誤區一：把農業結構調整簡單等同于農業供給側結構性改革
應對措施：從農業結構戰略性調整的高度扎實推進農業供給側結構性改革
鑒于當前我國農業發展的主要矛盾已經由總量矛盾轉為結構性矛盾，推動農業供給側結構性改革重在用改革的辦法推進農業結構調整。但如果簡單地將農業結構調整與農業供給側結構性改革劃等號，甚至將用行政方式推進農業結構調整當作推進農業供給側結構性改革，也是有很大局限的。農業結構調整有適應性調整和戰略性調整之別。如果把結構調整比作揉面，那么，適應性調整的典型特征是“水多了加面，面多了加水”，屬于事后調整和短期調整。農業結構適應性調整的主戰場雖然在供給側，但由于難以觸及體制機制改革和制度創新問題，不屬于農業供給側結構性改革的范圍。農業結構戰略性調整主要著眼于需求( 結構) 的動態變化和供給結構對需求結構的動態適應和反應能力，屬超前性調整和長期性調整，需要以體制機制改革為動力、為依托。農業結構的戰略性調整需要農業供給結構( 產業結構) 的調整切實做到瞻前( 需求結構) 顧后( 要素結構和產業組織結構) ，這才是真正的農業供給側結構性改革。因此，準確地說，農業供給側結構性改革屬于農業結構調整，但農業結構的適應性調整不屬于農業供給側結構性改革，不宜將二者混為一談。
2000 年10 月《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》就已經提出，“今后五到十年，是我國經濟和社會發展的重要時期，是進行經濟結構戰略性調整的重要時期……實現國民經濟持續快速健康發展，必須以提高經濟效益為中心，對經濟結構進行戰略性調整”。并將“經濟結構戰略性調整取得明顯成效”作為第十個五年計劃期間( 2001—2005 年)經濟和社會發展的主要目標。《中共中央、國務院關于1998 年農業和農村工作的意見》提出，
要以市場為導向，調整和優化農村經濟結構。1998 年10 月《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》又提出，依靠科技進步，調整和優化農村經濟結構。1998 年12 月召開的中央農村工作會議，作出了我國農業和農村經濟發展進入新階段的重要判斷。2000 年1 月召開的中央農村工作會議，進一步提出新階段的中心任務是對農業和農村經濟結構進行戰略性調整。2001 年1 月召開的中央農村工作會議，又明確提出推進農業和農村經濟結構戰略性調整的基本目標是促進農民收入增長。《中共中央、國務院關于做好2000 年農業和農村工作的意見》( 中發［2000］3 號) 明確提出，“對農業和農村經濟結構實行戰略性調整，不僅是解決當前農產品銷售不暢、農民收入增長緩慢等困難的客觀要求，更是提高我國農業、農村經濟整體素質和效益的有效途徑”。其中關于農業結構戰略性調整的相關表述，在有些方面已基本逼近當前推進農業供給側結構性改革的政策精神。時至今日，經歷了3 個五年計劃( 規劃) 期，但就總體而
言，我國農業的結構性問題不僅沒有消失，反而更加復雜化、嚴重化。推進農業結構戰略性調整雖然取得了積極成效，但在農業結構適應性調整的軌道上卻越走越遠。可見，推進農業供給側結構性改革或農業結構的戰略性調整，不是一帆風順的，更不可能畢其功于一役，對其難度應有充分的估計和重視。要從歷史的視角加強對農業結構戰略性調整經驗教訓的研究，避免農業供給側結構性調整重復農業結構戰略性調整“昨天的故事”。
誤區二：以政府工作部署裁剪農業供給側結構性改革
應對措施：從發展理念引領發展行動的高度科學理解農業供給側結構性改革的深刻內涵
今年以來，為切實推動農業供給側結構性改革，政府相關部門推出了一系列工作部署和決策行動。但這些政府工作部署和決策行動往往只是政府特定部門推進農業供給側結構性改革的抓手，并非推進農業供給側結構性改革的唯一路徑，甚至難言主要路徑。如果把這些政府工作部署或決策行動簡單等同于農業供給側結構性改革，抑或據此裁剪農業供給側結構性改革的內容，則往往有失偏頗。這些工作部署和決策行動在實施過程中，如果違背了推進供給側結構
