——基于新化縣等地的實(shí)地調(diào)研
內(nèi)容提要：作為農(nóng)業(yè)大省，縣域是湖南新常態(tài)下轉(zhuǎn)方式、擴(kuò)內(nèi)需、培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)最具潛力的區(qū)域。省社科院縣域發(fā)展研究課題組基于新化等地的實(shí)地調(diào)研認(rèn)為，區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)，核心是區(qū)域中心城市之間的競(jìng)爭(zhēng)。推進(jìn)縣域中心城市建設(shè)，是新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)縣域資源要素整合與優(yōu)化配置、加快縣域區(qū)域一體化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的客觀要求，是湖南“十三五”發(fā)展的一個(gè)戰(zhàn)略著力點(diǎn)，應(yīng)成為我省分類指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)縣域全面建成小康社會(huì)的重要抓手。
作為農(nóng)業(yè)大省，縣域是湖南新常態(tài)下轉(zhuǎn)方式、擴(kuò)內(nèi)需、培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)最具潛力的區(qū)域。“十三五”是湖南全面深化改革、全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)階段，在縣域發(fā)展上實(shí)現(xiàn)新的突破，補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)的“短板”，成為湖南改革發(fā)展的核心任務(wù)。省社科院縣域發(fā)展研究課題組基于對(duì)新化縣等地的實(shí)地調(diào)研認(rèn)為，區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)，核心是區(qū)域中心城市之間的競(jìng)爭(zhēng)。推進(jìn)縣域中心城市建設(shè)，是新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)縣域資源要素整合與優(yōu)化配置、加快縣域區(qū)域一體化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的客觀要求，是湖南“十三五”發(fā)展的一個(gè)戰(zhàn)略著力點(diǎn)，應(yīng)成為我省分類指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)縣域全面建成小康社會(huì)的重要抓手。
一、縣域中心城市是湖南區(qū)域發(fā)展新的戰(zhàn)略支撐
縣域中心城市是在一定區(qū)域內(nèi)具有引領(lǐng)、輻射、集散、支配、制衡等作用的主導(dǎo)性縣域城市，是地市級(jí)區(qū)域中心城市之外的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，湖南迫切需要培育極具活力的縣域中心城市作為區(qū)域增長(zhǎng)核和集聚地，構(gòu)建縣域發(fā)展新格局。
1.資源要素整合需要縣域中心城市作為戰(zhàn)略平臺(tái)。湖南縣域數(shù)量多、資源稟賦各異，但長(zhǎng)期以來縣域間資源要素共享性、流動(dòng)性較差，迫切需要有引領(lǐng)能力的縣域中心城市作為一定區(qū)域內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的連接點(diǎn)與支撐平臺(tái)，發(fā)揮對(duì)資源要素流動(dòng)與交換的組織協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)縣域間資源要素的優(yōu)化配置。如新化縣處于湘中腹地，是梅山文化的核心區(qū)域，與周邊五個(gè)縣域相連，總面積占婁底市的43.9%，為全省第一人口大縣，消費(fèi)市場(chǎng)容量較大，歷來是相鄰縣域的流通與消費(fèi)中心。把新化縣這樣的縣域打造為區(qū)域的縣域中心城市，有利于發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)文化相近、地域相連縣域的資源要素進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。
2.區(qū)域一體化需要縣域中心城市作為核心載體。區(qū)域一體化并非簡(jiǎn)單的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)合作，而需要具有支配效應(yīng)和創(chuàng)新特征的中心城市作為增長(zhǎng)核與聚散中心，形成以中心城市為載體、各縣域功能互補(bǔ)的網(wǎng)狀系統(tǒng)，才能真正形成協(xié)調(diào)互動(dòng)的一體化格局。以新化縣為例，該縣有滬昆高鐵、婁新高速、新溆高速交匯，水路互聯(lián)成網(wǎng)，已成為區(qū)域性立體交通樞紐，并在區(qū)域中具有文化、生態(tài)與消費(fèi)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，將該縣打造成縣域中心城市，有利于發(fā)揮中心節(jié)點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聚集和擴(kuò)散，可以為湘中各縣域的互動(dòng)合作提供強(qiáng)有力的載體。
