小編語：當前中國城鎮(zhèn)化融資存在過度依賴土地融資、對地方政府債務缺乏監(jiān)管等問題，為消除城鎮(zhèn)戶籍人口和現(xiàn)有流動人口間公共服務水平的不均等，并為新增城市人口提供基礎設施和公務服務，需要對城鎮(zhèn)化融資實施一攬子改革。
當前中國城鎮(zhèn)化融資存在過度依賴土地融資、對地方政府債務缺乏監(jiān)管、地方政府支出缺乏約束等問題，為消除城鎮(zhèn)戶籍人口和現(xiàn)有流動人口之間公共服務水平的不均等，并為未來20年3億左右新增城市人口提供基礎設施和公務服務，中國需要對城鎮(zhèn)化融資實施一攬子改革，建立各級政府事權(quán)與支出責任相適應的制度，理順中央和地方收入劃分，增加地方稅收，改革土地財政，推動私營部門的參與，發(fā)展穩(wěn)定、可持續(xù)的債務融資。
一.改革的關鍵領域和協(xié)調(diào)性問題
圍繞城市基礎設施和公共服務所產(chǎn)生的融資新需求，中國的財政和金融系統(tǒng)如何來滿足始終是一個極富挑戰(zhàn)的問題。在中國的特殊條件下，首先，財政和金融是一對相互聯(lián)系又有不同的兩個系統(tǒng)，一方面，財政和金融類似于一個蹺蹺板，彼消此長；另一方面，金融與財政又有很強的關聯(lián)性，如銀行的風險最終很可能會轉(zhuǎn)移到財政上來；那么到底在未來的城鎮(zhèn)化融資中，財政和金融應該如何定位，如何分工，又如何協(xié)調(diào)顯然是一個問題。其次，在預算軟約束的情況下，如何讓地方政府發(fā)揮基礎設施投融資作用的同時，又可以避免債務擴張的無序擴張，避免風險的過度累積？為了克服這些問題，如何建立一個透明的地方政府資產(chǎn)負債表和風險預警跟蹤機制可能是比較迫切的。再者，是否存在一套合適的運作機制，讓土地融資繼續(xù)發(fā)揮作用的前提又，又保證土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的目標相互促進？為此，土地指標是否可以和人口指標掛鉤？此外，保障房融資的難題到底是一個什么樣的問題，是錢的問題，還是機制的問題？通常，在地方政府層面，將土地用于建設往往保障房是很大的機會成本，因為這些土地本可以通過市場的公共出讓而獲得不少土地出讓金；同時保障性住房通常很難自我循環(huán)，資金投入較大，后期的維修費用更大。那么是否存在可行的商業(yè)模式，把這些問題可以一并解決？在某種程度上，中國的決策者已經(jīng)意味到這些問題，并把這些問題視為未來城鎮(zhèn)化過程中一個瓶頸，為了解決這個瓶頸，圍繞財政和金融系統(tǒng)的一系列改革政策必須相應跟進，并按照一定的優(yōu)先次序啟動一系列關鍵領域的改革。
第一，為了克服財權(quán)－事權(quán)不對稱以及公共服務供給不足的問題，未來財政的關鍵在于處理政府間的關系，改革的路徑則存在三個可能：財權(quán)改革、事權(quán)改革和轉(zhuǎn)移支付體系改革。財權(quán)改革的目標是重新各層政府間的稅收關系，擴大較低層級政府征收稅收的權(quán)利。事權(quán)改革的關鍵則是重新分配承擔基本公共服務支出的責任，將責任從較低層級政府向較高層級政府轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移支付體系的改革則要求由較高層級政府向較低層級政府轉(zhuǎn)移，以確保每一集政府擁有足夠的收入以提供適當質(zhì)量的基本服務。
第二，未來中央政府需要在公共服務領域承擔更多的責任。從成熟經(jīng)濟國家的實踐看，國防、外交、國際貿(mào)易、貨幣、全國性立法和司法等事務均由中央政府承擔；而交通、治安、消防等主要為地方政府支出責任范圍。與成熟國家的經(jīng)驗相比，中央政府在教育、醫(yī)療等基本公共服務領域的支出相對較小。初級、高等教育一起，中央支出不到10%，遠低于澳大利亞、法國、比利時等過；衛(wèi)生支出，中國中央政府更是支出不到2%，而在加拿大和瑞士，97%以上的衛(wèi)生支出責任在聯(lián)邦或者中央政府；社會保障方面的支出也是在中央支出中也是極小比例，這樣的支出結(jié)構(gòu)容易造成基本公共品的供給不足以及地區(qū)不均衡現(xiàn)象。
