內(nèi)容摘編：
在過去的三十多年里，日益完善的村民自治制度在改善村莊公共服務、縮小村莊內(nèi)貧富差距等方面發(fā)揮了十分重要的作用。然而，近年來觸目驚心的村干部腐敗現(xiàn)象與村民自治發(fā)揮的積極作用形成了鮮明對比。媒體報道均將村干部腐敗現(xiàn)象歸因于村干部監(jiān)督制度缺失。但是，國家已經(jīng)頒布了眾多監(jiān)督村干部的法律法規(guī)，譬如1998年4月發(fā)布的《關于在農(nóng)村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》，1998年11月頒布的《村民委員會組織法》（下文簡稱“《村組法》”），2004年發(fā)布的《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，等等。因此，問題在于，為什么上述監(jiān)督制度沒有得到落實？本文從農(nóng)村集體資源產(chǎn)權界定不清和宗族分化相互作用的角度，對這一問題做出了回答。
經(jīng)濟轉軌、城市化與農(nóng)村集體資源升值
中國農(nóng)村地區(qū)的資源除國家所有之外，都歸農(nóng)村集體所有。以農(nóng)村地區(qū)最重要的資源—土地—為例，農(nóng)戶對于已承包到戶的土地享有使用權、收益權和農(nóng)業(yè)用途的轉讓權。但是，已承包到戶土地的非農(nóng)用途的轉讓權和未承包到戶土地的使用權、收益權和轉讓權，很大程度上被置于公共領域。被置于公共領域的產(chǎn)權就是界定不清的產(chǎn)權。界定不清的產(chǎn)權一旦因外部經(jīng)濟環(huán)境的變化而升值時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和村民就會爭相占為己有。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再干預農(nóng)村經(jīng)濟和直接侵犯農(nóng)村集體產(chǎn)權，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在這一爭奪中不占有優(yōu)勢，而作為村集體代理人的村干部通常在爭奪中具有優(yōu)勢。因此，村干部職位具有潛在的租金收益。
產(chǎn)權界定不清的農(nóng)村集體資源，在進入21世紀后大幅升值。在進入21世紀后這個時間節(jié)點開始升值的背后原因是，城市土地出讓市場的制度建設進入21世紀后才取得突破和城市化進程在20世紀90年代末開始加速。首先，之所以強調(diào)城市土地出讓市場的制度建設，是因為只有土地的市場配置機制健全了，土地價格才能真實反映其資源成本，因而健全的土地市場機制是農(nóng)村集體土地升值的前提條件。2002年以前，國有土地配置以行政劃撥和協(xié)議出讓為主，土地使用權出讓制度明顯不健全。土地使用權出讓市場的制度完善過程如下：國家要求，2002年7月1日開始，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”；2003年8月1日開始，出讓國有土地使用權，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應當采用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式”；2006年8月31日開始，工業(yè)用地也必須采用招標、拍賣、掛牌方式出讓。其次，在土地供給總量不變的條件下，城市化產(chǎn)生的土地需求推動農(nóng)村集體土地升值。國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)顯示，城市化率在1980～1995年間（1984年除外）每年的增幅都不足1個百分點，各年平均增幅僅為0.64個百分點；然而，1996～2013年間每年的增幅都超過1個百分點，各年平均增幅達1.38個百分點，是1980～1995年間平均增幅的兩倍多。上述數(shù)據(jù)清晰地表明，城市化進程在20世紀90年代末開始加速。伴隨著城市化進程的加速，農(nóng)地轉為建設用地的需求大幅增加。
集體資源升值對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部行為的影響
在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為最低一級政權組織的代理人，執(zhí)行國家政策，譬如發(fā)展本地經(jīng)濟、收繳稅費、落實計劃生育政策和推行村民自治等。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的區(qū)域較廣、人口較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難直接跟農(nóng)村接觸以落實國家政策，故一般都需要村干部的協(xié)助。對村干部協(xié)助的需要衍生出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部合謀的動機。這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部行為制度背景的基本框架。
在上述框架內(nèi)，集體資源升值強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的合謀動機。我國目前的官員政績考核體系以經(jīng)濟增長為主要指標，并且施行分權化的財政管理體制。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要工作是促進經(jīng)濟增長和最大化本級政府財政收入。由于掠奪農(nóng)村集體資源是完成上述工作的有效手段，而村干部通常掌握農(nóng)村集體資源的實際控制權，因而掠奪農(nóng)村集體資源就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部合謀的動機。顯然，集體資源升值強化了這一合謀動機。
