當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中越來越暴露出一些突出問題，比如土地資源特別是宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重、農(nóng)民的農(nóng)宅財產(chǎn)權(quán)無法有效實(shí)現(xiàn)、農(nóng)村公共建設(shè)資金缺乏而趨于凋敝等。雖然產(chǎn)生這些問題的原因是復(fù)雜的，但均與城鄉(xiāng)割據(jù)的土地制度特別是宅基地制度有密切關(guān)系。現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)難以適應(yīng)國家現(xiàn)代化進(jìn)程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，需要加快改革步伐。改革的總體思路應(yīng)當(dāng)是“堅(jiān)持集體所有，重點(diǎn)突破流轉(zhuǎn)，系統(tǒng)配套改革”，亦即在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有和充分保障農(nóng)民居住權(quán)利的前提下，以放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和建立農(nóng)宅交易市場為突破口，配套推進(jìn)相關(guān)改革和制度建設(shè)，包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及農(nóng)宅交易稅費(fèi)制度、自愿有償退出與統(tǒng)籌利用機(jī)制、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理制度、人口經(jīng)濟(jì)權(quán)與居住權(quán)分離制度等。
一、現(xiàn)行宅基地制度下農(nóng)村發(fā)展面臨三個突出問題
（一）農(nóng)村宅基地及居民點(diǎn)用地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，土地資源難以充分發(fā)揮其效益
改革開放三十多年來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。特別是自1995年起，鄉(xiāng)村人口比重和數(shù)量“雙下降”：鄉(xiāng)村人口比重由1995年的70．96％下降至2015年的43．9％，鄉(xiāng)村人口數(shù)量在1995年達(dá)到8．59億人的峰值后逐年減少至2015年的6．03億人，減少了2．56億人。按理說，城鎮(zhèn)化水平的提升和鄉(xiāng)村人口數(shù)量的減少從總體上來講應(yīng)當(dāng)是有利于節(jié)約居住性建設(shè)用地的，因?yàn)橄鄬τ谵r(nóng)民在農(nóng)村的宅基地而言農(nóng)民進(jìn)城后居住用地會更加集約。但實(shí)際情況卻恰恰相反，在鄉(xiāng)村人口大量減少的背景下，不僅城鎮(zhèn)建設(shè)用地大幅增加，農(nóng)村建設(shè)用地也繼續(xù)增加。據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》顯示，2000年—2011年，在農(nóng)村人口減少1．33億人的情況下，以宅基地為主的農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3045萬畝。
在農(nóng)村人口大量減少的背景下，以宅基地為主的農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地不減反增，是一個很不合理的現(xiàn)象，需要引起高度重視和認(rèn)真分析。實(shí)際上，導(dǎo)致這一不合理現(xiàn)象的一個重要原因是農(nóng)村宅基地存在大量閑置浪費(fèi)問題。國土資源部相關(guān)報告顯示，農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地面積達(dá)3000萬畝左右，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1／4，低效用地達(dá)9000萬畝以上，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3／4。另據(jù)中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所測算分析，我國農(nóng)村空心化整治潛力約1．14億畝。
而導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置、低效甚至浪費(fèi)的主要原因，是現(xiàn)行宅基地制度存在重要缺陷。由于宅基地使用權(quán)長期以來僅限于在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，甚至本集體也缺乏有償收回農(nóng)民宅基地使用權(quán)的機(jī)制，導(dǎo)致了兩個后果：一是對宅基地真正有需要的主體，比如本集體之外的農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民、企業(yè)、政府等不能通過市場化渠道轉(zhuǎn)入宅基地使用權(quán)，從而使宅基地難以體現(xiàn)其市場價值；而這又導(dǎo)致另一個后果，即由于宅基地缺乏市場價值，農(nóng)民本人也缺乏轉(zhuǎn)出空閑宅基地的積極性。在這種情況下，一方面農(nóng)村新增戶需要新增宅基地，另一方面已經(jīng)進(jìn)城農(nóng)民的閑置宅基地又不能通過市場途徑流轉(zhuǎn)和重新配置，必然導(dǎo)致宅基地總量增加與閑置浪費(fèi)并存。
（二）農(nóng)民的農(nóng)宅財產(chǎn)權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，制度差異和權(quán)利不平等造成城鄉(xiāng)居民間房屋財產(chǎn)價值的巨大鴻溝