第三，改革土地財政。土地財政在地方政府的融資活動中始終發(fā)揮著關鍵作用。土地作為商業(yè)用地，它可以在二級市場上“招拍掛”，成為地方政府獲取土地出讓金和預算外收入的主渠道，是地方政府表外活動的資金來源。作為工業(yè)用地，地方政府可以通過低地價、零地價吸引投資，以獲取未來的財政收入流。第三，作為基礎設施用地，它可以通過“行政劃撥”和“協(xié)議出讓”的形式，以零地價或者極低的價格補貼基礎設施投資，改善城市公共服務功能，從而提升土地價值，也間接提升了用于“招拍掛”土地的出讓價格。作為資產(chǎn)抵押物，地方政府債務多以政府的土地儲備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會的土地作抵押，房地產(chǎn)開發(fā)貸款、居民按揭貸款和多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)甚至大學城和新校區(qū)的貸款也或多或少地與土地掛鉤，土地作為融資手段，本質(zhì)上是土地資本化和貨幣化，通過金融工具將未來收入流貼現(xiàn)到今天用于地方的各種投資支出。
從這個角度看，土地財政事實上是中國在特定發(fā)展階段、既定財權(quán)－事權(quán)結(jié)構(gòu)下的一種融資創(chuàng)新，在可預期的未來，如果能夠?qū)Ξ斍暗耐恋刎斦C制加以適當創(chuàng)新，則可以繼續(xù)在城鎮(zhèn)化融資中發(fā)揮一定的作用。從目前的趨勢看，最為可取的土地財政改革方面是集體建設用地流動和土地增值收益分配改革，前者有助于減輕地方政府的支出負擔，將城鎮(zhèn)化建設的主體讓位于集體；后者則有助于實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民更多地分享土地市場化升值的潛在好處。
第四，讓房產(chǎn)稅成為一種更重要的地方收入來源。房產(chǎn)稅作為一種財產(chǎn)稅，本質(zhì)上也是一種形式的土地財政，區(qū)別只是在于對于存量的土地征收。在發(fā)達國家，房產(chǎn)稅是地方政府最重要的稅收來源，也是主體稅種。從跨國對比來看，房產(chǎn)稅占比地方稅收的比重在發(fā)達國家較高，在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家較低。換言之，通常伴隨著一個國家的經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展，房產(chǎn)稅對地方政府的稅收收入也愈來愈重要。
對于中國而言，房產(chǎn)稅可以改變土地收入的時間流，是改變中國目前過度“土地財政”進行鎮(zhèn)化建設融資的可選方案。現(xiàn)有的土地出讓方式其實是將土地以及土地可能帶來的收益一次性全部獲得，是一種短期的行為，而房產(chǎn)稅則是在房產(chǎn)建成以后無限期獲得收入流，如果房產(chǎn)稅收入用于城鎮(zhèn)化建設，那么就匹配了兩者的資金與收益的期限問題。此外，城市未來財產(chǎn)稅收入的多少與城市化建設水平相關聯(lián)，城鎮(zhèn)化投入加大，市政建設水平提高，未來城市的土地和房屋價值將不斷提升，與之相關的財產(chǎn)稅就提高，城市建設未來的償還能力也會不斷增強。
因此，從各成熟市場的發(fā)展規(guī)律來看，房產(chǎn)稅是未來的必由之路。從目前的推進節(jié)奏看，下一階段，可以在重慶、上海試點經(jīng)驗的基礎上，進一步擴大試點范圍，使之逐步成為一個潛在的、可持續(xù)的地方收入來源。
第三，在理順財政和土地改革的基礎上，中國需要改革金融業(yè)從而使之可以更可持續(xù)地為未來的城鎮(zhèn)化提供資金。從目前的背景來看，中國未來的Ｍ２增速預計難以有持續(xù)顯著的增長，在這個約束條件下，為了使金融部門繼續(xù)支撐中國的基礎設施建設，可以考慮的選擇方案是擴大社會融資總量，要實現(xiàn)這一點，則需要提高直接融資的占比，使企業(yè)債券、市政債券、中票等融資工具發(fā)揮更大的作用。
短期內(nèi)，最重要的事情是客觀評估融資平臺和影子銀行在當前基礎設施融資中的作用，在可替代的長期直接融資途徑可以發(fā)揮顯著的作用之前，它們依然是未來中國城鎮(zhèn)化融資的重要支撐。目前來看，地方投資平臺雖然存在金融風險轉(zhuǎn)為財政風險的可能，但經(jīng)過清理和規(guī)范后其整體風險在某種程度也是可控的。各個監(jiān)管部門也對相關情況進行過評估，例如銀監(jiān)會對于涉及大銀行的地方平臺貸款進行過評估，財政部對于財政擔保情況進行過評估，建議在此基礎上建立了一系列制度和規(guī)范。在未來的城鎮(zhèn)化融資中，一個正確的態(tài)度應該就是在規(guī)范的基礎上，繼續(xù)在風險可控的條件下讓它發(fā)揮作用，影子銀行的情況也類似。
二.改革的框架、優(yōu)先次序和突破口