3.城鄉(xiāng)一體化需要縣域中心城市作為引領(lǐng)龍頭。城鄉(xiāng)一體化在空間結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為城鎮(zhèn)的功能輻射與延伸，而一般縣域城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射與帶動(dòng)能力有限，需要更多的中心城市來引領(lǐng)。湖南地市級(jí)中心城市輻射范圍有限，尚需要帶動(dòng)能力強(qiáng)的縣域中心城市發(fā)揮龍頭作用，通過示范效應(yīng)、溢出效應(yīng)及交流活動(dòng)，引領(lǐng)更大范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)要素交流和產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。如新化縣是“婁、漣、雙、冷”城鎮(zhèn)帶的重要組成部分，也是省直管縣經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)縣，交通條件優(yōu)越、商品市場(chǎng)發(fā)達(dá)、小城鎮(zhèn)發(fā)展快，將該縣打造成縣域中心城市，有利于促進(jìn)更大范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)交流互動(dòng)、建設(shè)統(tǒng)一的區(qū)域大市場(chǎng)，形成對(duì)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的帶動(dòng)效應(yīng)。
二、湖南縣域中心城市建設(shè)亟待突破的現(xiàn)實(shí)難題
一般來說，縣域中心城市具有交通區(qū)位條件優(yōu)越，產(chǎn)業(yè)在空間上集中，內(nèi)外貿(mào)易發(fā)達(dá)，人口資源豐富，與周邊縣域有經(jīng)濟(jì)交流互補(bǔ)的條件等基本特征，如資興市、衡山縣、祁陽(yáng)縣、溆浦縣、平江縣、新化縣等都適宜打造成為區(qū)域性縣域中心城市，但這些有基礎(chǔ)條件的縣域還需要解決其面臨的現(xiàn)實(shí)難題。
1.產(chǎn)業(yè)集聚能力不足。縣域中心城市的一個(gè)重要特征是該縣域有創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)與集聚能力的產(chǎn)業(yè)，能在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工中發(fā)揮主導(dǎo)作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖南可培育的縣域中心城市大多缺乏有區(qū)域帶動(dòng)能力與顯著競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，與相鄰縣域的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象較突出，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力大。以新化縣為例，該縣2014年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為27.1∶33.2∶39.7，以煤炭、水泥、冶煉等為支柱產(chǎn)業(yè)的工業(yè)，在環(huán)境約束、市場(chǎng)不景氣等因素影響下已經(jīng)喪失優(yōu)勢(shì)，并拖累經(jīng)濟(jì)增速，而能發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)生帶動(dòng)能力的文化生態(tài)旅游等新興產(chǎn)業(yè)仍在培育之中，尚難以對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工發(fā)揮推動(dòng)作用。
2.城鎮(zhèn)化承載能力不足。縣域中心城市在相關(guān)區(qū)域中具有較強(qiáng)的資源要素組織與支配能力，一般擁有綜合服務(wù)功能和集散功能較強(qiáng)的新型城鎮(zhèn)體系。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖南可培育的縣域中心城市大多城鎮(zhèn)化綜合承載能力不足，尚難以在區(qū)域資源要素的集聚與交流中發(fā)揮龍頭作用。以新化縣為例，該縣作為消費(fèi)大縣、區(qū)域交通樞紐，城鎮(zhèn)化水平僅為29.89%，縣城、中心城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)之間缺乏緊密聯(lián)系與合理分工，基礎(chǔ)設(shè)施條件滯后，也未構(gòu)建起面向更大區(qū)域的消費(fèi)市場(chǎng)、物流體系、專業(yè)化生產(chǎn)服務(wù)體系，難以形成對(duì)周邊區(qū)域資源要素的吸納與擴(kuò)散能力。
3.區(qū)域合作能力不足。區(qū)域合作是形成縣域中心城市最重要的牽引力，是發(fā)揮縣域中心城市作用的有效途徑。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于制度激勵(lì)缺乏和行政區(qū)域分割的體制障礙，湖南可培育的縣域中心城市大多停留在以自我為中心的發(fā)展思路上，參與區(qū)域合作的積極性與主動(dòng)性不足，有些參與區(qū)域合作也只是表面現(xiàn)象，發(fā)展空間狹窄。以新化縣為例，該縣具有良好的推動(dòng)相鄰縣域合作的條件，但尚缺乏主動(dòng)推進(jìn)區(qū)域合作的戰(zhàn)略謀劃與制度創(chuàng)新，市場(chǎng)培育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未統(tǒng)籌考慮與相鄰縣域的整體配套，未能在區(qū)域商品流通、要素流動(dòng)中發(fā)揮其應(yīng)有的引領(lǐng)作用。
三、做大做強(qiáng)湖南縣域中心城市的主要著力點(diǎn)
基于區(qū)域一體化的發(fā)展態(tài)勢(shì)及經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)縣域發(fā)展的影響，湖南“十三五”期間應(yīng)大力支持有條件的縣域向縣域中心城市轉(zhuǎn)型，為協(xié)調(diào)推進(jìn)縣域全面建成小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的支撐。