無論農(nóng)民還是市民，住房都是其最為重要的財產(chǎn)。農(nóng)宅，包括農(nóng)民的住房及其地下不可分割的宅基地使用權(quán)，是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，無數(shù)農(nóng)民為了蓋房投入了大部分積蓄。然而，由于農(nóng)宅無法市場化交易，其潛在價值無法實(shí)現(xiàn)。綜合重慶、成都、嘉興、廣西等地城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐，宅基地騰退復(fù)墾后每畝建設(shè)用地指標(biāo)交易價都在10萬元以上，僅以10萬元保守計算，全國1．7億畝宅基地價值就達(dá)17萬億元。目前，我國農(nóng)村居民人均住房面積約37平方米，以2015年農(nóng)村人口60346萬人、農(nóng)民住宅造價838．9元／平方米計算，農(nóng)村居民住房僅造價就達(dá)18．7萬億元。兩項(xiàng)構(gòu)成相加保守估計，全國農(nóng)宅潛在價值達(dá)35萬億元以上，戶均13．5多萬元。如果可以市場化交易，農(nóng)宅價值將會翻幾番。
近年來，越來越多的農(nóng)民因外出經(jīng)商、務(wù)工、遷居進(jìn)城等原因，其住房和宅基地處于長期閑置狀態(tài)。但由于政策限制，農(nóng)民缺乏將其閑置農(nóng)宅進(jìn)行交易的合法渠道。在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和城市郊區(qū)，雖然農(nóng)宅地下交易市場早已存在，但其價格卻因交易范圍的嚴(yán)格限制和正常交易渠道的缺失而遠(yuǎn)低于其真實(shí)價值。總體上看，因宅基地使用權(quán)禁止對外交易，農(nóng)民的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利殘缺，農(nóng)民缺乏對其農(nóng)宅的處置權(quán)和變現(xiàn)選擇權(quán)，閑置農(nóng)宅成了農(nóng)民沉睡的資產(chǎn)。
當(dāng)今，城市住房可交易與農(nóng)村住房不可交易的制度差異已經(jīng)在城鄉(xiāng)之間造成了嚴(yán)重的權(quán)利不平等和巨大的財產(chǎn)性收入鴻溝。一戶城市居民的房屋財產(chǎn)價值幾十萬、幾百萬甚至上千萬元，而農(nóng)村居民的房屋卻不值錢。如果說這種情況在過去計劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)完全分割的情況下還有一定合理性的話，當(dāng)前已經(jīng)越來越不合理。過去城市居民住福利房，也無房屋財產(chǎn)權(quán)。而通過城鎮(zhèn)住房制度改革，已經(jīng)賦予城市居民房屋財產(chǎn)權(quán)。但這個問題對于農(nóng)村居民一直沒有很好地解決。十八屆三中全會已經(jīng)對此指明了方向，提出了要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的明確要求，亟須通過改革盡快落實(shí)。（三）農(nóng)村公共建設(shè)資金缺乏，鄉(xiāng)村趨于凋敝
城鎮(zhèn)化并不必然會導(dǎo)致鄉(xiāng)村的凋敝，除生產(chǎn)功能外，鄉(xiāng)村也是人類的宜居之地，是看得見山、望得見水的天然所在。我國的現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)形成怎樣的城鄉(xiāng)格局和鄉(xiāng)村風(fēng)貌，是一個值得認(rèn)真研究和深思的問題。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和鄉(xiāng)村人口的減少，部分鄉(xiāng)村需要撤并，村莊數(shù)量趨于減少，這是客觀必然。但今后無論如何發(fā)展，鄉(xiāng)村都仍然會是幾億人口生產(chǎn)生活的場所，美麗鄉(xiāng)村都將是美麗中國不可或缺的重要組成部分。
當(dāng)前我國鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展中面臨一些比較突出的問題。比如由于缺乏規(guī)劃管控及資金實(shí)力限制，農(nóng)民建房有的標(biāo)準(zhǔn)低，抗震性能差，有的缺乏文化元素，風(fēng)貌不佳。更突出的問題是，由于公共資金缺乏，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，垃圾圍村，臟水亂流，已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的地步。近年來，各地政府投入資金進(jìn)行治理，情況有所改觀，但問題遠(yuǎn)沒有從根本上得到解決，特別是并沒有形成一個良性的可持續(xù)的解決途徑。我國鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏對資金的吸引力，鄉(xiāng)村發(fā)展活力不足，這其中有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀規(guī)律的作用，但封閉的鄉(xiāng)村發(fā)展理念、割裂的城鄉(xiāng)二元土地制度和孤立的農(nóng)村宅基地制度無疑也難咎其責(zé)。改革開放以來，我們逐步消除了妨礙農(nóng)村各類資源向城市轉(zhuǎn)移的障礙，城市化水平不斷提升，這是符合規(guī)律和發(fā)展方向的，但與此同時，各類資源向農(nóng)村流動的渠道并不暢通，市場化的城鄉(xiāng)要素雙向流動機(jī)制沒有真正形成。人為制度上的割裂，既形成城鄉(xiāng)二元割據(jù)，也造成鄉(xiāng)村之間的相互割據(jù)，造成鄉(xiāng)村建設(shè)的封閉孤立，無法留住資金更難以吸引資金進(jìn)入，鄉(xiāng)村建設(shè)資金池有出無進(jìn)，以致鄉(xiāng)村趨于凋敝。過去歷史上形成了諸多各具特色的村落和古鎮(zhèn)，成為我國傳統(tǒng)文化和美麗鄉(xiāng)村的重要組成部分。試想，在現(xiàn)行的管理體制下，我們還能自然形成這樣的特色村落和小鎮(zhèn)嗎？恐怕只能靠開發(fā)商作為旅游景區(qū)來打造了。
二、新的發(fā)展階段亟須深化農(nóng)村宅基地制度改革
（一）健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要深化農(nóng)村宅基地制度改革，促進(jìn)農(nóng)村土地要素市場化
