當前農村發(fā)展中越來越暴露出一些突出問題，比如土地資源特別是宅基地閑置浪費嚴重、農民的農宅財產權無法有效實現(xiàn)、農村公共建設資金缺乏而趨于凋敝等。雖然產生這些問題的原因是復雜的，但均與城鄉(xiāng)割據(jù)的土地制度特別是宅基地制度有密切關系。現(xiàn)行的農村宅基地制度已經(jīng)難以適應國家現(xiàn)代化進程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，需要加快改革步伐。改革的總體思路應當是“堅持集體所有，重點突破流轉，系統(tǒng)配套改革”，亦即在堅持農村宅基地集體所有和充分保障農民居住權利的前提下，以放活宅基地使用權流轉和建立農宅交易市場為突破口，配套推進相關改革和制度建設，包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及農宅交易稅費制度、自愿有償退出與統(tǒng)籌利用機制、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃管理制度、人口經(jīng)濟權與居住權分離制度等。
一、現(xiàn)行宅基地制度下農村發(fā)展面臨三個突出問題
（一）農村宅基地及居民點用地閑置浪費嚴重，土地資源難以充分發(fā)揮其效益
改革開放三十多年來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。特別是自1995年起，鄉(xiāng)村人口比重和數(shù)量“雙下降”：鄉(xiāng)村人口比重由1995年的70．96％下降至2015年的43．9％，鄉(xiāng)村人口數(shù)量在1995年達到8．59億人的峰值后逐年減少至2015年的6．03億人，減少了2．56億人。按理說，城鎮(zhèn)化水平的提升和鄉(xiāng)村人口數(shù)量的減少從總體上來講應當是有利于節(jié)約居住性建設用地的，因為相對于農民在農村的宅基地而言農民進城后居住用地會更加集約。但實際情況卻恰恰相反，在鄉(xiāng)村人口大量減少的背景下，不僅城鎮(zhèn)建設用地大幅增加，農村建設用地也繼續(xù)增加。據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》顯示，2000年—2011年，在農村人口減少1．33億人的情況下，以宅基地為主的農村居民點用地反而增加了3045萬畝。
在農村人口大量減少的背景下，以宅基地為主的農村居民點建設用地不減反增，是一個很不合理的現(xiàn)象，需要引起高度重視和認真分析。實際上，導致這一不合理現(xiàn)象的一個重要原因是農村宅基地存在大量閑置浪費問題。國土資源部相關報告顯示，農村居民點閑置用地面積達3000萬畝左右，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1／4，低效用地達9000萬畝以上，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3／4。另據(jù)中國科學院地理科學與資源研究所測算分析，我國農村空心化整治潛力約1．14億畝。
而導致農村宅基地閑置、低效甚至浪費的主要原因，是現(xiàn)行宅基地制度存在重要缺陷。由于宅基地使用權長期以來僅限于在農村集體經(jīng)濟組織內部流轉，甚至本集體也缺乏有償收回農民宅基地使用權的機制，導致了兩個后果：一是對宅基地真正有需要的主體，比如本集體之外的農民、城鎮(zhèn)居民、企業(yè)、政府等不能通過市場化渠道轉入宅基地使用權，從而使宅基地難以體現(xiàn)其市場價值；而這又導致另一個后果，即由于宅基地缺乏市場價值，農民本人也缺乏轉出空閑宅基地的積極性。在這種情況下，一方面農村新增戶需要新增宅基地，另一方面已經(jīng)進城農民的閑置宅基地又不能通過市場途徑流轉和重新配置，必然導致宅基地總量增加與閑置浪費并存。
（二）農民的農宅財產權無法實現(xiàn)，制度差異和權利不平等造成城鄉(xiāng)居民間房屋財產價值的巨大鴻溝