性改革的理念，則很難稱得上真正的供給側結構性改革。從以往經驗來看，由于方式方法不當，政府的決策部署和決策行動在實施過程中出現異化，“穿新鞋走老路”“掛羊頭賣狗肉”的現象并不鮮見。比如不重視產業生態和體制機制建，主要采取下指標、定任務、高補貼和運動化的方式來推進農村產業融合，搞新的重復建設、盲目投資，容易形成新的無效供給、低端供給和資源浪費問題，與真正的農業供給側結構性改革相距甚遠。
有些政府部門結合自身工作選擇推進農業供給側結構性改革的重點，本是無可厚非的。但如果忽視部門立場，將相關工作部署的適用性任意放大，則會嚴重束縛農業供給側結構性改革的選擇空間。如從有關部門工作出發，提出以扶持大學生返鄉創業為重點推動農村產業融合是值得肯定的; 但如果認為政府推動農村產業融合只應將重點放在扶持大學生返鄉創業上，則有“撿到芝麻，丟了西瓜”之嫌。在推進農村產業融合的過程中，扶持大學生返鄉創業固然重要，但新型農業經營主體和各類農業服務主體、農產品加工流通企業，甚至工商資本則是更為重要而廣大的力量。顧此失彼往往得不償失。又如支持農業發展是政府農村政策的重要方向; 但如果把單純的農業發展問題當作農業供給側結構性改革問題，則實際上犯了“偷梁換柱”的錯誤。
當前提出推進農業供給側結構性改革，很大程度上旨在解決現行農產品價格形成機制和農業補貼政策帶來的問題。但實行現行農產品價格形成機制和農業補貼政策，也是政府支持農業發展的重要方式，將其歸入農業供給側結構性改革的范圍則明顯不妥。在推進農業供給側結構性改革的實踐中，有人將相關概念作廣義和狹義之分，并用于學術或工作研究，也是無可厚非的，但對應廣義概念和狹義概念的行動結果往往有明顯差別。指望用“偷梁換柱”的辦法，企望對應廣義概念的行動像對應狹義概念的行動那樣取得良好效果，屬于難以實現的“貪念”，在實施政府的工作部署或決策行動時切忌!
推進農業供給側結構性改革，是中央政府堅持“用發展新理念破解‘三農’新難題”的主動選擇。在推進農業供給側結構性改革的過程中，發展理念居于先導地位，發揮“管全局、管根本、管方向、管長遠”的作用。判斷一項行動是否是真正的農業供給側結構性改革，首先要看其發展方向和發展結果是否符合推進農業供給側結構性改革的發展理念。從發展理念上看，推進農業供給側結構性改革的重要目標在于通過解放和發展社會生產力，減少農業供給側資源錯配和無
效、低端供給問題，擴大農業有效供給和中高端供給，提高農業供給體系的質量、效益和競爭力，提升農業全要素生產率。冠名“推進農業供給側結構性改革”的特定行動，如果不符合這種理念，很難說是真正的農業供給側結構性改革。
誤區三：輕視體制機制改革和創新驅動
應對措施：把深化體制機制改革和培育創新驅動能力作為推動農業供給側結構性改革的兩大支柱
農業供給側結構性改革貴在改革。如果輕視深化改革和推進制度創新的重要性，農業供給側結構性改革就無從談起，增加有效和中高端供給，減少無效和低端供給，就缺乏持續有效的動力支撐。有人說推進農業供給側結構性改革要念好“三字經”，即“調———調整農業生產( 產品)結構，提———農業生產提檔升級，融———促進農村產業融合發展”。簡單、直觀地理解，這是沒有問題的; 但如果不以深化體制機制改革為依托，這“三字經”無論怎么念，都可能形成新的無效供給和低端供給問題，離真正的農業供給側結構性改革都有很大距離。與此同時，如果輕視培育創新驅動能力的重要性，人才、科技、資本等高級或專業化的生產要素就難以有效植入農業產業鏈、供應鏈，提高農業資源配置效率和全要素生產率。提升農業價值鏈，也就成為無源之水、無本之木。因此，低層次、平面化地拓展農業供給側行動的主戰場，固然有利于在短期內拓展農業發展和資源利用的空間，但很容易帶來新的資源錯配和無效供給問題。農業供給側結構性改革不能簡單理解為農業領域的水平式結構性拓展，而是農業領域水平式結構性拓展與深化體制機制改革、增強創新驅動能力融合互動的結果。習近平總書記反復強調，“抓創新就是抓發展，謀創新就是謀未來”。推進農業供給側結構性改革必須將培育創新驅動能力貫徹始終。