改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)體制方面改革的核心內(nèi)容就是計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善推動了我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展。十八屆三中全會《決定》提出，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，為此，必須充分發(fā)揮市場的決定性作用和正確發(fā)揮政府的作用。當(dāng)前，我國處在深化經(jīng)濟(jì)體制改革、健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵時期，農(nóng)村土地制度改革和土地要素的市場化問題是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。在農(nóng)村宅基地制度改革方面，缺乏宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，市場沒有在農(nóng)村宅基地資源配置中起到?jīng)Q定性作用，極大地影響到宅基地資源的有效配置和合理利用。深化宅基地制度改革，引入市場機(jī)制，在農(nóng)村土地集體所有制下，放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，可以促進(jìn)閑置宅基地的有效利用，提高土地使用效率，遏制宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地不足問題，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，有利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。
（二）賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利需要深化農(nóng)村宅基地制度改革，促進(jìn)農(nóng)民增加財產(chǎn)價值與收入
十八屆三中全會提出，要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”。新形勢下需要賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，就像當(dāng)年賦予城市居民住房財產(chǎn)權(quán)一樣。解決農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利不足問題，應(yīng)當(dāng)把已經(jīng)賦予農(nóng)民的宅基地生活居住福利保障功能進(jìn)一步向財產(chǎn)權(quán)利拓展。過去，在我國實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展水平很低的背景下，作為福利分配的宅基地制度對于保障農(nóng)民基本生活發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展階段的變化，其弊端和問題越來越突出，對其進(jìn)行改革的必要性也越來越明顯。首先，這種把農(nóng)民與宅基地捆綁在一起的福利保障制度，不利于農(nóng)民的靈活流動和自由遷徙，成為制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的一個重要因素。其次，這種制度不利于農(nóng)民獲得財產(chǎn)權(quán)和財產(chǎn)收入。農(nóng)民投入巨大的個人儲蓄進(jìn)行投資建房，但由于宅基地制度的限制不能進(jìn)入市場，其價值得不到充分體現(xiàn)。再次，這種制度嚴(yán)重制約了土地資源的有效配置和充分利用，造成很大的資源浪費(fèi)。從國家現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢來講，正確的選擇，只能是通過盡快完善社會保障制度，一方面使得農(nóng)民獲得更好的福利保障；另一方面，把農(nóng)民及土地資源從舊的捆綁式福利制度中解放出來，并為市場機(jī)制更好更充分地發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。因此，無論從保障農(nóng)民權(quán)益還是從土地要素市場化改革的方向來看，都需要通過加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，打破宅基地福利保障功能對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)和土地要素市場化的制約。
（三）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要深化農(nóng)村宅基地制度改革，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)
建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家需要打破城鄉(xiāng)割據(jù)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)割據(jù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化。無論城市還是農(nóng)村都應(yīng)是全體國民共同的居住生活地，城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)鄉(xiāng)之間應(yīng)該可以自由遷移居住，不應(yīng)因人而異、因戶籍而異。放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與交易，賦予公民更加自由的居住遷移權(quán)利是城鄉(xiāng)一體化制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過改革構(gòu)建開放、共享、公平、現(xiàn)代的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度，有利于打破城鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)之間居住用地制度結(jié)構(gòu)性割裂狀態(tài)，有利于釋放農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋資源的價值，吸引社會資本投入農(nóng)村，有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)村集體的資金實(shí)力，從而使其能夠更好地履行鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)及提供公共服務(wù)方面的職責(zé)。也有利于提升農(nóng)村房屋建設(shè)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)和文化品位，以宅基地制度改革之力撬動社會資本投入建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。