無論農民還是市民，住房都是其最為重要的財產。農宅，包括農民的住房及其地下不可分割的宅基地使用權，是農民最重要的財產，無數(shù)農民為了蓋房投入了大部分積蓄。然而，由于農宅無法市場化交易，其潛在價值無法實現(xiàn)。綜合重慶、成都、嘉興、廣西等地城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實踐，宅基地騰退復墾后每畝建設用地指標交易價都在10萬元以上，僅以10萬元保守計算，全國1．7億畝宅基地價值就達17萬億元。目前，我國農村居民人均住房面積約37平方米，以2015年農村人口60346萬人、農民住宅造價838．9元／平方米計算，農村居民住房僅造價就達18．7萬億元。兩項構成相加保守估計，全國農宅潛在價值達35萬億元以上，戶均13．5多萬元。如果可以市場化交易，農宅價值將會翻幾番。
近年來，越來越多的農民因外出經(jīng)商、務工、遷居進城等原因，其住房和宅基地處于長期閑置狀態(tài)。但由于政策限制，農民缺乏將其閑置農宅進行交易的合法渠道。在發(fā)達地區(qū)農村和城市郊區(qū)，雖然農宅地下交易市場早已存在，但其價格卻因交易范圍的嚴格限制和正常交易渠道的缺失而遠低于其真實價值。總體上看，因宅基地使用權禁止對外交易，農民的房屋所有權和宅基地使用權的財產權利殘缺，農民缺乏對其農宅的處置權和變現(xiàn)選擇權，閑置農宅成了農民沉睡的資產。
當今，城市住房可交易與農村住房不可交易的制度差異已經(jīng)在城鄉(xiāng)之間造成了嚴重的權利不平等和巨大的財產性收入鴻溝。一戶城市居民的房屋財產價值幾十萬、幾百萬甚至上千萬元，而農村居民的房屋卻不值錢。如果說這種情況在過去計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)完全分割的情況下還有一定合理性的話，當前已經(jīng)越來越不合理。過去城市居民住福利房，也無房屋財產權。而通過城鎮(zhèn)住房制度改革，已經(jīng)賦予城市居民房屋財產權。但這個問題對于農村居民一直沒有很好地解決。十八屆三中全會已經(jīng)對此指明了方向，提出了要“賦予農民更多財產權利”的明確要求，亟須通過改革盡快落實。（三）農村公共建設資金缺乏，鄉(xiāng)村趨于凋敝
城鎮(zhèn)化并不必然會導致鄉(xiāng)村的凋敝，除生產功能外，鄉(xiāng)村也是人類的宜居之地，是看得見山、望得見水的天然所在。我國的現(xiàn)代化應當形成怎樣的城鄉(xiāng)格局和鄉(xiāng)村風貌，是一個值得認真研究和深思的問題。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和鄉(xiāng)村人口的減少，部分鄉(xiāng)村需要撤并，村莊數(shù)量趨于減少，這是客觀必然。但今后無論如何發(fā)展，鄉(xiāng)村都仍然會是幾億人口生產生活的場所，美麗鄉(xiāng)村都將是美麗中國不可或缺的重要組成部分。
當前我國鄉(xiāng)村建設發(fā)展中面臨一些比較突出的問題。比如由于缺乏規(guī)劃管控及資金實力限制，農民建房有的標準低，抗震性能差，有的缺乏文化元素，風貌不佳。更突出的問題是，由于公共資金缺乏，農村基礎設施建設滯后，垃圾圍村，臟水亂流，已經(jīng)到了十分嚴重的地步。近年來，各地政府投入資金進行治理，情況有所改觀，但問題遠沒有從根本上得到解決，特別是并沒有形成一個良性的可持續(xù)的解決途徑。我國鄉(xiāng)村建設缺乏對資金的吸引力，鄉(xiāng)村發(fā)展活力不足，這其中有經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律的作用，但封閉的鄉(xiāng)村發(fā)展理念、割裂的城鄉(xiāng)二元土地制度和孤立的農村宅基地制度無疑也難咎其責。改革開放以來，我們逐步消除了妨礙農村各類資源向城市轉移的障礙，城市化水平不斷提升，這是符合規(guī)律和發(fā)展方向的，但與此同時，各類資源向農村流動的渠道并不暢通，市場化的城鄉(xiāng)要素雙向流動機制沒有真正形成。人為制度上的割裂，既形成城鄉(xiāng)二元割據(jù)，也造成鄉(xiāng)村之間的相互割據(jù)，造成鄉(xiāng)村建設的封閉孤立，無法留住資金更難以吸引資金進入，鄉(xiāng)村建設資金池有出無進，以致鄉(xiāng)村趨于凋敝。過去歷史上形成了諸多各具特色的村落和古鎮(zhèn)，成為我國傳統(tǒng)文化和美麗鄉(xiāng)村的重要組成部分。試想，在現(xiàn)行的管理體制下，我們還能自然形成這樣的特色村落和小鎮(zhèn)嗎？恐怕只能靠開發(fā)商作為旅游景區(qū)來打造了。