伴隨著《村組法》的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的合謀方式發(fā)生了變化。在《村組法》于1998年正式施行之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選擇的合謀方式是直接任命村干部。1998年之后，由于直接任命方式違反國家法律、可能帶來很高的政治風險，并且村民民主意識的發(fā)育使得村民抵制增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不推行村委會選舉，并轉而使用干預選舉以讓“配合”自己的候選人當選的合謀方式。最近幾年，隨著中央政府對村委會選舉監(jiān)督力度的加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干預選舉所面臨的政治風險進一步加大，他們轉而采用了一種新的控制方式：默許村干部不落實村干部監(jiān)督制度。與落實選舉制度體現(xiàn)在選舉期間的幾個月相比，落實村干部監(jiān)督制度體現(xiàn)在村干部日常工作中，故中央政府和社會輿論很難監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在落實監(jiān)督制度中的作為。
集體資源升值對村干部行為的影響，包括三個方面：首先，集體資源升值幅度越大，村干部不落實監(jiān)督制度所能獲得的租金收益就越大，故對監(jiān)督制度的抵制越強。其次，集體資源升值幅度越大，村干部可用于“收買”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民的資金就越多，監(jiān)督制度也就越難設立。最后，由于集體資源升值增加了村干部職位的租金收益，能力更強的村莊精英會參與村干部競選并獲勝。由于能力更強的村莊精英更善于掠奪集體資源、更善于和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部合謀、更善于分而治之村民，他們的當選導致監(jiān)督制度更加難以設立。
集體資源升值、宗族分化與均衡
集體資源升值后，如果有監(jiān)督制度，那么，村干部在集體資源轉讓過程中就會代表村民利益，從而村民獲得的收益更多。換言之，集體資源升值增加了落實監(jiān)督制度帶給村民的潛在收益，激勵村民為落實監(jiān)督制度付出更多努力。但是，只有當村民的努力達成集體行動時，譬如“罷免村民委員會成員須經(jīng)過半數(shù)有選舉權的村民通過”（《村組法》第十六條），監(jiān)督制度才會得到落實。這種集體行動在有宗族分化現(xiàn)象的行政村很難達成，因而村干部監(jiān)督制度往往不能落實。
宗族分化是指在一個行政村范圍內(nèi)，不同宗族村民在日常生產(chǎn)生活中存在相互隔離甚至對立的狀態(tài)。這種隔離或對立的狀態(tài)有各種各樣的表現(xiàn)，譬如紅白喜事僅請本族人幫忙操辦、不去外族人家“送人情”等，但最具代表性的表現(xiàn)是，一旦不同宗族的兩個村民發(fā)生糾紛，各自宗族的人都會蜂擁而至來幫本宗族村民的忙，甚至發(fā)生群毆。
宗族分化導致村民不能達成集體行動的原因在于，村民對本族村干部具有天然偏好，以及村干部能利用宗族分化對村民實現(xiàn)分而治之。村民天然偏好本族村干部的原因有二：首先，本族村干部在調(diào)解村民糾紛時天然會偏袒本族人；其次，由于聚族而居，村干部以權謀私優(yōu)先改善自家所享受的公共服務設施（譬如通水、通電、通路）時，必然給本族人也帶來外溢效應。由于宗族關系由出身決定、不能改變，這種正外部性是外生的。
具備了村民對本族村干部的天然偏好和社會的宗族分化這兩個條件，村干部就能成功實現(xiàn)分而治之，即使不落實監(jiān)督制度也不會被趕下臺。以只存在兩個勢均力敵的宗族的行政村為例，任何一族村民在外族人當村干部時都享受不到上述正外部性，故“懼怕”村干部位子旁落外族，因而對本族村干部的弊政都有一定程度的忍耐。村干部由于知道本族和外族村民都有這種源于“懼怕”的忍耐，故會不落實監(jiān)督制度，以實現(xiàn)掠奪集體資源之目的。村干部掠奪集體資源時也拿走了本屬于本族村民的那一份。本族村民會比較被拿走的那份收益和正外部性收益的大小，然后決定是否和外族村民集體行動來罷免本族村干部。但是，英國經(jīng)濟學家Miquel（2007）業(yè)已通過建立博弈模型證明，均衡時村民被本族村干部拿走的那份收益即使大于外部性收益，村民仍會支持本族村干部，其原因在于，假如外族人擔任村干部，村民會被剝削得更多。宗族分化這個條件所起的作用是，在某族村干部執(zhí)政時，外族村民不能變成或者假裝成本族村民。由于上述兩個條件都衍生于血緣，本文把它們導致的村干部監(jiān)督制度缺失稱為“血緣詛咒”。
綜上所述，全文邏輯概括如下：村干部由于掌握農(nóng)村集體資源的非農(nóng)業(yè)用途轉讓權，其職位因而可獲得潛在的租金收益。設立村干部監(jiān)督制度導致村干部不能獲得租金收益，故村干部始終都反對落實監(jiān)督制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因和村干部分享掠奪集體資源的收益，故不會促使村干部落實監(jiān)督制度。村民為了分享集體資源的收益，會反對村干部不落實監(jiān)督制度，但其反對只有村民達成集體行動后才能生效。然而，宗族分化阻礙村民達成集體行動，導致村干部監(jiān)督制度缺失。根據(jù)本文結論，在集體資源升值越大和宗族分化越明顯的行政村，越可能缺乏村干部監(jiān)督制度。
作者單位：中國社會科學院經(jīng)濟研究所；北京大學經(jīng)濟學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《中國農(nóng)村觀察》 2017年第3期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