三、放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，配套推進(jìn)相關(guān)改革和制度建設(shè)
基于上述分析，我們認(rèn)為，深化宅基地改革的總體思路應(yīng)當(dāng)是，“堅(jiān)持集體所有，重點(diǎn)突破流轉(zhuǎn)，系統(tǒng)配套改革”，亦即在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有制的大前提下，重點(diǎn)突破宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)宅交易，配套推進(jìn)相關(guān)改革和制度建設(shè)。
（一）放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)宅交易市場
放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是促進(jìn)宅基地市場化配置、賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的基本要求。要在放活使用權(quán)流轉(zhuǎn)的同時，建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)與房屋財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，允許農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)交易，包括轉(zhuǎn)讓、出租、買賣、入股、擔(dān)保抵押等。參照城鎮(zhèn)房屋交易制度和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立農(nóng)宅交易制度，納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系一并管理與服務(wù)。長遠(yuǎn)看，農(nóng)宅交易范圍不應(yīng)局限于本集體內(nèi)部，而是要向全民放開，面向本集體外的其他農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口放開。建立健全農(nóng)民宅基地使用權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證制度，清理亂占、多占問題，以此作為農(nóng)宅交易的基礎(chǔ)。對于祖?zhèn)鬓r(nóng)宅、不同歷史階段形成的農(nóng)宅要根據(jù)實(shí)際情況予以確權(quán)登記。建立健全宅基地使用權(quán)價值市場化形成機(jī)制與評估機(jī)制，防止行政干預(yù)、私相授受、尋租舞弊，切實(shí)保障農(nóng)民及農(nóng)民集體的宅基地權(quán)利，充分體現(xiàn)宅基地市場價值。
當(dāng)前社會上有一種擔(dān)心，即認(rèn)為，由于存在一些問題，比如由于過去一些地區(qū)管理不規(guī)范，宅基地分配存在不公平現(xiàn)象，個別村干部多占宅基地的問題比較突出，在這種情況下，一旦承認(rèn)現(xiàn)實(shí)并允許交易，就會出現(xiàn)“天下大亂”。應(yīng)當(dāng)說，這種擔(dān)心并非完全沒有道理。如果簡單承認(rèn)現(xiàn)實(shí)并推進(jìn)交易，肯定會出現(xiàn)不公平、不合理的問題。但不能因?yàn)橛袉栴}、有困難就踟躕不前，就看不到改革的緊迫性，實(shí)際上，不流轉(zhuǎn)、不交易問題更大。當(dāng)年城市進(jìn)行福利房改革特別是允許上市交易時面臨的多占住房、分配不公等問題，一點(diǎn)兒也不比現(xiàn)在少。因此，正確的選擇只能是，有什么問題解決什么問題，在肯定放活使用權(quán)流轉(zhuǎn)的大原則下，積極采取措施解決制約正常流轉(zhuǎn)的種種問題，配套推進(jìn)相關(guān)改革。
（二）從宅基地福利分配制度轉(zhuǎn)變到綜合性農(nóng)民居住保障制度，進(jìn)一步完善農(nóng)村社保制度
新形勢下，農(nóng)村宅基地福利分配制度面臨轉(zhuǎn)型，農(nóng)民居住保障制度要從單一的宅基地福利分配制度轉(zhuǎn)變到綜合性居住保障制度，多種途徑保障農(nóng)民居住權(quán)。農(nóng)民既可以單門獨(dú)戶，也可以集中居住；既可以在本村居住，也可以去城鎮(zhèn)和其他農(nóng)村購買或租賃房屋居住。農(nóng)民自愿有償退出、轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后，不得再給其分配新的宅基地。長期來看，要逐步取消宅基地福利分配制度，從根本上防止多占超占宅基地。對于絕大多數(shù)農(nóng)民已不從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)村，農(nóng)民有意愿、當(dāng)?shù)赜袟l件的，可以搞集中居住。但一定要按市場價公平合理給予農(nóng)民補(bǔ)償，切實(shí)保障農(nóng)民住有所居。結(jié)合國家新型城鎮(zhèn)化有關(guān)政策，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障制度，對于農(nóng)民退出宅基地進(jìn)城購房和租房的，給予購房稅收減免、租房租賃補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，將進(jìn)城農(nóng)民納入公租房、廉租房等政策保障范圍。同時，在現(xiàn)有新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，提高農(nóng)民社會保障水平。農(nóng)村集體土地與資產(chǎn)等收益都可以用于繳納農(nóng)民集體的社保金。
（三）建立宅基地使用及農(nóng)宅交易稅費(fèi)制度，充實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展資金
