國經濟與世界經濟的融合合作全面提升。農業領域的情況也是如此。中國農產品進口總額由2002年的124.7億美元增加到2015年的1168.8億美元，增長了8.4倍，年均增長18.8%。從2011年開始，中國超過美國成為世界最大的農產品進口國。2015年，中國大豆進口高達8169.4萬噸。2016年1-8月中國乳制品進口達156萬噸，比2015年同期增長24.7%。1-9月豬肉進口127.9萬噸，同比增長146.7%。應該說，農產品進口增長，在增加國內農產品有效供給等方面發揮了積極作用。
在中國農產品進口方面，近年來最引人關注的是，玉米及其替代品的大量進口。數據顯示，2009年以來，國際玉米價格一直波動下行，2012年8月美國產玉米每噸332.95美元，到了2016年2月降至每噸159.68美元，價格跌了一半。與國際玉米價格走低構成鮮明對比，中國玉米的政府收購價格不斷攀升，從2008年的每斤0.75元提高到2014年的每斤1.12元，價格調高了近50%。在以上兩方面因素的共同作用下，國內外玉米價差不斷被拉大，導致出現中國一邊大量進口玉米及其替代品，另一邊國產玉米大量進入糧庫、庫存積壓嚴重的不正常現象。2015年，作為飼料玉米替代品的DDGs（酒糟蛋白飼料）、大麥、高粱、木薯，進口總量高達近4000萬噸。中國飼料加工的原料配比中，玉米作為原料的比例降到了30%。
2016年以來，隨著國內玉米去庫存、玉米收購儲備制度改革的實施，國外進口的玉米及其替代品進口數量有所減少，前三季度大麥、高粱、木薯、DDGs進口量分別減少了55.8%、29.9%、24.4%、48.9%，這實際上是市場機制恢復起作用的自然結果。預計2017年玉米及其替代品進口數量將繼續減少。對此，我們要客觀看待。接下來的幾年，中國還將繼續深化主要農產品價格形成機制和收儲制度的改革，基本方向是盡量消除對市場價格的直接干預，構建起更加注重綠色、生態、可持續發展導向的農業支持政策體系。這方面，各國已經有了不少成熟的探索經驗，可供我們借鑒。中國農業對外合作前景和空間依舊非常廣闊。我們主張開展更加包容和多層次的貿易合作。我們鼓勵中國的農業企業要更多“走出去”，但并不鼓勵買地屯田，而是要加強產業鏈方面的深度參與，提高投資效率。
（作者為中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任）
中國鄉村發現網轉自：微信號 中國經濟報告
(掃一掃，更多精彩內容！)
