（記者 黃姝倫）中國土地制度的主要矛盾是，一方面，部分人還固守著‘鄉(xiāng)土中國’的土地本位理念，認為“鄉(xiāng)村就是鄉(xiāng)土；農(nóng)民就是種莊稼；農(nóng)業(yè)就是搞糧食，管農(nóng)業(yè)的就是負責糧食增產(chǎn)和查耕地”“土地是農(nóng)民的命根子”“農(nóng)民無地就造反”；另一方面，部分人以“城市中國”思維配置土地，認為“土地配置保城市”“發(fā)展空間上掐死農(nóng)村”“農(nóng)村功能就是供應農(nóng)產(chǎn)品”。
日前，中國人民大學經(jīng)濟學院教授劉守英在北大文研論壇主講“城鄉(xiāng)中國的土地問題”時發(fā)表上述觀點。
中國國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2016年底，中國城鎮(zhèn)化率為57.35%。劉守英認為，經(jīng)過三十多年快速的工業(yè)化和城市化，中國已經(jīng)從“鄉(xiāng)土中國”轉(zhuǎn)型為“城鄉(xiāng)中國”，進入到了新的社會經(jīng)濟形態(tài)，“城鄉(xiāng)中國”將是中國今后一個時期的基本特征，因此，“土地制度改革要應對城和鄉(xiāng)長期共存和融合的這么一種文明社會。”
在論壇上，他提出了三大問題：“鄉(xiāng)土中國”的土地問題是什么？城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型時期的中國帶來了哪些土地制度的松動？新一輪的土地改革又該怎樣適應城鄉(xiāng)中國的格局？
“土的束縛”
中國土地問題的爭論常常陷入兩極，劉守英認為其中一個原因是對“鄉(xiāng)土中國”土地制度的長期誤傳。“傳統(tǒng)的誤傳比如‘普天之下莫非王土’，還有一種長期的誤傳是‘農(nóng)民沒有地就造反’，以及國內(nèi)問題講不清楚就‘根據(jù)國際經(jīng)驗’。”
劉守英回顧了“鄉(xiāng)土中國”時期土地的特征：農(nóng)民依附于土地，以農(nóng)業(yè)為生。“傳統(tǒng)中國土地問題的基本線索就是人地關(guān)系，一邊是人口不斷增長，一邊是增長的人口更緊地附著在土地上，形成一個解不開的結(jié)”。
劉守英表示，傳統(tǒng)中國的土地制度不是一個典型的私有狀態(tài)，土地的所有權(quán)屬于家庭，是小農(nóng)經(jīng)濟的基礎(chǔ)。
中國傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，尤其是近代以來，是以“田面所有權(quán)為大”。“也就是說土地所有權(quán)人是田底者，但是田底者不占有田面，土地的使用權(quán)和耕作權(quán)在田面者手上，并且有權(quán)雇工或把土地租給別人耕種。田面的權(quán)利是所有權(quán)形態(tài)，受地方習俗保護，包括地方非正式規(guī)則和合約。”劉守英表示，這樣的產(chǎn)權(quán)安排保證了農(nóng)民耕種的積極性。同時，土地產(chǎn)權(quán)受到法定保護，皇權(quán)只收皇糧，不犯地權(quán)。
土地的功能在“鄉(xiāng)土中國”是非常復雜的。劉守英解釋，土地關(guān)系受宗族、民間信仰、熟人社會習俗等影響。除了生產(chǎn)糧食，土地還承載著名譽、抱負、熱忱和社會上的贊揚，并且?guī)戆踩泻图耐兄鴤鞒械奶厥飧星椋粫惠p易買賣。傳統(tǒng)中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營始終被限制在較小的規(guī)模內(nèi)，逐漸排斥大農(nóng)場主和雇傭經(jīng)營方式，傾向于租佃經(jīng)營方式。
劉守英認為，傳統(tǒng)的村莊制度規(guī)范了公私秩序。村莊制度對土地制度的影響是，陌生人很難進入村中的土地市場。這套“鄉(xiāng)土中國”的土地制度，他援引費孝通先生的評論稱：“從土里長出過光榮的歷史，自然也會受到土的束縛。”即在某種程度上，“鄉(xiāng)土中國”的土地制度阻礙了中國現(xiàn)代化的進程。
鄉(xiāng)土成故土
新中國成立后，進入到國家工業(yè)化時期，“整個國家工業(yè)化體系中，農(nóng)民主要的功能就是被困在集體化的土地上，為城市提供低價的糧食。”劉守英說。
