——基于新化縣等地的實地調研
內容提要：作為農(nóng)業(yè)大省，縣域是湖南新常態(tài)下轉方式、擴內需、培育新經(jīng)濟增長點最具潛力的區(qū)域。省社科院縣域發(fā)展研究課題組基于新化等地的實地調研認為，區(qū)域之間的競爭，核心是區(qū)域中心城市之間的競爭。推進縣域中心城市建設，是新常態(tài)下實現(xiàn)縣域資源要素整合與優(yōu)化配置、加快縣域區(qū)域一體化和城鄉(xiāng)一體化進程的客觀要求，是湖南“十三五”發(fā)展的一個戰(zhàn)略著力點，應成為我省分類指導、協(xié)調推進縣域全面建成小康社會的重要抓手。
作為農(nóng)業(yè)大省，縣域是湖南新常態(tài)下轉方式、擴內需、培育新的經(jīng)濟增長點最具潛力的區(qū)域。“十三五”是湖南全面深化改革、全面建成小康社會的攻堅階段，在縣域發(fā)展上實現(xiàn)新的突破，補齊全面建成小康社會的“短板”，成為湖南改革發(fā)展的核心任務。省社科院縣域發(fā)展研究課題組基于對新化縣等地的實地調研認為，區(qū)域之間的競爭，核心是區(qū)域中心城市之間的競爭。推進縣域中心城市建設，是新常態(tài)下實現(xiàn)縣域資源要素整合與優(yōu)化配置、加快縣域區(qū)域一體化和城鄉(xiāng)一體化進程的客觀要求，是湖南“十三五”發(fā)展的一個戰(zhàn)略著力點，應成為我省分類指導、協(xié)調推進縣域全面建成小康社會的重要抓手。
一、縣域中心城市是湖南區(qū)域發(fā)展新的戰(zhàn)略支撐
縣域中心城市是在一定區(qū)域內具有引領、輻射、集散、支配、制衡等作用的主導性縣域城市，是地市級區(qū)域中心城市之外的經(jīng)濟核心區(qū)。經(jīng)濟新常態(tài)下，湖南迫切需要培育極具活力的縣域中心城市作為區(qū)域增長核和集聚地，構建縣域發(fā)展新格局。
1.資源要素整合需要縣域中心城市作為戰(zhàn)略平臺。湖南縣域數(shù)量多、資源稟賦各異，但長期以來縣域間資源要素共享性、流動性較差，迫切需要有引領能力的縣域中心城市作為一定區(qū)域內縣域經(jīng)濟網(wǎng)絡的連接點與支撐平臺，發(fā)揮對資源要素流動與交換的組織協(xié)調作用，促進縣域間資源要素的優(yōu)化配置。如新化縣處于湘中腹地，是梅山文化的核心區(qū)域，與周邊五個縣域相連，總面積占婁底市的43.9%，為全省第一人口大縣，消費市場容量較大，歷來是相鄰縣域的流通與消費中心。把新化縣這樣的縣域打造為區(qū)域的縣域中心城市，有利于發(fā)揮其優(yōu)勢，推動文化相近、地域相連縣域的資源要素進行優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展。
2.區(qū)域一體化需要縣域中心城市作為核心載體。區(qū)域一體化并非簡單的點對點合作，而需要具有支配效應和創(chuàng)新特征的中心城市作為增長核與聚散中心，形成以中心城市為載體、各縣域功能互補的網(wǎng)狀系統(tǒng)，才能真正形成協(xié)調互動的一體化格局。以新化縣為例，該縣有滬昆高鐵、婁新高速、新溆高速交匯，水路互聯(lián)成網(wǎng)，已成為區(qū)域性立體交通樞紐，并在區(qū)域中具有文化、生態(tài)與消費市場的優(yōu)勢，將該縣打造成縣域中心城市，有利于發(fā)揮中心節(jié)點的優(yōu)勢，推進區(qū)域經(jīng)濟的聚集和擴散，可以為湘中各縣域的互動合作提供強有力的載體。
3.城鄉(xiāng)一體化需要縣域中心城市作為引領龍頭。城鄉(xiāng)一體化在空間結構上表現(xiàn)為城鎮(zhèn)的功能輻射與延伸，而一般縣域城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射與帶動能力有限，需要更多的中心城市來引領。湖南地市級中心城市輻射范圍有限，尚需要帶動能力強的縣域中心城市發(fā)揮龍頭作用，通過示范效應、溢出效應及交流活動，引領更大范圍內的城鄉(xiāng)要素交流和產(chǎn)業(yè)互動，加快城鄉(xiāng)一體化進程。如新化縣是“婁、漣、雙、冷”城鎮(zhèn)帶的重要組成部分，也是省直管縣經(jīng)濟體制改革試點縣，交通條件優(yōu)越、商品市場發(fā)達、小城鎮(zhèn)發(fā)展快，將該縣打造成縣域中心城市，有利于促進更大范圍內的城鄉(xiāng)交流互動、建設統(tǒng)一的區(qū)域大市場，形成對區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的帶動效應。