農(nóng)村宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)并不改變土地的集體所有權(quán)性質(zhì)，就像城市住宅建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并不會改變其國有性質(zhì)一樣，外來人口進(jìn)入農(nóng)村使用宅基地需要向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納一定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地使用費(fèi)和鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展基金，以體現(xiàn)土地集體所有權(quán)，增加農(nóng)村集體收入。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地也需要繳納相應(yīng)費(fèi)用。參照城鎮(zhèn)房屋和土地流轉(zhuǎn)交易的稅費(fèi)征收辦法，農(nóng)宅交易各方應(yīng)向國家繳納相應(yīng)的契稅、增值稅、個人所得稅、土地有償使用費(fèi)等稅費(fèi)。繳納的各類稅費(fèi)用于充實(shí)農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村集體公共服務(wù)所需資金，用于建設(shè)農(nóng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施和教育衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施，改善農(nóng)田水利和土地整治等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。
（四）建立宅基地自愿有償退出機(jī)制，統(tǒng)籌利用騰退宅基地
建立農(nóng)民閑置宅基地使用權(quán)自愿有償退出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)制，由集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府或其他用地主體給予補(bǔ)償。宅基地使用權(quán)退出也需要引入市場機(jī)制，與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場并軌運(yùn)行，由市場形成價格。建立騰退宅基地的統(tǒng)籌利用制度，騰退宅基地可以復(fù)墾用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以用于農(nóng)村集體經(jīng)營性和公益性建設(shè)用地，也可以用于建設(shè)農(nóng)民集中居住房屋。按照十八屆三中全會提出的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的改革方向，騰退宅基地可以由農(nóng)村集體對外出讓、出租、抵押、置換等，也可以復(fù)墾后用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策項(xiàng)目、土地指標(biāo)交易等。
（五）規(guī)劃管控農(nóng)村宅基地利用與鄉(xiāng)村建設(shè)，建立健全鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與服務(wù)制度
加強(qiáng)農(nóng)村土地利用、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與管理工作，通過強(qiáng)化和優(yōu)化規(guī)劃來管控農(nóng)村宅基地利用。在宅基地規(guī)劃和管理上，應(yīng)做到有松有緊，有放有收。放松合理優(yōu)化配置存量宅基地資源的規(guī)劃與管理。嚴(yán)格管控農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，嚴(yán)守耕地紅線，節(jié)約集約使用土地，堅(jiān)決遏制農(nóng)村宅基地及建設(shè)用地增長趨勢。通過規(guī)劃優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局和鄉(xiāng)村建設(shè)，嚴(yán)格管控建筑質(zhì)量和建筑風(fēng)格，嚴(yán)禁私搭亂建，提升鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌。政府和社會組織應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)村集體做好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，提供民居設(shè)計、農(nóng)村垃圾和污水處理、人居環(huán)境建設(shè)、鄉(xiāng)村文化傳承等方面的服務(wù)。
（六）明確農(nóng)村集體邊界，建立健全農(nóng)村集體成員權(quán)制度與城鄉(xiāng)居住證制度
廣東、蘇南、浙江等一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和許多城市郊區(qū)農(nóng)村已經(jīng)居住著大量外來人口，他們事實(shí)上使用當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的宅基地，可以享受相應(yīng)的社會公共服務(wù)，但并不享受居住地農(nóng)村集體成員的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和福利，未打破當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織邊界。農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)居住證制度改革聯(lián)動。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度，保護(hù)集體成員經(jīng)濟(jì)權(quán)利和利益，保障農(nóng)村集體邊界的穩(wěn)定和完整性。分離人的經(jīng)濟(jì)身份與居民身份、經(jīng)濟(jì)權(quán)利與居住權(quán)利。不僅在城鎮(zhèn)，而且在農(nóng)村都需要建立健全居住證制度。
作者簡介：
張軍擴(kuò)：國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任
張?jiān)迫A：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟(jì)時報-中國經(jīng)濟(jì)新聞網(wǎng) 2017-04-27
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