他表示，隨著沿海地區(qū)以出口為主導的工業(yè)化興起，內(nèi)地工業(yè)化的衰敗，農(nóng)民從“不能離土”“離土不離鄉(xiāng)”，開始跨地域地大規(guī)模流動，打破了被土地束縛的人地關(guān)系，絕大多數(shù)村莊出現(xiàn)了勞動力外流的現(xiàn)象。
而“農(nóng)二代”的生活方式完全是“城市化”的，比如，回家不往村里住，縣城的賓館一到春節(jié)便人滿為患。在劉守英看來，“第二代的農(nóng)民工已經(jīng)不是農(nóng)民，‘農(nóng)二代’沒有干過農(nóng)活，也不知道地在哪里了。”
“2008年金融危機之后，農(nóng)民開始回流，但是回流不回村，回到家鄉(xiāng)地級以上的（縣）市，我們觀察到變化是，縣城80%的購房者是農(nóng)民工。鄉(xiāng)土成故土。”
此外，劉守英分析稱，轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)中國”以后，土地的功能和價值發(fā)生了重大的變化，農(nóng)地經(jīng)濟重要性開始下降。除了勞動力配置，非農(nóng)用地價值大幅上升是推動中國從“鄉(xiāng)土社會”轉(zhuǎn)向“城市社會”最重要的力量之一。
他表示，20世紀80年代中期到1998年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，得益于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供相當廉價的建設(shè)用地，從事非農(nóng)生產(chǎn)。
在劉守英看來，非農(nóng)用地價值的上升導致了農(nóng)村空間和城市空間爭奪土地的發(fā)展權(quán)，城鄉(xiāng)主要矛盾集中也恰恰在此。他指出，“98年《土地管理法》的重要標志是通過土地的征收、審批、用途管制和年度指標計劃，把農(nóng)民搞工業(yè)化的路給堵死了。”
他認為，“城鄉(xiāng)互通，勞動力已經(jīng)打通了，資本哪邊有力就往哪邊跑。現(xiàn)在的障礙就是土地，鄉(xiāng)村要有發(fā)展空間，鄉(xiāng)村的土地就要恢復做產(chǎn)業(yè)、做工業(yè)的權(quán)利。”
“農(nóng)地的經(jīng)濟價值大幅下降，農(nóng)業(yè)這一行當，已經(jīng)不是農(nóng)村的主業(yè)，農(nóng)地的非經(jīng)濟價值比如名譽等不再上臺面。”劉守英指出，農(nóng)民家庭農(nóng)業(yè)純收入占收入比重從1998年的44.53%下降到2007年的31.49%，再降至2012年的26.61%。“整個中國社會的農(nóng)民高度分化。”2012年全國農(nóng)戶構(gòu)成數(shù)據(jù)表明，純農(nóng)戶只占18.28%，一兼戶（農(nóng)業(yè)收入為主）占30.07%，而二兼戶（非農(nóng)業(yè)收入為主）與非農(nóng)業(yè)戶則占比超過了50%。
“面朝黃土背朝天”高勞動投入的傳統(tǒng)耕種方式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。劉守英表示，現(xiàn)在農(nóng)民在種植業(yè)上，用工減少，農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)發(fā)生了變化，年輕人基本出去（打工），留下的農(nóng)民有大量的農(nóng)閑。這一變化伴隨著機械化設(shè)施的投入，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式從提高土地單產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向提高勞動生產(chǎn)率。過去的家庭農(nóng)業(yè)變成了“家長在家種全家的地”，土地主要由第一代農(nóng)民工打理。
“集體所有，農(nóng)戶承包”面臨“大考”
“這幾年承包地的流轉(zhuǎn)速度非常快，現(xiàn)在已經(jīng)流轉(zhuǎn)了35%左右。”劉守英透露，從流轉(zhuǎn)土地的主體來看，2014年，流入農(nóng)戶的占58%，流轉(zhuǎn)到專業(yè)合作社的達到21.8%，其他主體將近10.17%，土地經(jīng)營主體趨于多元化，外村人開始“進村”，形形色色的資本下鄉(xiāng)。