二、新的發(fā)展階段亟須深化農村宅基地制度改革
（一）健全社會主義市場經(jīng)濟體制需要深化農村宅基地制度改革，促進農村土地要素市場化
改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟體制方面改革的核心內容就是計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉變，社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善推動了我國經(jīng)濟持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展。十八屆三中全會《決定》提出，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，為此，必須充分發(fā)揮市場的決定性作用和正確發(fā)揮政府的作用。當前，我國處在深化經(jīng)濟體制改革、健全社會主義市場經(jīng)濟體制的關鍵時期，農村土地制度改革和土地要素的市場化問題是其中一項重要內容。在農村宅基地制度改革方面，缺乏宅基地使用權流轉市場，市場沒有在農村宅基地資源配置中起到?jīng)Q定性作用，極大地影響到宅基地資源的有效配置和合理利用。深化宅基地制度改革，引入市場機制，在農村土地集體所有制下，放活農村宅基地使用權流轉，建立宅基地使用權流轉交易市場，可以促進閑置宅基地的有效利用，提高土地使用效率，遏制宅基地閑置浪費現(xiàn)象，緩解城鄉(xiāng)建設用地不足問題，促進農村土地節(jié)約集約利用，有利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。
（二）賦予農民更多財產權利需要深化農村宅基地制度改革，促進農民增加財產價值與收入
十八屆三中全會提出，要“賦予農民更多財產權利”。新形勢下需要賦予農民住房財產權，就像當年賦予城市居民住房財產權一樣。解決農民財產權利不足問題，應當把已經(jīng)賦予農民的宅基地生活居住福利保障功能進一步向財產權利拓展。過去，在我國實行計劃經(jīng)濟體制和發(fā)展水平很低的背景下，作為福利分配的宅基地制度對于保障農民基本生活發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟體制和發(fā)展階段的變化，其弊端和問題越來越突出，對其進行改革的必要性也越來越明顯。首先，這種把農民與宅基地捆綁在一起的福利保障制度，不利于農民的靈活流動和自由遷徙，成為制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的一個重要因素。其次，這種制度不利于農民獲得財產權和財產收入。農民投入巨大的個人儲蓄進行投資建房，但由于宅基地制度的限制不能進入市場，其價值得不到充分體現(xiàn)。再次，這種制度嚴重制約了土地資源的有效配置和充分利用，造成很大的資源浪費。從國家現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢來講，正確的選擇，只能是通過盡快完善社會保障制度，一方面使得農民獲得更好的福利保障；另一方面，把農民及土地資源從舊的捆綁式福利制度中解放出來，并為市場機制更好更充分地發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。因此，無論從保障農民權益還是從土地要素市場化改革的方向來看，都需要通過加快農村社會保障制度建設，打破宅基地福利保障功能對農民財產權和土地要素市場化的制約。
（三）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要深化農村宅基地制度改革，促進美麗鄉(xiāng)村建設