城鎮(zhèn)化融資的關鍵點和落腳點在于改革，成功的改革需要一個既定的基本框架，并安排好可行的優(yōu)先次序，選擇合適的突破口有序推進。確定改革的次序和突破口，需要考慮以下重點因素：一是考慮這些改革措施是否有助于真正推進以人為核心的、有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，使之成為高效、包容、可持續(xù)的進程。二是考慮問題的迫切和重要程度，保障房建設在未來人口城鎮(zhèn)化過程中扮演著極為重要的角色，應該在未來的融資體制改革中給予優(yōu)先考慮的位置。三是共識程度，改革需要凝聚共識。在城鎮(zhèn)化融資中，財政和金融應該各自發(fā)揮什么樣的角色，未來的定位如何，在短期內(nèi)若不能難成共識，則需要在其它共識度更高的領域，選擇突破口，抓緊啟動。
城鎮(zhèn)化融資的改革是一個系統(tǒng)工程，也是一個整體，需要考慮彼此之間的關聯(lián)性和協(xié)調(diào)性，土地改革是一個關鍵的突破口。土地改革幾乎是一切改革的前置條件。流動人口市民化所涉及的住房建設資金、醫(yī)療、教育等都在一定程度上與如何處理這部分人口的耕地和宅基地有關，如果未來的土地改革能夠更大的程度上給予他們以市場化的土地增值收益，那么人口城鎮(zhèn)化的成本就會顯著降低。如果現(xiàn)行土地制度不改變，那么就很難減少地方政府對土地財政的依賴，地方政府傾向于強化基礎設施投資、而弱化公共服務投資的沖動也難以改變。反過來，土地改革也不是單一線性相關的因素，財政和金融改革也會一起發(fā)揮作用。
為實現(xiàn)財政、金融和私人部門在未來城鎮(zhèn)化融資中的作用，需要對整個體系進行系統(tǒng)性的一攬子改革，而不是簡單聚焦于細枝末節(jié)。因為在當前的城鎮(zhèn)化融資體系下，稅收體系、財權(quán)和事權(quán)劃分、土地財政、城市基礎設施融資和地方債務管理等方面的改革往往是互相聯(lián)系、彼此制約的，因此需要考慮一攬子改革方案中不同內(nèi)容的協(xié)調(diào)配合以及對經(jīng)濟的總體影響。有些改革內(nèi)容比較容易達到共識，也容易推進，例如拓展地方政府的直接融資渠道和推進資產(chǎn)證券化等，可以先行一步，有些改革的影響比較深遠，例如中央和地方的稅收關系調(diào)整、房產(chǎn)稅的推出等，則需要事前的充分試驗，方可全面推廣。
因此，在優(yōu)先次序和時間安排上，可考慮分階段、分重點逐步推進改革。
第一階段為短期改革（2013-2015年），這一階段改革的重點是：（1）把現(xiàn)有的、存量融資模式加以清理和規(guī)范，使之繼續(xù)發(fā)揮作用，如規(guī)范融資平臺和影子銀行，規(guī)范現(xiàn)有保障房融資方式等。（2）引入社會資金參與，建設資金參與的準入、退出機制和風險收益的制度安排。（3）戶籍和土改聯(lián)動放開，將戶口指標和土地指標掛鉤對應，有序推進人口城鎮(zhèn)化。
第二階段為中期改革（2015-2020年），這一階段改革的重點是：（1）在前期試點的基礎點，考慮全面推行房產(chǎn)稅，為地方政府開拓潛在稅源；（2）分稅制改革，重新界定中央與地方的事權(quán)和財權(quán)；（3）考慮以市場化為方向的更為根本的土地改革改革。
在推進兩階段改革的基礎上，可以設想，在未來更可持續(xù)的融資體系中，財政、金融和私人部門將會扮演不同的角色、發(fā)揮不同的功能。財政改革要使勞動力和企業(yè)的流動更加高效，使之流向生產(chǎn)率最高的地方和行業(yè)，公共服務支出則需要促進轉(zhuǎn)移人口及其家屬的市民化，使其真正融入城鎮(zhèn)生活。金融改革既要有效滿足地方政府基礎設施建設的融資需求，在信貸總量難以繼續(xù)攀升的條件下，讓地方政府按照市更加市場化、透明化的方式更大范圍地利用債券市場融資，同時也要對地方政府施加必要的金融紀律，以避免對金融部門帶來不可控的潛在風險。私營部門在市場化程度高、準入和退出機制完善的領域也應該發(fā)揮更大的作用。
文章來源：本文節(jié)選自巴曙松教授及楊現(xiàn)領博士著作《新型城鎮(zhèn)化融資與金融改革》，該書于2014年12月由中國工人出版社出版發(fā)行（本文觀點僅代表作者作為一位研究人員個人的看法，不代表任何機構(gòu)的意見和看法）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：頭條號 巴曙松
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