二、湖南縣域中心城市建設亟待突破的現(xiàn)實難題
一般來說，縣域中心城市具有交通區(qū)位條件優(yōu)越，產(chǎn)業(yè)在空間上集中，內外貿(mào)易發(fā)達，人口資源豐富，與周邊縣域有經(jīng)濟交流互補的條件等基本特征，如資興市、衡山縣、祁陽縣、溆浦縣、平江縣、新化縣等都適宜打造成為區(qū)域性縣域中心城市，但這些有基礎條件的縣域還需要解決其面臨的現(xiàn)實難題。
1.產(chǎn)業(yè)集聚能力不足。縣域中心城市的一個重要特征是該縣域有創(chuàng)新優(yōu)勢與集聚能力的產(chǎn)業(yè)，能在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工中發(fā)揮主導作用。調研發(fā)現(xiàn)，湖南可培育的縣域中心城市大多缺乏有區(qū)域帶動能力與顯著競爭優(yōu)勢的主導產(chǎn)業(yè)，與相鄰縣域的產(chǎn)業(yè)同構現(xiàn)象較突出，產(chǎn)業(yè)轉型升級壓力大。以新化縣為例，該縣2014年三次產(chǎn)業(yè)結構為27.1∶33.2∶39.7，以煤炭、水泥、冶煉等為支柱產(chǎn)業(yè)的工業(yè)，在環(huán)境約束、市場不景氣等因素影響下已經(jīng)喪失優(yōu)勢，并拖累經(jīng)濟增速，而能發(fā)揮自身優(yōu)勢、產(chǎn)生帶動能力的文化生態(tài)旅游等新興產(chǎn)業(yè)仍在培育之中，尚難以對區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工發(fā)揮推動作用。
2.城鎮(zhèn)化承載能力不足。縣域中心城市在相關區(qū)域中具有較強的資源要素組織與支配能力，一般擁有綜合服務功能和集散功能較強的新型城鎮(zhèn)體系。調研發(fā)現(xiàn)，湖南可培育的縣域中心城市大多城鎮(zhèn)化綜合承載能力不足，尚難以在區(qū)域資源要素的集聚與交流中發(fā)揮龍頭作用。以新化縣為例，該縣作為消費大縣、區(qū)域交通樞紐，城鎮(zhèn)化水平僅為29.89%，縣城、中心城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)之間缺乏緊密聯(lián)系與合理分工，基礎設施條件滯后，也未構建起面向更大區(qū)域的消費市場、物流體系、專業(yè)化生產(chǎn)服務體系，難以形成對周邊區(qū)域資源要素的吸納與擴散能力。
3.區(qū)域合作能力不足。區(qū)域合作是形成縣域中心城市最重要的牽引力，是發(fā)揮縣域中心城市作用的有效途徑。調研發(fā)現(xiàn)，由于制度激勵缺乏和行政區(qū)域分割的體制障礙，湖南可培育的縣域中心城市大多停留在以自我為中心的發(fā)展思路上，參與區(qū)域合作的積極性與主動性不足，有些參與區(qū)域合作也只是表面現(xiàn)象，發(fā)展空間狹窄。以新化縣為例，該縣具有良好的推動相鄰縣域合作的條件，但尚缺乏主動推進區(qū)域合作的戰(zhàn)略謀劃與制度創(chuàng)新，市場培育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設未統(tǒng)籌考慮與相鄰縣域的整體配套，未能在區(qū)域商品流通、要素流動中發(fā)揮其應有的引領作用。
三、做大做強湖南縣域中心城市的主要著力點
基于區(qū)域一體化的發(fā)展態(tài)勢及經(jīng)濟新常態(tài)對縣域發(fā)展的影響，湖南“十三五”期間應大力支持有條件的縣域向縣域中心城市轉型，為協(xié)調推進縣域全面建成小康社會提供強有力的支撐。