推進農業供給側結構性改革，其關鍵在于通過深化改革和推進制度創新，消除影響資源有效配置的政策和體制機制障礙，完善農業發展的體制機制和政策環境，促進農業發展更好地由生產導向轉向消費導向。其途徑在于通過促進農業產業組織結構的創新和產權、要素市場的發育，將現代產業發展理念和產業鏈、供應鏈、價值鏈等現代產業組織方式引入農業，培育農業經營主體的企業家精神，發揮新型農業經營主體在推進農業供給側結構性改革中的導航作用，增強農業的創新驅動能力。借此，一方面，優化農業的需求瞄準機制，增強農業供給體系適應需求、引導需求、創造需求的能力; 另一方面，帶動資本、技術、人才等創新要素進入農業，促進農業資源和要素結構的優化升級，為農業產業結構( 供給結構) 優化升級，以及提升我國農業價值鏈提供新動能。因此，推進農業供給側結構性改革應該以深化改革和推進制度創新為著力點，以
增強創新驅動能力為落腳點，堅持“雙輪驅動”，真正把用新的發展理念引領發展行動貫穿于推進農業供給側結構性改革的全程之中。
誤區四：農業供給側結構性改革必須速戰速決
應對措施：積極審慎地規劃推進農業供給側結構性改革的時間表和路線圖
當前，我國推進農業供給側結構性改革的重要性和緊迫性，很大程度上源自農業發展面臨的結構性問題。這些結構性問題寓示著推進農業供給側結構性改革的方向。但是，“冰凍三尺，非一日之寒”，解決這些結構性問題，往往需要在明確方向的前提下，積極審慎地推進，在戰略上“打持久戰”。任何急于求成、希望“立竿見影”的傾向，對于推進農業供給側結構性改革，都可能是無補甚至有害的。如長期實行的糧食最低收購價和農產品臨時收儲政策，導致糧食等主要
農產品價格不是由市場供求直接決定而是由政府決定。近年來，我國糧食價格高于國際市場，糧食庫存屢創歷史新高與此密切相關。但解決這一問題，遠非取消糧食最低收購價政策和農產品臨時收儲制度那么簡單。政府如果以發揮市場對糧食資源配置的決定性作用為由，企圖當“甩手掌柜”，“速戰速決”取消糧食最低收購價和臨時收儲政策，很可能導致市場糧價過快下跌，挫傷種糧農民和糧食主產區的生產積極性，加劇糧食產能的破壞。1985 年、1998 年前后，面
臨嚴重的賣糧難問題，政府力推農業結構調整，導致1985 年之后經歷了連續4 年的糧食產量減少或徘徊，1998 年之后連續5 年的糧食減產。從歷史經驗看，糧食產能一旦遭遇破壞，要恢復起來往往困難重重。因此，糧食最低收購價和主要農產品臨時收儲制度改革要立足當前，著眼長遠，堅持市場化改革取向與保護農民利益并重，注意根據不同類型糧食產品在糧食安全中的相對重要，“分品種施策、漸進式推進”，科學把握好推進改革的火候、力度和節奏。
推進農業供給側結構性改革，核心問題是處理好政府與市場的關系，將使市場在農業資源配置中發揮決定性作用和更好地發揮政府作用有機結合起來。這句話誰都會說，但要在實踐中真正做好，則在很大程度上考驗著我們的智慧和膽識。比如，如何通過農業補貼政策的轉型，促進不同類型的農產品生產之間、不同類型經營主體之間、農業經營主體與農業服務主體之間、農業當前發展與長遠發展之間激勵機制的動態協調? 如何通過創新農業生產性服務業和農業基礎設施建設支持政策，完善創新資源、創新要素進入農業的激勵機制，補齊現代農業產業體系建設的短板? 如何發揮多種形式適度規模經營的引領作，創新農業經營組織方式，加快構建現代農業經營體系? 解決這些問題，都需要我們統籌兼顧，綜合權衡，科學拿捏好分寸，將“在戰略上堅持持久”與“在戰術上打好殲滅戰”有機結合起來。如新型農業經營主體的成長，在很大程度上代表著現代農業的發展方向，有利于提高農業質量效益和競爭力; 但如果指望在較短時期較大范圍內，讓為數眾多的小規模兼業農戶全部退出歷史舞臺，由此形成對糧食安全和社會穩定的負面影響也值得警惕。操之過急，很可能得不償失。
作者簡介:姜長云 ，國家發改委產業經濟與技術經濟研究所研究員； 杜志雄，中國社會科學院農村發展研究所研究員
中國鄉村發現網轉自:南京農業大學學報( 社會科學版) 2017年第1期
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