建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家需要打破城鄉(xiāng)割據(jù)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)割據(jù)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、公共服務均等化。無論城市還是農村都應是全體國民共同的居住生活地，城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)鄉(xiāng)之間應該可以自由遷移居住，不應因人而異、因戶籍而異。放活宅基地使用權流轉與交易，賦予公民更加自由的居住遷移權利是城鄉(xiāng)一體化制度的一項重要內容。通過改革構建開放、共享、公平、現(xiàn)代的農村宅基地使用權流轉交易制度，有利于打破城鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)之間居住用地制度結構性割裂狀態(tài)，有利于釋放農村宅基地和農村房屋資源的價值，吸引社會資本投入農村，有利于增強鄉(xiāng)村集體的資金實力，從而使其能夠更好地履行鄉(xiāng)村基礎設施建設、環(huán)境保護及提供公共服務方面的職責。也有利于提升農村房屋建設質量、標準和文化品位，以宅基地制度改革之力撬動社會資本投入建設美麗鄉(xiāng)村。
三、放活宅基地使用權流轉，配套推進相關改革和制度建設
基于上述分析，我們認為，深化宅基地改革的總體思路應當是，“堅持集體所有，重點突破流轉，系統(tǒng)配套改革”，亦即在堅持農村宅基地集體所有制的大前提下，重點突破宅基地使用權流轉與農宅交易，配套推進相關改革和制度建設。
（一）放活宅基地使用權流轉，建立農宅交易市場
放活宅基地使用權流轉，是促進宅基地市場化配置、賦予農民財產權的基本要求。要在放活使用權流轉的同時，建立農民宅基地使用權與房屋財產權流轉交易市場，允許農民房屋財產權交易，包括轉讓、出租、買賣、入股、擔保抵押等。參照城鎮(zhèn)房屋交易制度和農村土地經(jīng)營權流轉制度，建立農宅交易制度，納入農村產權流轉交易市場體系一并管理與服務。長遠看，農宅交易范圍不應局限于本集體內部，而是要向全民放開，面向本集體外的其他農村和城鎮(zhèn)人口放開。建立健全農民宅基地使用權和房屋財產權確權登記頒證制度，清理亂占、多占問題，以此作為農宅交易的基礎。對于祖?zhèn)鬓r宅、不同歷史階段形成的農宅要根據(jù)實際情況予以確權登記。建立健全宅基地使用權價值市場化形成機制與評估機制，防止行政干預、私相授受、尋租舞弊，切實保障農民及農民集體的宅基地權利，充分體現(xiàn)宅基地市場價值。
當前社會上有一種擔心，即認為，由于存在一些問題，比如由于過去一些地區(qū)管理不規(guī)范，宅基地分配存在不公平現(xiàn)象，個別村干部多占宅基地的問題比較突出，在這種情況下，一旦承認現(xiàn)實并允許交易，就會出現(xiàn)“天下大亂”。應當說，這種擔心并非完全沒有道理。如果簡單承認現(xiàn)實并推進交易，肯定會出現(xiàn)不公平、不合理的問題。但不能因為有問題、有困難就踟躕不前，就看不到改革的緊迫性，實際上，不流轉、不交易問題更大。當年城市進行福利房改革特別是允許上市交易時面臨的多占住房、分配不公等問題，一點兒也不比現(xiàn)在少。因此，正確的選擇只能是，有什么問題解決什么問題，在肯定放活使用權流轉的大原則下，積極采取措施解決制約正常流轉的種種問題，配套推進相關改革。
（二）從宅基地福利分配制度轉變到綜合性農民居住保障制度，進一步完善農村社保制度
新形勢下，農村宅基地福利分配制度面臨轉型，農民居住保障制度要從單一的宅基地福利分配制度轉變到綜合性居住保障制度，多種途徑保障農民居住權。農民既可以單門獨戶，也可以集中居住；既可以在本村居住，也可以去城鎮(zhèn)和其他農村購買或租賃房屋居住。農民自愿有償退出、轉讓宅基地使用權后，不得再給其分配新的宅基地。長期來看，要逐步取消宅基地福利分配制度，從根本上防止多占超占宅基地。對于絕大多數(shù)農民已不從事農業(yè)的農村，農民有意愿、當?shù)赜袟l件的，可以搞集中居住。但一定要按市場價公平合理給予農民補償，切實保障農民住有所居。結合國家新型城鎮(zhèn)化有關政策，建立農業(yè)轉移人口住房保障制度，對于農民退出宅基地進城購房和租房的，給予購房稅收減免、租房租賃補貼等優(yōu)惠政策，將進城農民納入公租房、廉租房等政策保障范圍。同時，在現(xiàn)有新型農村合作醫(yī)療保險、新型農村養(yǎng)老保險的基礎上，進一步完善農村社會保障制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，提高農民社會保障水平。農村集體土地與資產等收益都可以用于繳納農民集體的社保金。