1.支持相關縣域以市場主體和公民需求為導向，釋放簡政放權“紅利”。建議省委、省政府加快編制縣級政府權力清單和責任清單，明確取消、下放的省級行政許可事項，建立健全清單動態(tài)管理機制，為發(fā)揮市場配置資源的決定性作用提供保障。構建促進縣域協(xié)作的政府考核機制，著力支持資興市、衡山縣、祁陽縣、溆浦縣、平江縣、新化縣等有條件打造為中心城市的縣域制定公共資源市場開放清單、公共服務清單，推動政府由“管理型”向“服務型”轉變，為促進資源要素集聚營造良好的環(huán)境。
2.支持相關縣域以省直管縣改革為契機，推進財政體制機制創(chuàng)新。建議省委、省政府研究將有條件打造為中心城市的縣域全部納入省直管縣經(jīng)濟體制改革試點，賦予主體稅種、征收地方稅的權力以及擴大地方的共享稅分成，增強其經(jīng)濟調控能力，加大對這些區(qū)域縣域中心城市建設的區(qū)域市場、共享性基礎設施等方面的激勵性轉移支付，支持推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權事權匹配的制度創(chuàng)新，完善城鄉(xiāng)一體化的公共財政服務體系，在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮引領和示范作用。
3.支持相關縣域以資源整合為突破口，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。建議省委、省政府加強對區(qū)域產(chǎn)業(yè)的引導，出臺扶持政策及配套措施，鼓勵有條件的縣域產(chǎn)業(yè)結構向地緣格局、資源要素、地域文化和產(chǎn)業(yè)技術的深度融合層面進行拓展，支持這些有條件的縣域建設區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、新興產(chǎn)業(yè)培育及旅游、農(nóng)業(yè)等的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈合作，發(fā)展現(xiàn)代新型物流業(yè)態(tài)和跨區(qū)域的商品市場，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作的新格局。
4.支持相關縣域以增強投融資能力為目標，深化資本市場改革。建議省委、省政府制定支持縣域中心城市資本市場建設的配套政策，建立證監(jiān)部門、金融機構的對口支持和指導機制，支持這些有條件的區(qū)域縣域中心城市建設包括股權交易中心、特色資源交易平臺、金融產(chǎn)權交易平臺、資產(chǎn)證券化平臺等多層次、區(qū)域性資本市場，支持開展環(huán)境產(chǎn)品以及農(nóng)村資產(chǎn)、產(chǎn)權交易試點；并引導金融機構加大對縣域中心城市建設的信貸支持力度，推進金融產(chǎn)品創(chuàng)新，支持縣域金融資本、社會資本、產(chǎn)業(yè)資本深層次融合。
5.支持相關縣域以推進區(qū)域一體化為核心，加快新型城鎮(zhèn)化步伐。建議省委、省政府進一步優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化的區(qū)域規(guī)劃，對縣域區(qū)域一體化發(fā)展的城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)建設等進行科學引導，支持這些有條件的縣域將中心城區(qū)與中心鎮(zhèn)作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，建設與周邊縣域功能互補的新型城鎮(zhèn)體系，以完善區(qū)域交通網(wǎng)絡和信息網(wǎng)絡為依托，增強服務功能、集散功能、創(chuàng)新功能，促進縣域之間、城鄉(xiāng)之間的資源要素平等交換與優(yōu)化配置。
（省社科院縣域發(fā)展研究課題組 組長：劉建武，成員：陳文勝、王文強、鄺奕軒、丁愛群、陸福興）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《決策參考·湖南智庫成果專報》2015年1期
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