這意味著“集體所有，農(nóng)戶承包”這一制度面臨著“大考”。劉守英表達了他的擔憂，“整個改革以來形成的這套制度，農(nóng)戶承包的制度恢復了中國傳統(tǒng)的以家庭為單位的產(chǎn)權(quán)制度，但是歷史上并沒有‘集體所有’的帽子。”
“農(nóng)民出去以后，能夠穿著西裝回來收租嗎？”如何讓承包者安心流轉(zhuǎn)土地，讓經(jīng)營者安心經(jīng)營？
此前，針對中央已對農(nóng)地“三權(quán)分置”全面推進，劉守英接受財新記者專訪時曾表示，擴大經(jīng)營規(guī)模，促進流轉(zhuǎn)，前提應該是徹底做實承包權(quán)，要對農(nóng)民承包權(quán)非常小心關(guān)照。在實際操作中，對承包權(quán)的侵犯，可能來自兩種力量：一是來自所有權(quán)名義的侵犯，也就是集體經(jīng)濟組織以所有者名義動農(nóng)民承包權(quán)，把不種的地任意收回來；一是來自動用行政權(quán)擴大經(jīng)營權(quán)，也可能侵犯承包權(quán)。“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)性工作是，做實承包權(quán)，讓改革中獲得土地的農(nóng)民在應對公權(quán)力的時候，在城市化過程中，能夠扛得住。
在劉守英看來，要解決“怎么活化農(nóng)業(yè)農(nóng)村”的問題，繞不開土地改革。除了推進農(nóng)地“三權(quán)分置”，培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營新主主體，宅基地改革亦亟需推進。“集體成員權(quán)無償取得，導致了村莊的無序和空心化，村莊既沒有公共的制度管理，也沒有市場化的產(chǎn)權(quán)來約束。”他認為，宅基地不能交易，導致在一些土地價值顯化的地區(qū)，只有本村的人拼命違規(guī)蓋房，比如“牽手樓”的出現(xiàn)，村民發(fā)展“瓦片經(jīng)濟”。
他曾對財新記者表示，“如果不推進宅基地改革，就不能激活要素，城鄉(xiāng)資源的雙向流動就無法落地，就活化不了鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村很多產(chǎn)業(yè)就長不出來。”
“城鄉(xiāng)中國”格局下的土地改革
劉守英認為，“城鄉(xiāng)中國”的本質(zhì)特征就是，“人、地、資本在城鄉(xiāng)之間的互動”。“這幾年發(fā)生了一個重要的變化，就是城鄉(xiāng)互動。人口城鄉(xiāng)對流、資本下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村空間用地需求增加，村莊和一部分的城鎮(zhèn)、城市之間的融合和分工”。
他表示，這一輪的土地制度改革，實際上是要為“城鄉(xiāng)中國”這個形態(tài)構(gòu)造相適應的土地制度。
劉守英建議，亟需進行的土地改革，第一就是調(diào)整城鄉(xiāng)土地權(quán)利體系來支持城鄉(xiāng)互動，現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的土地權(quán)利體系直向城市，城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等和給農(nóng)民留下鄉(xiāng)村的發(fā)展空間，應是下一輪土地制度構(gòu)造的兩個基本點；
第二是改革農(nóng)地制度來支撐農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，這牽涉農(nóng)地的經(jīng)營制度和農(nóng)業(yè)的組織制度；
第三是改革宅基地制度來支撐村莊再造，打破成員權(quán)無償分配，承認宅基地的財產(chǎn)權(quán)可交易，打破村莊的邊界。村莊形態(tài)的變化，無論是死還是活，都需要推進宅基地改革。
“如果沒有宅基地制度的改革，村莊不可能活，也不可能好好地死亡。”劉守英說。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財新網(wǎng) 2017年03月15日
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