（三）建立宅基地使用及農宅交易稅費制度，充實鄉(xiāng)村建設發(fā)展資金
農村宅基地使用權對外流轉并不改變土地的集體所有權性質，就像城市住宅建設用地流轉并不會改變其國有性質一樣，外來人口進入農村使用宅基地需要向農村集體經(jīng)濟組織繳納一定標準的宅基地使用費和鄉(xiāng)村建設發(fā)展基金，以體現(xiàn)土地集體所有權，增加農村集體收入。農村集體經(jīng)濟組織成員超標準占用宅基地也需要繳納相應費用。參照城鎮(zhèn)房屋和土地流轉交易的稅費征收辦法，農宅交易各方應向國家繳納相應的契稅、增值稅、個人所得稅、土地有償使用費等稅費。繳納的各類稅費用于充實農村建設、農業(yè)發(fā)展和農村集體公共服務所需資金，用于建設農村道路等基礎設施和教育衛(wèi)生等公共服務設施，改善農田水利和土地整治等農業(yè)生產條件，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。
（四）建立宅基地自愿有償退出機制，統(tǒng)籌利用騰退宅基地
建立農民閑置宅基地使用權自愿有償退出給農村集體經(jīng)濟組織的機制，由集體經(jīng)濟組織、地方政府或其他用地主體給予補償。宅基地使用權退出也需要引入市場機制，與宅基地使用權流轉市場并軌運行，由市場形成價格。建立騰退宅基地的統(tǒng)籌利用制度，騰退宅基地可以復墾用于農業(yè)生產，可以用于農村集體經(jīng)營性和公益性建設用地，也可以用于建設農民集中居住房屋。按照十八屆三中全會提出的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的改革方向，騰退宅基地可以由農村集體對外出讓、出租、抵押、置換等，也可以復墾后用于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策項目、土地指標交易等。
（五）規(guī)劃管控農村宅基地利用與鄉(xiāng)村建設，建立健全鄉(xiāng)村建設規(guī)劃與服務制度
加強農村土地利用、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃與管理工作，通過強化和優(yōu)化規(guī)劃來管控農村宅基地利用。在宅基地規(guī)劃和管理上，應做到有松有緊，有放有收。放松合理優(yōu)化配置存量宅基地資源的規(guī)劃與管理。嚴格管控農用地轉為非農用地，嚴守耕地紅線，節(jié)約集約使用土地，堅決遏制農村宅基地及建設用地增長趨勢。通過規(guī)劃優(yōu)化農村居民點布局和鄉(xiāng)村建設，嚴格管控建筑質量和建筑風格，嚴禁私搭亂建，提升鄉(xiāng)村整體風貌。政府和社會組織應引導農民和農村集體做好美麗鄉(xiāng)村建設工作，提供民居設計、農村垃圾和污水處理、人居環(huán)境建設、鄉(xiāng)村文化傳承等方面的服務。
（六）明確農村集體邊界，建立健全農村集體成員權制度與城鄉(xiāng)居住證制度
廣東、蘇南、浙江等一些發(fā)達地區(qū)農村和許多城市郊區(qū)農村已經(jīng)居住著大量外來人口，他們事實上使用當?shù)剞r村的宅基地，可以享受相應的社會公共服務，但并不享受居住地農村集體成員的經(jīng)濟權利和福利，未打破當?shù)剞r村集體經(jīng)濟組織邊界。農村宅基地制度改革應與農村集體產權制度改革、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)居住證制度改革聯(lián)動。完善農村集體經(jīng)濟組織成員權制度，保護集體成員經(jīng)濟權利和利益，保障農村集體邊界的穩(wěn)定和完整性。分離人的經(jīng)濟身份與居民身份、經(jīng)濟權利與居住權利。不僅在城鎮(zhèn)，而且在農村都需要建立健全居住證制度。
作者簡介：
張軍擴：國務院發(fā)展研究中心副主任
張云華：國務院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部副部長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國經(jīng)濟時報-中國經(jīng)濟新聞網(wǎng) 2017-04-27
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