1.支持相關(guān)縣域以市場(chǎng)主體和公民需求為導(dǎo)向，釋放簡(jiǎn)政放權(quán)“紅利”。建議省委、省政府加快編制縣級(jí)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確取消、下放的省級(jí)行政許可事項(xiàng)，建立健全清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，為發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用提供保障。構(gòu)建促進(jìn)縣域協(xié)作的政府考核機(jī)制，著力支持資興市、衡山縣、祁陽(yáng)縣、溆浦縣、平江縣、新化縣等有條件打造為中心城市的縣域制定公共資源市場(chǎng)開放清單、公共服務(wù)清單，推動(dòng)政府由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，為促進(jìn)資源要素集聚營(yíng)造良好的環(huán)境。
2.支持相關(guān)縣域以省直管縣改革為契機(jī)，推進(jìn)財(cái)政體制機(jī)制創(chuàng)新。建議省委、省政府研究將有條件打造為中心城市的縣域全部納入省直管縣經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)，賦予主體稅種、征收地方稅的權(quán)力以及擴(kuò)大地方的共享稅分成，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，加大對(duì)這些區(qū)域縣域中心城市建設(shè)的區(qū)域市場(chǎng)、共享性基礎(chǔ)設(shè)施等方面的激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付，支持推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的制度創(chuàng)新，完善城鄉(xiāng)一體化的公共財(cái)政服務(wù)體系，在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)和示范作用。
3.支持相關(guān)縣域以資源整合為突破口，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。建議省委、省政府加強(qiáng)對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)，出臺(tái)扶持政策及配套措施，鼓勵(lì)有條件的縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向地緣格局、資源要素、地域文化和產(chǎn)業(yè)技術(shù)的深度融合層面進(jìn)行拓展，支持這些有條件的縣域建設(shè)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、新興產(chǎn)業(yè)培育及旅游、農(nóng)業(yè)等的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈合作，發(fā)展現(xiàn)代新型物流業(yè)態(tài)和跨區(qū)域的商品市場(chǎng)，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作的新格局。
4.支持相關(guān)縣域以增強(qiáng)投融資能力為目標(biāo)，深化資本市場(chǎng)改革。建議省委、省政府制定支持縣域中心城市資本市場(chǎng)建設(shè)的配套政策，建立證監(jiān)部門、金融機(jī)構(gòu)的對(duì)口支持和指導(dǎo)機(jī)制，支持這些有條件的區(qū)域縣域中心城市建設(shè)包括股權(quán)交易中心、特色資源交易平臺(tái)、金融產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、資產(chǎn)證券化平臺(tái)等多層次、區(qū)域性資本市場(chǎng)，支持開展環(huán)境產(chǎn)品以及農(nóng)村資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易試點(diǎn)；并引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)縣域中心城市建設(shè)的信貸支持力度，推進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，支持縣域金融資本、社會(huì)資本、產(chǎn)業(yè)資本深層次融合。
5.支持相關(guān)縣域以推進(jìn)區(qū)域一體化為核心，加快新型城鎮(zhèn)化步伐。建議省委、省政府進(jìn)一步優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化的區(qū)域規(guī)劃，對(duì)縣域區(qū)域一體化發(fā)展的城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)建設(shè)等進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，支持這些有條件的縣域?qū)⒅行某菂^(qū)與中心鎮(zhèn)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，建設(shè)與周邊縣域功能互補(bǔ)的新型城鎮(zhèn)體系，以完善區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)為依托，增強(qiáng)服務(wù)功能、集散功能、創(chuàng)新功能，促進(jìn)縣域之間、城鄉(xiāng)之間的資源要素平等交換與優(yōu)化配置。
（省社科院縣域發(fā)展研究課題組 組長(zhǎng)：劉建武，成員：陳文勝、王文強(qiáng)、鄺奕軒、丁愛群、陸福興）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《決策參考·湖南智庫(kù)成果專報(bào)》2015年1期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
